I SA/Wa 2187/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 grudnia 2024 r. sprawy ze sprzeciwu Prokuratora [...] w [...] od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 4 września 2024 r., nr 3362/2024 w przedmiocie odszkodowania uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z 4 września 2024 r., nr 3362/2024 Wojewoda Mazowiecki, po rozpatrzeniu odwołania P. K., J. K. i P. K2. od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 31 stycznia 2023 r., nr 47/SD/2023 orzekającej o odmowie przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...] ozn. hip. [...] nr rej. hip. [...], stanowiącą aktualnie część działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...], uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenie objętym działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Zgodnie z zaświadczeniem Państwowego Biura Notarialnego w Warszawie z 25 sierpnia 1967 r. Nr L.dz. IX 2872/67, na dzień 23 sierpnia 1967 r. tytuł własności tej nieruchomości, składającej się z dwóch działek gruntu nr [...] o pow. 1129 m.kw. z czego pod ulicą 97 m.kw. i nr [...] o pow. 1140 m.kw. z czego pod ulicą 97 m.kw. uregulowany jest na rzecz Gminy m.st. Warszawy co do gruntu o łącznej powierzchni 194 m.kw. odchodzącego pod regulację ul. [...] pochodzącego z dwóch parcel nr [...] o pow. 97 m.kw. i nr [...] o pow. 97 m.kw. oraz na F. i M. małżonków M. w częściach równych niepodzielnie co do reszty tej nieruchomości na mocy aktu kupna z 17 lutego 1934 r. oraz wniosku nr 1 tej księgi i wniosku z 16 marca 1937 r. za nr 4 tej księgi. Dawny właściciel przedmiotowej nieruchomości nie złożył wniosku w trybie art. 7 dekretu z 26 października 1945 r Wnioskiem z 12 września 1966 r. M. M. wystąpiła o odszkodowanie za nieruchomość wymienioną w księdze hipotecznej pod nr [...] (dom wraz z ogrodem). Organ przedstawił wydane w związku ze złożonym wnioskiem decyzje i wyroki sądów. Wojewoda wskazał, że wnioskiem z 28 czerwca 2009 r. J. K., A. K. i P. K. wystąpili o odszkodowanie za gospodarstwo i działkę położoną w Warszawie przy ul. [...] (dz. [...] i [...]). Organ przedstawił dokumenty dotyczące następstwa prawnego po byłych właścicielach nieruchomości. Decyzją z 31 stycznia 2023 r. Prezydent odmówił przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...] . Odwołanie od tej decyzji złożyli P. K., J. K. i P. K2. Rozpoznając sprawę Wojewoda wskazał na treść 138 § 2 kpa. Stwierdził, że sprawa z wniosku złożonego w trybie art. 215 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344 - dalej ugn) w stosunku do gruntu położonego w Warszawie przy ul. [...] nie została wyjaśniona w stopniu umożliwiającym rozstrzygnięcie jej zgodnie z prawem, co uzasadnia uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ podał, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji Prezydenta stanowił art. 215 ust. 2 ugn. Przepis ten wyróżnia trzy zasadnicze typy nieruchomości podlegających rekompensacie - gospodarstwa rolne, domy jednorodzinne oraz działki. Dla każdej z nieruchomości, o których mowa w art. 215 ugn ustawodawca wprowadził odmienne przesłanki statuujące prawo do odszkodowania. Zgodnie ust. 1 przepisu odszkodowanie może być przyznane za gospodarstwo rolne, jeżeli poprzedni właściciele lub ich następcy prawni zostali pozbawieni faktycznego władania tym gospodarstwem po 5 kwietnia 1958 r. Z kolei stosownie do art. 215 ust. 2 ugn odszkodowanie może być przyznane za dom jednorodzinny, jeżeli przeszedł on na własność Państwa po 5 kwietnia 1958 r. lub działkę, która przed dniem wejścia w życie dekretu (tj. przed dniem 21 listopada 1945 r.) mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli były właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po 5 kwietnia 1958 r. Organ podkreślił, że stwierdzenie braku spełnienia jednej z przesłanek uniemożliwia ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Wyjaśnił, że decyzja Prezydenta z 31 stycznia 2023 r. rozstrzyga o odmowie ustalenia odszkodowania za grunt oraz budynek na nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] z uwagi na brak spełnienia przesłanek warunkujących ustanowienie odszkodowania w trybie art. 215 ust. 2 ugn. Wojewoda wskazując na wydaną w sprawie decyzję Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z 5 listopada 1968 r., nr GKM.VII-632/181/68 podał, że dotyczyła odszkodowania za budynek, co wyklucza ponowne odszkodowanie za budynek. Natomiast z treści wniosku z 28 czerwca 2009 r. wynika, że dotyczy on odszkodowania za działkę położoną przy ul. [...]. Brak jest skonkretyzowania żądania co do budynku. Wojewoda podniósł, że organ nie dysponuje uprawnieniem do swobodnego interpretowania żądania strony. W razie zaistnienia wątpliwości zobowiązany jest wystąpić do wnioskujących o sprecyzowanie żądania. Z kolei art. 215 ust. 2 ugn przewiduje możliwość ubiegania się o odszkodowanie zarówno za budynek, jak i grunt. W ocenie Wojewody wniosek w sprawach odszkodowawczych rozpoznawanych w powyższym trybie powinien zawierać konkretne wskazania, co do przedmiotu żądania. Brak było więc możliwości merytorycznego rozpoznania zgłoszonego przez strony żądania w zakresie budynku przy ul. [...]. Dokonując oceny decyzji organu I instancji o odmowie odszkodowania za część gruntową nieruchomości Wojewoda zauważył, że organ I instancji pominął badanie przesłanki dotyczącej przeznaczenia przedmiotowego gruntu pod budownictwo jednorodzinne. Prezydent odniósł się jedynie do przesłanki utraty przez dawnych właścicieli faktycznego władania przedmiotową działką przed 5 kwietnia 1958 r. Wskazał, że dawny właściciel utracił możliwość władania przedmiotową nieruchomością przed 5 kwietnia 1958 r., o czym świadczy wynikające z treści książek meldunkowych budynku o adresie ul. [...] dokwaterowywanie lokatorów, które trwało co najmniej od 30 sierpnia 1951 r. Ponadto dawna właścicielka M. M. w piśmie z 19 września 1967 r. skierowanym do Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy Wydziału Gospodarki Terenami oświadczyła, że od czasu powstania nie mieszkała w Warszawie, a jej mieszkanie zajmowali inni lokatorzy. Wojewoda nie zgodził się z wnioskiem organu I instancji. Powołując orzecznictwo podał, że przez "faktyczne władanie" rozumie się nie tylko efektywne korzystanie z nieruchomości, ale także możliwość takiego korzystania, choćby władający nieruchomością nie czynił z niej użytku. Faktyczna możliwość władania, o której mowa w art. 215 ugn odnosi się do stanu faktycznego, tzn. takiego, w którym poprzedni właściciel lub jego następcy prawni mogli korzystać z nieruchomości. Odnosząc powyższe do badanej sprawy Wojewoda wskazał, że organ I instancji, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisu będącego materialną podstawą prowadzonego postępowania - art. 215 ust. 2 ugn oraz nakazowi wynikającemu z art. 7 i 77 § 1 kpa nie zgromadził i nie rozpoznał w ramach subsumcji do treści art. 215 ust. 2 ugn materiału dowodowego adekwatnego do ustalenia daty utraty faktycznej możliwości władania nieruchomością. Zdaniem Wojewody nie można pomijać istniejących wówczas powojennych uwarunkowań związanych z potrzebą zapewnienia substancji mieszkaniowej dla ludności w kraju ciężko dotkniętym zniszczeniami wojennymi, a w szczególności w Warszawie. Automatyczne uznanie przez organ I instancji, że sam czynszowy charakter domu posadowionego przy ul. [...] i meldowanie osób trzecich w 1951 r. przesądza o utracie możliwości faktycznego władania całością nieruchomości o pow. 1129 mkw. nie jest prawidłowy i nie jest poparty dowodami, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 107 § 3 kpa. Wojewoda zauważył, że przepis art. 215 ust. 2 ugn przewiduje ustalenie odszkodowania za działkę lub jej część, co oznacza, że badanie stanu władania nieruchomością nie może ograniczać się jedynie do jednego z jej elementów, tj. gruntu pod budynkiem. W sprawie nieruchomości przy ul. [...] organ I instancji nie zgromadził dowodów potwierdzających, że w latach przed 1958 r. kwaterowani byli na podstawie nakazów meldunkowych w budynku na tej nieruchomości lokatorzy oraz, że okoliczność ta pozbawiła dawnych właścicieli potencjalnej możliwości korzystania choćby z części tej nieruchomości. Biorąc pod uwagę brak należytego przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie przesłanki utraty faktycznej możliwości władania nieruchomością, Wojewoda stwierdził, że konieczne jest zbadanie także przesłanki planistycznej. Zgodnie z linią orzeczniczą sądów administracyjnych, art. 215 ust. 2 ugn odwołuje się do kryteriów obowiązujących przed wejściem w życie ww. dekretu z 26 października 1945 r. Organ wskazał także na rozumienie pojęcia "dom jednorodzinny". Wojewoda zarzucił, że organ I instancji nie pozyskał fragmentu reprodukcji Ogólnego Planu Zabudowania m.st. Warszawy z 11 sierpnia 1931 r. i nie dokonał jego badania pod kątem spełnienia przesłanki odszkodowawczej z art. 215 ust. ugn. Organ odwoławczy wyjaśnił, że ma na uwadze, iż niespełnienie jednej z przesłanek odszkodowawczych z art. 215 ust. 2 ugn powoduje konieczność odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Taki jednak kierunek wykładni tego przepisu nie zwalnia organu do badania obu przesłanek zawartych w tym przepisie, zwłaszcza, że przesłanka utraty faktycznej możliwości władania działką nie została należycie zbadania i doszło w tym zakresie do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa. W ocenie Wojewody z uwagi na naruszenie wskazanych przepisów procesowych w zakresie badania przesłanki utraty faktycznej możliwości władania gruntem nieruchomości przy ul. [...] oraz brakiem zbadania przesłanki przeznaczenia pod budownictwo jednorodzinne, jak również w zakresie wykroczenia przez organ I instancji poza zakres żądania wniosku z 28 czerwca 2009 r. oraz naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 kpa, poprzez wydanie decyzji w sprawie ostatecznie zakończonej inną decyzją w zakresie budynku, sprawa wymaga przekazania jej do ponownego rozpoznania przez organ I instancji (art. 138 § 2 kpa). Pozostające do wyjaśnienia okoliczności, mają decydujący wpływ na sposób rozstrzygnięcia niniejszej sprawy oraz kwestii odszkodowania w zakresie działki. Wojewoda polecił w ponownie prowadzonym postępowaniu, aby organ I instancji wystąpił do stron o sprecyzowanie wniosku w zakresie, czy dotyczy on również żądania odszkodowania za budynek, aby pozyskał materiał dowodowy lub ocenił istniejący materiał dowodowy pod kątem utraty faktycznej możliwości władania działką przez jej dawnych właścicieli, mając na uwadze, że powoływanie się na fakty takie jak kwaterowanie lub meldowanie osób w budynku wymaga przedstawienia miarodajnych dowodów, oraz aby pozyskał fragment reprodukcji Ogólnego Planu Zabudowania m.st. Warszawy z 11 sierpnia 1931 r. dla przedmiotowej nieruchomości oraz zbadał spełnienie drugiej przesłanki odszkodowawczej tj. przeznaczenie w ww. Planie, po uprzednim naniesieniu granic nieruchomości hipotecznej na rysunek planu przez osobę posiadającą kwalifikacje specjalistyczne, np. geodetę uprawnionego. Wojewoda dodał, że pogląd judykatury co do ograniczenia możliwości zastosowania art. 215 ust. 2 ugn jedynie w stosunku do budynku na gruncie nieruchomości warszawskiej uległ zmianie i wyraża się w tezie, że odszkodowanie przysługuje za działkę wchodzącą w skład nieruchomości warszawskiej niezależnie, czy była ona zabudowana. Oznacza to, że podejście Prezydenta m.st. Warszawy do omawianej kwestii w decyzji z 31 stycznia 2023 r. jest nieprawidłowe. Sprzeciw od decyzji Wojewody Mazowieckiego z 4 września 2024 r. złożył Prokurator Prokuratury Okręgowej w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 136 § 1 kpa, polegające na wydaniu decyzji kasatoryjnej w sprawie, w której nie ziściły się przesłanki zastosowania ww. przepisu i nie wykazano skutecznie ich istnienia, podczas gdy to na organie odwoławczym ciążył obowiązek wykazania, że w postępowaniu przed organem I instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, oraz nieprzeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie istnienia przesłanki władania nieruchomością, w sytuacji gdy Wojewoda Mazowiecki uznał, że organ I instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego uchylenia się przez Wojewodę Mazowieckiego od załatwienia sprawy co do jej istoty i uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zarzuty rozwinął w uzasadnieniu sprzeciwu. Prokurator wniósł o uchylenie decyzji Wojewody w całości. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 kpa. Na wstępie należy wyjaśnić, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego był przepis art. 138 § 2 kpa. Stanowi on, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zgodnie z art. 64a ppsa od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sprzeciw może złożyć także Prokurator stosownie do treści art. 8 § 1 ppsa w zw. z art. 64b § 1 ppsa. W myśl zaś art. 64e ppsa rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 kpa. Jak wynika z kolei z treści art. 151a § 1 ppsa uwzględnienie sprzeciwu od decyzji, skutkujące uchyleniem decyzji w całości, może nastąpić jedynie w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia art. 138 § 2 kpa. Powyższe oznacza, że zakres sądowej kontroli sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw został przez ustawodawcę znacznie ograniczony w stosunku do kontroli decyzji przy rozpoznaniu skarg. Rozpoznając niniejszy sprzeciw, Sąd ograniczył się zatem jedynie do zbadania, czy wydając zaskarżoną decyzję organ prawidłowo zastosował art. 138 § 2 kpa. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 kpa. Jak wyżej zaznaczono organ odwoławczy może zastosować art. 138 § 2 kpa jedynie wówczas, gdy stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, zaś konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zastosowanie tego przepisu może nastąpić zatem jedynie, gdy organ odwoławczy uzna, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12). Braki dowodowe nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 kpa, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 kpa, który uprawnia go do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi I instancji. Zdaniem Sądu, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, że w niniejszej sprawie zostały spełnione wyżej wymienione przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 kpa. Materialnoprawną podstawą decyzji organu I instancji był art. 215 ust. 2 ugn. Organ jest więc zobowiązany ustalić przesłanki z tego przepisu, co niewątpliwie Prezydent uczynił. Wojewoda uchylając decyzję organu I instancji wskazał na konieczność sprecyzowania wniosku. Otóż jak wynika z treści wniosku o odszkodowanie z 28 czerwca 2009 r. dotyczy on odszkodowania za gospodarstwo i działkę położone przy ul. [...] (dz. [...] i [...]). W uzasadnieniu wniosku wskazano, że nieruchomość przy ul. [...] miała charakter gospodarstwa rolnego. Natomiast nieruchomość przy ul. [...] zabudowana była domem mieszkalnym składającym się z 5 izb, który został odremontowany i rozebrany w 1961 r. Nie sposób więc podzielić wątpliwości Wojewody odnośnie do wątpliwości co do treści wniosku. Także z odwołania od decyzji Prezydenta z 31 stycznia 2023 r. wynika w sposób nie budzący wątpliwości, ze chodzi o odszkodowanie także za budynek. Wojewoda polecił pozyskanie przez organ I instancji materiału dowodowego, na okoliczność zbadania przesłanek z art. 215 ust. 2 ustawy, jednakże nie wskazał o jakie dowody chodzi i gdzie ma się Prezydent zwrócić o ich pozyskanie. Zważyć należy, że organ I instancji zebrał obszerny materiał dowodowy. Wojewoda polecił także organowi I instancji ocenę zebranych dowodów pod kątem utraty faktycznej możliwości władania działką przez jej dawnych właścicieli. Ocena taka została przez organ I instancji dokonana. Z kolei pozyskanie fragmentu reprodukcji Ogólnego Planu Zabudowania m.st. Warszawy z 11 sierpnia 1931 r. dla przedmiotowej nieruchomości pozostawało w gestii organu odwoławczego o ile uznał, że dowód ten jest niezbędny do rozpoznania sprawy. Należy podzielić stanowisko Prokuratora, że przesłanki zawarte w art. 215 ust. 2 ugn muszą być spełnione kumulatywnie. Niespełnienie jednej z nich skutkuje niemożnością przyznania odszkodowania. Dotyczy to także przesłanki planistycznej oraz przesłanki daty utraty możliwości faktycznego władania nieruchomością. Podnieść należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego obowiązkiem organu II instancji jest ponowna ocena całego zebranego materiału dowodowego, ewentualnie jego uzupełnienie, gdyż dokonuje on po raz drugi rozstrzygnięcia w całości tej samej sprawy, nie ograniczając się do oceny prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji. Organ odwoławczy jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. W sytuacji zatem, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 kpa, (a zdaniem Sądu powinien, o ile uznaje to za konieczne), to również braki dowodowe nie mogą, co do zasady, stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 kpa. Wojewoda nie podjęł nawet próby uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie uznanym przez siebie za konieczny do rozpoznania sprawy. Dopiero, gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, na podstawie art. 136 kpa, okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Przepis art. 136 kpa uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Podkreślić należy, że tylko przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy oznaczałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (wyrok NSA z 20 października 2016 r., sygn. akt II OSK 65/15). W niniejszej sprawie Wojewoda uchylając decyzję Prezydenta i przekazując mu sprawę do ponownego rozpoznania, nie podważał materiału dowodowego już zgromadzonego w sprawie. Jak wyżej zwrócono uwagę, samo naruszenie przepisów przez organ I instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i zakres tych okoliczności jest na tyle szeroki, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 § 1 kpa mogłoby skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - art. 15 kpa. Pomimo, że Wojewoda okoliczności te powołał, to zdaniem Sądu ich nie wykazał. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd na podstawie art. 151a § 1 zd. 1 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego nastąpiło na podstawie art. 64d § 1 w zw. z art. 16 § 2 ppsa. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu.