I SA/Wa 2196/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie: WSA Monika Sawa WSA Przemysław Żmich po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Powiatu [...] na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Decyzją z [...] lipca 2020 r. nr [...] Minister Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Powiatu w [...], utrzymał w mocy w zaskarżonym zakresie decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2020 r. nr [...], ustalającą na rzecz Powiatu [...] odszkodowanie z tytułu przejęcie na własność Skarbu Państwa prawa własności do nieruchomości gruntowej położonej w obrębie [...], gm. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha. Decyzja Ministra Rozwoju wydana została w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny: Decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2019 r. Wojewoda [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej , która obejmowała m.in. działkę nr [...] o pow. [...] ha, położonej w obrębie [...], gm. [...], stanowiącą własność Powiatu [...]. Decyzji tej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzją z [...] marca 2020 r Wojewoda [...] w punkcie 1 przyjął wartość przedmiotowej nieruchomości na łączną kwotę [...] zł, w pkt II ustalił na rzecz Powiatu [...] odszkodowanie w wysokości [...] zł za ww. nieruchomości, w pkt III odmówił powiększenia odszkodowania o równowartość 5% wartości nieruchomości, w pkt IV zobowiązał do wypłaty odszkodowania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w terminie 14 dni od kiedy decyzja stanie się ostateczna. Odwołanie od decyzji z [...] marca 2020 r. złożył Zarząd Powiatu [...], zaskarżając ją w części dotyczącej odmowy powiększenia odszkodowania o kwotę równą 5%. Rozpoznając złożone odwołanie Minister Rozwoju przywołał treść art. 18 ust. 1 e ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (jt. Dz. U. z 2018 r. poz. 1474 z późn. zm.), zwanej dalej "[...]". W niniejszej sprawie decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2019 r. został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, tym samym termin na wydanie nieruchomości liczony jest od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej, co w niniejszej sprawie miało miejsce [...] sierpnia 2020 r. Oświadczeniem z [...] sierpnia 2019 r. Powiat [...] wskazał na wydanie przedmiotowej nieruchomości inwestorowi. Minister Rozwoju wskazał, że mimo złożenia powyższego oświadczenia w terminie określonym ustawą, brak było podstaw do powiększenia ustalonego odszkodowania o bonus wynoszący 5% wartości nieruchomości. Oświadczenie z dnia [...] sierpnia 2020 r. zostało bowiem podpisane wyłącznie przez starostę powiatu, a jednoosobowe oświadczenie nie jest skuteczne. Zarząd Powiatu [...] powinien był wydać nieruchomość inwestorowi dokonując czynności przez odpowiednio umocowanych reprezentantów zarządu. Organ II instancji wskazał także, że niezależnie od powyższych ustaleń przeanalizował czy na przedmiotowej działce rozpoczęły się prace budowalne, jednak analiza dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nie wykazała, że na przedmiotowej nieruchomości rozpoczęły się prace przed upływem terminu wynikającego z art. 18 ust.1 e pkt 1 specustawy drogowej. Powołując się na powyższe ustalenia organ odwoławczy podniósł, że nieruchomość nie została skutecznie wydana do dyspozycji inwestora przed upływem terminu o którym mowa w art. 18 ust. 1 e specustawy drogowej. Zatem należało odmówić powiększenia wysokości ustalonego odszkodowania o kwotę stanowiącą równowartość 5% wartości nieruchomości. W uzasadnieniu skargi zakwestionowano stanowisko przedstawione przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest bezzasadna. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Rozwoju utrzymująca w mocy punkt [...] decyzji Wojewody [...], w którym orzeczono o niepowiększeniu należnego Powiatowi [...] odszkodowania na podstawie art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474 ze zm. dalej specustawa drogowa). Rozstrzygniecie sprawy wymagało więc ustalenia czy w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy słusznie organy uznały, że nie doszło do skutecznego wydania wywłaszczonej nieruchomości w terminach określonych w art. 18 ust. 1e pkt 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności). Zgodnie zatem z treścią przepisu art. 18 ust. 1e pkt 1 cyt. ustawy powiększenie odszkodowania o 5 % wartości nieruchomości może nastąpić w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydał tę nieruchomość niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności. W świetle powołanego przepisu przesłankami do powiększenia odszkodowania o 5 % są więc wydanie nieruchomości oraz zachowanie 30-dniowego terminu dla dokonania tej czynności. Sąd podziela stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, że przesłanki te nie zostały spełnione. Należy zauważyć, że omawiany przepis kreuje po stronie wywłaszczonego podmiotu szczególne uprawnienie do uzyskania dodatkowego (podwyższonego) świadczenia odszkodowawczego w związku z dobrowolnym i niezwłocznym wykonaniem ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Pozwala to na przyspieszenie przystąpienia do realizacji inwestycji drogowej bez konieczności stosowania środków przymusu przewidzianych w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (por. art. 16 ust. 3 o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1427)). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 kwietnia 2019 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 2027/18 ( wszystkie orzeczenia publik. CBOSA) wyraził pogląd, że w przepisie tym wyraźnie jest mowa o wydaniu wywłaszczonej nieruchomości, a nie o gotowości do jej wydania. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 stycznia 2020 r., sygn. I OSK 3776/18 wskazał: "W przepisie art. 18 ust. 1e ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wyraźnie jest mowa o wydaniu wywłaszczonej nieruchomości, a nie o gotowości do jej wydania. To zaś jednoznacznie przesądza o aktywnej postawie byłego właściciela tej nieruchomości. Pod pojęciem wydania nieruchomości w rozumieniu przepisu art. 18 ust. 1e ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wyraźnie jest mowa o wydaniu wywłaszczonej nieruchomości należy zatem rozumieć podjęcie i ujawnienie takich czynności przez dotychczasowego jej właściciela, które zapewnią nowemu właścicielowi (inwestorowi) realną możliwość wykonywania w stosunku do niej wszelkich działań wynikających z prawa własności, a więc przede wszystkim posiadania, używania, pobierania pożytków, przetworzenia i rozporządzania rzeczą." Wymóg aktywności po stronie wywłaszczonego właściciela (użytkownika wieczystego) został również zaakcentowany w wyroku z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 509/16, w którym Naczelny Sąd Administracyjny podniósł: "W art. 18 ust. 1e ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wyraźnie stanowi się o wydaniu wywłaszczonej nieruchomości, a nie o gotowości do jej wydania, to zaś jednoznacznie przesądza o aktywnej postawie byłego właściciela tej nieruchomości." Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego. Treść tych orzeczeń jednoznacznie przesądza o aktywnej postawie byłego właściciela tej nieruchomości. Istotne jest zatem aby właściciel (użytkownik wieczysty) w sposób jednoznaczny uzewnętrznił wolę wydania nieruchomości inwestorowi a tym samym zapewnił nowemu właścicielowi (inwestorowi) realną możliwość wykonywania w stosunku do niej wszelkich działań wynikających z prawa własności. Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy wskazać należy, że podmiotem wywłaszczonym jest Powiat [...] czyli osoba prawna. Art. 8 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 511 ze zm.) stanowi, że zarząd powiatu jest organem powiatu. Z kolei zgodnie z art. 38 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) osoba prawna działa przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i w opartym na niej statucie. Działanie organu traktuje się jako działanie osoby prawnej. Jednakże o działaniu takiej osoby można mówić jedynie wówczas, gdy osoba pełniąca stosowną funkcję występuje w konkretnej sprawie, właśnie jako organ i działa w granicach jego kompetencji, wynikającej z przepisów o ustroju konkretnej osoby prawnej. Art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym przyznaje zarządowi uprawnienie do składania oświadczeń woli w sprawach majątkowych w imieniu powiatu i statuuje reguły prawidłowej reprezentacji. W niniejszej sprawie niesporne jest, że Powiat [...] w terminie zakreślonym w art. 18 ust. 1e złożył oświadczenie o wydaniu przedmiotowej nieruchomości inwestorowi, jednak to oświadczenie zostało podpisane wyłącznie przez Starostę [...], zatem nie przez podmiot uprawniony do składania oświadczeń woli w sprawach majątkowych w imieniu powiatu. Wadliwe oświadczenie o wydaniu nieruchomości nie dawało inwestorowi realnej możliwości rozpoczęcia inwestycji drogowej. W tej sytuacji brak było podstaw do powiększania przyznanego odszkodowania o bonus w wysokości 5%. Niezależnie od powyższego stanowiska należy się zgodzić co do zasady ze skarżącym, że wydanie nieruchomości jest czynnością odformalizowaną i może do niego dojść także w sposób dorozumiany. Jednak, żeby uznać, że doszło do wydania, inwestor musi taką nieruchomość faktycznie przejąć ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1091/18). Ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wynika natomiast ( pismo GDDKiA z 19 listopada 2019 r.), że na przedmiotowej działce nr [...] nie rozpoczęto prac przed upływem terminu wynikającego z art. 18 ust. 1 pkt 1 specustawy. Nie doszło zatem także do faktycznego przejęcia nieruchomości przez inwestora. Nie może także odnieść skutku zarzut nie wezwania Powiatu do uzupełnienia braków oświadczenia. Sąd podziela pogląd WSA w Warszawie wyrażony w wyroku z dnia 8 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1788/19, gdzie wskazano, że: "wymaganie, aby organ w sposób szczegółowy "instruował" strony o wykładni art. 18 ust. 1e ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wykracza poza zakres obowiązków organu wynikających z przepisów art. 8 i 9 k.p.a." Realizacja przez organ administracji publicznej obowiązku informowania stron, o którym mowa w art. 9 k.p.a., polega jedynie na ogólnym ukierunkowaniu strony co do przepisów prawa znajdujących zastosowanie w danej sprawie i nie może być utożsamiane z udzielaniem stronie porad prawnych. Także argumentacja skargi, dotycząca podjęcia przez organ odmiennego rozstrzygnięcia w analogicznym stanie prawnym, nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem oceny sądu w przedmiotowej sprawie jest konkretne rozstrzygnięcie, nie jest natomiast postępowanie dotyczące ustalenia odszkodowania za działkę nr [...]. Zatem sąd nie może odnosić się do kwestii nie będących przedmiotem zaskarżonej decyzji. W konkluzji Sąd wskazuje, że podziela ustalenia organów administracji publicznej, że nie doszło do wydania przez Powiat nieruchomości w terminie 30 od dnia od otrzymania zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, stąd brak było podstaw do powiększenia należnego odszkodowania o kwotę równą 5% wartości prawa użytkowania wieczystego. Prawidłowo organy odmówiły zastosowania art. 18 ust. 1e pkt 1 ustawy. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).