I SA/Wa 2195/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Monika Sawa Protokolant specjalista Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją, znak: [...] z [...] września 2018 r. działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 3, art. 157 § 1, art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako kpa) oraz art. 9 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2097, dalej jako ustawa) Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej jako organ/minister) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] czerwca 2014 r. znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] w [...] z dnia [...].03.2014 r. znak: [...] odmawiającą G. Z. potwierdzenia prawa do rekompensaty jako spadkobiercy M. J.. Powodem decyzji odmownej było złożenie przez ww. G. Z. wniosku dopiero w 2010 r. - a więc po terminie określonym w art. 5 ust. 1 ustawy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że w dacie wydawania ww. decyzji odmownej z 2014r. w orzecznictwie przyjmowano, iż każdy z uprawnionych winien złożyć wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty we własnym imieniu ewentualnie jako osoba wskazana przez inną osobę uprawnioną. Wobec tego organ uznał, że okoliczność, że inni uprawnieni po M. J. tj. Z. J. czy T. B. złożyli we własnym imieniu wnioski [...] grudnia 2008 r. i uzyskali decyzję pozytywną, nie ma wpływu na ocenę decyzji wydanej wobec G. Z. czyli matki M. Z. (dalej jako skarżący). Minister wyjaśnił, że wydanie decyzji o tej treści było wynikiem obowiązującej wówczas interpretacji przepisów ustawy jak również stanowiska ówczesnego organu odwoławczego, tj. Ministra Skarbu Państwa, popartego licznym orzecznictwem sądów administracyjnych. Odnosząc się następnie do przesłanek nieważnościowych organ podał, że jeżeli przepis prawa dopuszcza różne jego interpretacje, to wybór jednej z takich interpretacji, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. Zdaniem ministra zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości, a rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa, co w przedmiotowej sprawie nie ma miejsca. Kwestię tę organ rozwinął następnie powołując się szeroko na orzecznictwo. Z kolei odnośnie do zarzutu powagi rzeczy osądzonej z powołaniem się na decyzję ostateczną, tj. decyzję wydaną wobec Z. J. i B. B. – organ podał, że wobec braku tożsamości podmiotowej nie może mieć tu zastosowania art. 156 § 1 pkt 3 kpa. W skardze M. Z. zarzucił ministrowi naruszenie: 1) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 6 kpa, art. 8 kpa oraz art. 3 ust. 2 i art. 5 ust. 1 ustawy, poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...].06.2014 r., a w konsekwencji: błędną interpretację tych przepisów i uznanie, że Z. J., T. B. oraz B. B. złożyli wnioski w trybie tego przepisu wyłącznie we własnym imieniu, co uniemożliwia prowadzenie postępowania wobec wszystkich spadkobierców M. J., w tym G. Z., podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu oraz stan faktyczny sprawy prowadzą do odmiennego wniosku; 2) art. 156 § 1 pkt 3 kpa poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...].06.2014 r. oraz stwierdzenie, że nie można uznać obu spraw, tj. sprawy zakończonej ww. decyzją Ministra Skarbu Państwa z dnia [...].06.2014 r., której adresatem była G. Z. oraz sprawy zakończonej decyzją Wojewody "[...]" z dnia [...].03.2014 r., której adresatem byli Z. J. i B. B., za tożsame podmiotowo, co w konsekwencji spowodowało naruszenie: a) art. 5 ust. 2 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, iż wniosek złożony przez Z. J. nie obejmuje swoim zakresem również części prawa do rekompensaty przysługującego G. Z. jako uprawnionej do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w części jej należnej. b) art. 3 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy poprzez pominięcie w sprawie G. Z., spełniającej przesłanki z art. 3 ust. 2 ww. ustawy, w sytuacji, gdy wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty złożył m.in. Z. J. w trybie art. 5 ust. 2 ustawy; 3) art. 107 § 3 kpa w związku z art. 7, art. 9 i art. 10 kpa, poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania strony do organu, niezgodny z zasadą prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania obywateli, informowania stron oraz zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, niezastosowanie tych przepisów i wydanie decyzji bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, a także bez zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie oraz uniemożliwienie wypowiedzenia się co zebranych dowodów i materiałów w sprawie, 4) art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 6, w zw. z art. 8, w zw. z art. 11 kpa poprzez zaniechanie przez Ministra ustosunkowania się w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji do zarzutu wydania ww. decyzji Ministra Skarbu Państwa z rażącym naruszeniem prawa, w tym art. 2 Konstytucji RP i art. 8 i 9 kpa, poprzez aprobatę prowadzonego przez Wojewodę [...] postępowania w przedmiotowej sprawie w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej i zaprzeczający zasadom bezstronności i równego traktowania; 5) art. 35 i art. 36 kpa poprzez niezałatwienie sprawy w terminie, brak zawiadomienia o niezałatwieniu sprawy w terminie oraz wydanie postanowienia o wyznaczeniu nowego terminu do załatwienia sprawy z naruszeniem tego terminu, 6) art. 50 kpa poprzez bezpodstawne wezwanie mnie do udziału w podejmowanych czynnościach tj. uzupełnienie wniosku o właściwą datę i znak decyzji Ministra Skarbu Państwa. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości z jednoczesnym zastosowaniem art. 145a § 1 ppsa oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. W kontrolowanej sprawie postępowanie toczyło się w oparciu o przepisy art. art.156-158 kpa, a zatem jego przedmiotem było ustalenie, czy kwestionowana decyzja z 2014r. została wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 kpa. Skarżący uzasadniał swoje stanowisko rażącym naruszeniem prawa tj. wystąpieniem przesłanki wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz zaistnieniem res iudicata (art. 156 § 1 pkt 3 kpa). Jeśli chodzi o "rażące naruszenie prawa" to rozumienie tego terminu w orzecznictwie minister przedstawił bez zarzutu. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Tymczasem kwestionowana przez skarżącego odmowna decyzja zapadła w oparciu o niejednoznacznie postrzeganą w orzecznictwie i ewoluującą jeśli chodzi o wykładnię - kwestię dotyczącą skutków prawnych złożenia skutecznie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez jednego ze współwłaścicieli czy spadkobierców pozostawionego poza granicami RP mienia. Ostatecznie kwestia ta była przedmiotem wiążącej w oparciu o art. 269 § 1 ppsa uchwały 7 sędziów NSA z 9 października 2017 r., zapadłej w sprawie I OPS 3/17. Wskazano w niej, (tak jak twierdzi obecnie skarżący), że złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez osobę uprawnioną w terminie określonym art. 5 ust. 1 ustawy skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego również w stosunku do wszystkich pozostałych uprawnionych w rozumieniu jej art. 3. O tym jednak, że kwestia interpretacji ww. przepisów była niejednolita świadczy w sposób oczywisty sam fakt podjęcia przez NSA uchwały w powiększonym składzie. A to z kolei wyklucza kwalifikację stanowiska organu wyrażonego w weryfikowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji z 2014 r. jako rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. Pogląd wyrażony w tym zakresie przez ministra i argumentacja przez niego przedstawiona nie naruszają zatem prawa. Nie można też zarzucić organowi, iż błędnie rozpoznał zarzut odnośnie do naruszenia art. 156 § 1 pkt. 3 kpa. Pozytywna decyzja wydana wobec osób uprawnionych które złożyły wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty w ustawowym terminie nie może być utożsamiana z decyzją negatywną zapadłą na skutek wniosku matki skarżącego złożonego dwa lata później i inicjującego inne postępowanie. Sprawy te toczyły się w oparciu o te same przepisy ustawy ale osobno, w różnym czasie i w różnym stanie faktycznym gdy chodzi o terminy złożenia wniosków. O res iudicata można byłoby mówić, gdyby decyzja wydana wobec dwojga pozostałych spadkobierców M. J. obejmowała swoim rozstrzygnięciem również G. Z.. Skoro jednak decyzja ta nie dotyczyła jej praw i obowiązków ani nie była do niej adresowana, to w żadnej mierze nie można przyjąć, że rozstrzygała ona kwestię złożonego przez nią w późniejszym terminie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty - a konsekwencji, że sporna decyzja z 2014 r. została wydana w sprawie już ostatecznie rozstrzygniętej inną decyzją administracyjną. W tym zakresie Sąd podziela ustalenia i stanowisko organu. Odnośnie zaś zarzutu naruszenia art. 5 ust. 2 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, iż wniosek złożony przez Z. J. nie obejmował swoim zakresem również części prawa do rekompensaty przysługującego matce skarżącego – należy wskazać, że zarzut ten mógłby być postawiony w toku postępowania prowadzonego z udziałem i z wniosku ww. Z. J. a nie w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji, której ww. nie był stroną. W skardze doszło do wzajemnego przenikania się zarzutów odnośnie do dwóch różnych postępowań prowadzonych z udziałem różnych uczestników. Zarzutów tak postawionych w tym postępowaniu Sąd nie mógł uwzględnić. W sprawie nie doszło też do naruszenia innych przepisów wyartykułowanych w skardze, w tym zwłaszcza art. 107 § 3 kpa. Organ rzeczowo i szeroko uzasadnił swoje stanowisko a jego argumenty i sposób prowadzenia postępowania, wbrew zarzutom skargi, nie naruszają ogólnych zasad postępowania administracyjnego, co do których skarga zawiera osobne zarzuty. Nie można też przyjąć, iż minister naruszył art. 10 kpa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, wedle którego dla przyjęcia naruszenia przez organ zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, konieczne jest wykazanie przez stronę, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła ona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć ewentualne naruszenie tego przepisu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. II OSK 881/10, Lex nr 746920 oraz z dnia 12 października 2010 r. sygn. II OSK 1279/09, Lex nr 746442). Innymi słowy, dopiero wykazanie przez stronę, że naruszenie przez organ ww. zasady uniemożliwiło jej podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego), a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 § 1 kpa. Powyższe jednak w kontrolowanej sprawie nie zostało wykazane. Z tych względów skarga została oddalona na podstawie art. 151 ppsa.