I SA/Wa 2194/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2012 r. sprawy ze skargi ze skargi Miasta P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzja nr [...] z [..] września 2011 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta P. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z [...] czerwca 2011 r., którą stwierdzono nieważność decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej nr [...] z [...] lutego 2010 r., uchylającej decyzję Wojewody [...] z [...] października 2009 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] czerwca 2011 r. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że Wojewoda [...] na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), decyzją z [...] października 2009 r. nr [...], odmówił stwierdzenia nabycia przez Miasto P. prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów: jednostka ewidencyjna [...], obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa na skutek odwołania decyzją nr [...] z [...] lutego 2010 r., uchyliła decyzję Wojewody [...] z [...] października 2009 r. i stwierdziła nabycie przez Miasto P. z mocy prawa, nieodpłatnie prawa własności tej nieruchomości. Z pismem o potrzebie wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] lutego 2010 r. wystąpił Wojewoda [...]. Decyzją nr [...] z [...] czerwca 2011 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 kpa stwierdził nieważność decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej nr [...] z [...] lutego 2010 r., wskazując, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył Prezydent Miasta P. Wskazał, że Zakłady [...] w P. nie mogły nabyć tytułu do nieruchomości na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości nie mogły także nabyć zarządu nad działką nr [...] bez wcześniejszego użytkowania jej na podstawie decyzji administracyjnej. Wnioskodawca stwierdził również, że Zakłady [...] S.A. nie powinny być stroną postępowania nadzorczego. Po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta P. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z [...] czerwca 2011 r. oraz po ponownym przeanalizowaniu całości akt sprawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że wnioski nie zawierają żadnych nowych, istotnych dla sprawy argumentów, ani nie przedstawiają nowych okoliczności (popartych dowodami), które mogłyby czynić zasadnym uchylenie decyzji Ministra nr [...] z [...] czerwca 2011 r. i wydanie w sprawie innego rozstrzygnięcia. Organ w całości podtrzymał stanowisko, iż koniecznym było stwierdzenie nieważności - na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa - decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] lutego 2010 r. nr [...], uchylającej decyzję Wojewody [...] z [...] października 2009 r. nr [...] i stwierdzającej nabycie przez Gminę P. z mocy prawa, nieodpłatnie prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów: jednostka ewidencyjna [...], obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...], uregulowane w księdze wieczystej Nr [...], ponieważ z akt sprawy jednoznacznie wynika, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Minister podkreślił, że istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Przesłanki dla stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej muszą wynikać bezpośrednio z weryfikowanej decyzji, muszą być oczywiste, zamykać się w wyczerpująco określonych ramach art. 156 § 1 Kpa oraz mieć charakter rażący. Zdaniem organu taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Aktem notarialnym z [...] września 1963 r., rep. [...] J. i L. B. zawarli umowę o dobrowolnym odstąpieniu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] na rzecz Skarbu Państwa, w imieniu którego działały Zakłady [...] w P. Podstawę umowy stanowiła ustawa z 12 grudnia 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94). W ocenie organu Zakłady [...] w P. nabyły tytuł prawny do działki w postaci użytkowania. Zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu pierwotnym, nieruchomości, grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. Zatem na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy działka nr [...] przeszła w zarząd Zakładów [...] w P., a dodatkowo z aktu notarialnego wynika, że przedmiotowa działka będzie drogą zamkniętą przeznaczona do korzystania przez Zakłady [...] w P. W ocenie organu nadzoru nie budzi również wątpliwości ustalenie dotyczące utworzenia Przedsiębiorstwa Zakłady [...] w P. a także fakt, iż zwierzchni nadzór nad przedsiębiorstwem miał sprawować Minister [...] przez [...] (vide: zarządzenie Ministra [...] z [...] grudnia 1951 r. oraz z [...] sierpnia 1966 r.). Minister wskazał, że z materiału dowodowego sprawy wynika, że sporna nieruchomość w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa i jako przekazana w prawidłowo ustanowiony zarząd innemu podmiotowi nie należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. W związku z tym Wojewoda nie miał podstaw do stwierdzenia nabycia jej własności z mocy prawa przez właściwą jednostkę samorządu terytorialnego na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy. Organ nadzoru stwierdził, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, organ w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W swej decyzji orzeka wyłącznie co do nieważności decyzji, albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (por. wyrok NSA z dnia 6 stycznia 1999 r. IV SA 1030/97). Minister podkreślił, że podstawową przesłanką umożliwiającą komunalizację mienia w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. jest to, aby mienie podlegające komunalizacji było mieniem ogólnonarodowym (państwowym). Nabycie własności nieruchomości przez gminę na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy następuje z mocy prawa zatem celem deklaratoryjnej decyzji wojewody w omawianym zakresie jest tylko potwierdzenie stanu prawnego jaki powstał w dniu 27 maja 1990 r. Przepisy ustawy mają zastosowanie jedynie do nieruchomości o uregulowanym stanie prawnym. Komunalizacja mienia nie może służyć do regulacji stanu prawnego nieruchomości. Podstawowe znaczenie dla możliwości komunalizacji nieruchomości, ma ustalenie, że dane mienie stanowi własność państwową (ogólnonarodową). Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podniósł, że wskazane naruszenia przepisów postępowania administracyjnego miały istotny wpływ na dokonanie prawidłowych ustaleń w sprawie, dlatego koniecznym stało się stwierdzenie nieważności decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] lutego 2010 r. nr [...] w celu usunięcia opisanych wad postępowania. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie złożyło Miasto P. Decyzji tej zarzuciło naruszenie: - art. 7, art. 28 i 77 § 1 kpa, - art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej edycji i decyzji z [...] czerwca 2011 r. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Zakłady [...] w P. nie mogły objąć w zarząd działki nr [...] na podstawie art. 87 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Skarżący wskazał na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 marca 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1777/07, z którego wynika, że "stosownie do ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1961 r. Nr 32, poz. 159), która zastąpiła ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99), państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to z dniem wejścia w życie ustawy z 1985 r. – w myśl art. 87 ust. 1 – przekształcało się w prawo zarządu". W ocenie skarżącego Zakłady [...] w P., aby móc uzyskać w zarząd nieruchomość w trybie art. 87 ust. 1 wyżej cytowanej ustawy, powinny najpierw użytkować ją w oparciu o decyzję administracyjną. W materiale dowodowym zebranym w niniejszej sprawie, nie ma żadnej decyzji, która przekazałaby tym zakładom użytkowanie przedmiotowej nieruchomości. Wobec tego nie mogło im przysługiwać prawo zarządu. Skarżący wskazał, że Zakłady [...], nie legitymowały się ani przed ani w dniu komunalizacji tytułem prawnym do działki nr [...]. Dlatego nie powinny mieć przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Błędnie ustalenie stron niniejszego postępowania skutkuje naruszeniem art. 28 kpa. Stanowi to podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji nadzorczych w oparciu o art. 156 § 1 pkt 4: "Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby nie będącej strona w sprawie". Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem postępowania nadzorczego była decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] lutego 2010 r. Decyzją tą organ stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę P. działki nr [...] w obrębie [...]. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia decyzji był przepis art. 5 ust.1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Z unormowania tego wynika, że komunalizacji podlega mienie ogólnonarodowe należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, które z dniem 27 maja 1990 r. staje się mieniem właściwych gmin. Zatem rozstrzygające znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia istniejący w dacie wejścia w życie ustawy. Prawidłowo organ nadzoru ocenił, że decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej wydana została z rażącym naruszeniem przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 wyżej wskazanej ustawy. Sporne mienie wprawdzie było mieniem ogólnonarodowym, lecz nie należało ono do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Nieruchomość została nabyta w dniu [...] września 1963 r. przez Skarb Państwa, w imieniu którego działało kierownictwo przedsiębiorstwa państwowego Zakłady [...] w P. Nabycie nastąpiło w trybie ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Jak wynika z treści aktu notarialnego, Zakłady [...] czyniły starania o wywłaszczenie działki nr [...] i wystąpiły do ówczesnych właścicieli – małżonków B. o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, na co wyrazili oni zgodę, zawierając umowę w dniu [...] września 1963 r. Działka została nabyta jako droga zamknięta przeznaczona do korzystania przez wyżej wskazane przedsiębiorstwo. Umowa z [...] września 1963 r. stanowiła podstawę wpisu do księgi wieczystej – obecnie nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy P. – [...]. W dziale II ,,Własność" wpisany jest Skarb Państwa (Zakłady [...] w P.). Wprawdzie odpis z księgi wieczystej jest z 2008 r., jednakże wynika z niego, że dotychczasowa księga została założona [...] września 1963 r. (nowa księga została założona w wyniku odłączenia części nieruchomości do innej księgi), a podstawą wpisu była umowa o dobrowolnym odstąpieniu nieruchomości z [...] września 1963 r. Skoro od dnia założenia księgi do 2008 r. nie dokonywane były nowe wpisy, to należy uznać, że stan prawny wynikający z treści księgi istniał również w dniu 27 maja 1990 r. Wskazanie w księdze wieczystej jako właściciela Skarbu Państwa (Zakłady [...] w P.) oznacza, iż wadliwe Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa przyjęła, że Zakłady [...] w P. nie legitymowały się tytułem prawnym do nieruchomości. Wprawdzie w dacie zawarcia umowy obowiązujące wówczas przepisy prawa nie przewidywały nabycia przez przedsiębiorstwa prawa własności nieruchomości, jednakże nabycie mienia przez Skarb Państwa dla potrzeb przedsiębiorstwa w trybie ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości skutkowało nabyciem przez to przedsiębiorstwo prawa użytkowania (por. wyrok NSA z 24 czerwca 1982 r. SA/Po 210/82). Dodatkowo wskazać należy na dalej idące stanowisko Sądu Najwyższego, który w wyroku z 9 kwietnia 1992 r. III ARN 15/92, lex 9566, uznał, że "zasada wyłączności rad narodowych i ich prezydiów co do gospodarowania terenami państwowymi, wynikająca z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159 ze zm.), nie wykluczała możliwości objęcia zarządu nieruchomością przez czynności faktyczne, będące naturalną konsekwencją aktu nabycia nieruchomości". Prawidłowo organ nadzoru, powołując art. 87 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (w brzmieniu pierwotnym), stwierdził, że nieruchomość przeszła z mocy prawa w zarząd i że w dniu 27 maja 1990 r. pozostawała ona w zarządzie Zakładów [...] w P. Jak wynika z akt administracyjnych, przedsiębiorstwo państwowe Zakłady [...] w P. (którego następcą prawnym na skutek przekształceń wykazanych dokumentami znajdującymi się w aktach administracyjnych są Zakłady [...] SA w P.), zostało utworzone na podstawie zarządzenia Ministra [...] z [...] grudnia 1951 r. Zwierzchni nadzór nad przedsiębiorstwem stanowił Minister [...]. Skoro działka nr [...] będąca własnością Skarbu Państwa pozostawała w zarządzie Zakładów [...] w P., to nie podlegała ona komunalizacji na podstawie art. 5 ust.1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r., gdyż nie stanowiła mienia ogólnonarodowego należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Wobec powyższego prawidłowo uznał organ nadzoru, że decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej wydana została z rażącym naruszeniem przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 wyżej wskazanej ustawy, co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Z przyczyn wyżej omówionych niezasadny jest zarzut skargi, że Zakłady [...] nie mają przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Skoro mają one tytuł prawny do nieruchomości, to zaskarżona decyzja dotyka bezpośrednio ich praw. Organ nie naruszył więc przepisu art. 28 kpa, a zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Mając na uwadze wszystkie wyżej omówione okoliczności Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).