I SA/Wa 2199/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędzia WSA Magdalena Durzyńska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 maja 2021 r. sprawy ze skargi E. C., M. C., J. N. i M. N. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę Minister Rozwoju decyzją z [...] lipca 2020 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] oraz E. C., J. N. i M. N. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2019 r., nr [...]. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Nieruchomość położona w powiecie [...], w obrębie [...], gminie [...], oznaczona jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha (wydzielone z działki nr [...]), decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r., Nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona na realizację inwestycji celu publicznego pod nazwą: "Budowa drogi ekspresowej [...] na odcinku węzeł "[...]" (bez węzła) – [...] (początek obwodnicy) Część Il - km [...] – [...]". Decyzja ta stała się ostateczna z dniem [...] stycznia 2019 r. w związku z decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju, nr [...]. Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2019 r, nr [...], orzekł w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności ww. nieruchomości położonej w powiecie [...], w obrębie [...], gminie [...] i o jego przyznaniu na rzecz: a) J. N. i M. N. w wysokości [...] zł za udział wynoszący 1/4 części w prawie współwłasności ww. nieruchomości, na zasadach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej oraz b) E. C. M. C. w wysokości [...] zł za udział wynoszący 3/4 części w prawie współwłasności ww. nieruchomości, na zasadach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej, w pkt 2 o powiększeniu ustalonego w pkt 1 odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości tj. o kwotę [...] zł, w tym na rzecz: a) J. N. i M. N. w wysokości [...] zł za udział wynoszący 1/4 części w prawie współwłasności ww. nieruchomości, na zasadach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej oraz b) E. C. i M. C. w wysokości [...] zł za udział wynoszący 3/4 części w prawie współwłasności ww. nieruchomości, na zasadach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej oraz w pkt 3 o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, do wypłaty odszkodowania ustalonego w pkt 1 a i 2a na rzecz J. N. i M.N., na zasadach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej i w pkt 1b i 2b na rzecz E. C. i M. C., na zasadach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej, w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Inwestycji i Rozwoju złożył Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wnosząc o jej uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skarżący wskazał, że operat szacunkowy zawiera wiele sprzeczności i niespójności. Podniesiono, że z treści operatu wynika, że cechy rynkowe "[...]" oraz "[...]" w świetle ich charakterystyki są tożsame i że jedna z cech została sztucznie wyodrębniona na potrzeby wyceny. Odwołanie złożyli również E.C.,M.C.,J.N.i M. N., zaskarżając decyzję w całości. Skarżący zarzucili Wojewodzie [...] wydanie decyzji z naruszeniem prawa, tj. ustalenie wartości nieruchomości na dzień sporządzenia operatu, a zdaniem skarżącego, powinien być to dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz wydanie decyzji z przekroczeniem 30 dniowego terminu. Zarzucono również naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji przyczyn uznania operatu szacunkowego za wiarygodny dowód, mimo że w toku postępowania zgłoszono zarzuty do przedmiotowego operatu szacunkowego oraz art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronom wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji odszkodowawczej. Skarżący zarzucili także biegłej użycie jednostki RO - rola, która nie występuje w nomenklaturze urbanistycznej i niewskazanie w operacie szacunkowym numerów działek przyjętych jako nieruchomości podobne, wskazując, że nieruchomości podobne muszą być możliwe do zweryfikowania. Ponadto skarżący wskazali, że wycena drzewostanu jest nieprawidłowo dokonana, gdyż kwota za 1 m3 drewna [...] z Nadleśnictwa [...], którą biegła wskazała w operacie szacunkowym, w ogóle nie występuje w cennikach. Minister Rozwoju decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] oraz E. C., J. N. i M.N. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2019 r., nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości stanowi operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Wojewody [...] w dniu 1 sierpnia 2018 r., przez rzeczoznawcę majątkowego T. S. (nr uprawnień [...]). Minister podkreślił, że opisując przedmiotową nieruchomość autorka operatu wskazała, że działka położona jest w miejscowości [...], w gminie [...], w powiecie [...], przy czym nieruchomość jest położona bezpośrednio przy ulicy [...] oraz w rejonie trasy [...] i ulicy M. D. W bezpośrednim sąsiedztwie znajdują grunty niezabudowane, wspomniana już główna trasa [...] oraz grunty zabudowane. Nieruchomość ma kształt nieregularny - wielokąt i równy teren. Nieruchomość stanowi grunt niezabudowany z naniesieniami roślinnymi w postaci drzewostanu. Dojazd do działki jest dostępny z drogi publicznej, a w zasięgu nieruchomości znajdują się energia elektryczna, gaz i wodociąg. W niniejszej sprawie autorka operatu ustaliła, że na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej brak było obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Według natomiast studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 19 grudnia 2017 r., obszar, na którym usytuowana jest szacowana nieruchomość położona jest na terenie projektowanej autostrady [...] i modernizowanej drogi ekspresowej [...], w sąsiedztwie [...] - rola. W celu sprawdzenia czy jest możliwe określenie wartości nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych biegła przeprowadziła szczegółową analizę cen gruntów drogowych. Jak wskazano, badanie rynku nieruchomości drogowych w przeciągu ostatnich 2 lat i kilku miesięcy na terenie gminy [...] i powiatu [...] oraz innych gmin w województwie [...] doprowadziło do wyłonienia 14 transakcji dotyczących działek drogowych wydzielonych z gruntów rolnych. Biegła ustaliła, że ceny transakcyjne gruntów drogowych kształtowały się od [...] zł/m2 do [...] zł/m2, przy średniej cenie [...] zł/m2. Rzeczoznawca majątkowy przeanalizowała również rynek nieruchomości przeznaczonych pod grunty rolne w okresie ostatnich dwóch lat na obszarze gminy [...]. Transakcje dotyczące gruntów rolno-leśnych zostały odrzucone. Biegła znalazła 22 transakcje nieruchomościami rolnymi z najniższą ceną [...] m2 i najwyższą [...] zł/m2, przy średniej cenie [...] zł/m2. Przeprowadzona analiza cen transakcyjnych wykazała, że ceny transakcyjne nieruchomości drogowych są wyższe niż ceny transakcyjne gruntów rolnych. Rzeczoznawca majątkowy, wyceniając grunt, zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Jak wskazała biegła, przeprowadzona analiza rynku lokalnego wykazuje tendencje stabilne w badanym okresie, wobec czego nie korygowano cen transakcyjnych ze względu na upływ czasu. Ponadto określono następujące cechy rynkowe wpływające na wartość wycenianej nieruchomości i ich wagi - procentowe wpływy poszczególnych atrybutów: lokalizacja ogólna (waga 10%), lokalizacja szczegółowa (waga 30%), otoczenie i sąsiedztwo (waga 25%), infrastruktura techniczna (waga 15%) i przeznaczenie terenu (waga 20%). Dla każdej cechy ustalono skalę ocen, definiując jednocześnie każdą z nich. Dokonano również charakterystyki nieruchomości o cenie maksymalnej i cenie minimalnej z analizowanego zbioru transakcji w aspekcie przyjętych cech rynkowych. W dalszej kolejności scharakteryzowano przedmiotową nieruchomość z przedstawieniem jej ocen w odniesieniu do przyjętej skali cech rynkowych i określono współczynnik korygujący dla szacowanego gruntu. Po dokonaniu stosownych obliczeń wartość rynkową 1 m2 gruntu szacowanej nieruchomości określono w wysokości [...] zł, a wartość całego gruntu oszacowano na kwotę [...] zł. Z kolei wartość części składowych (brzoza i sosna) wyceniono na kwotę [...] zł. Łącznie wartość odtworzeniowa nieruchomości została ustalona na kwotę [...] zł. Minister podkreślił ponadto, że aby dokonać oceny ww. dowodu o wartości nieruchomości należy mieć na uwadze przepisy ustawy ugn i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207 poz. 2109, ze zm.), dalej: rozporządzenie. Wskazano, że w świetle § 36 ust. 4 rozporządzenia w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Wskazano, że w związku z faktem, że przedmiotowa nieruchomość zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego była przeznaczona pod projektowaną autostradę i modernizację drogi ekspresowej, do porównania prawidłowo przyjęto transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod inwestycje drogowe. Tym samym operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie wypełnia dyspozycję przepisu § 36 ust. 4 rozporządzenia, w związku z art. 134 ust. 3 i 4 ugn, a zatem może stanowić podstawę ustalenia wysokości odszkodowania w niniejszej sprawie. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego nieprawidłowego przyjęcia przez biegłą cech rynkowych, w szczególności "[...]" oraz "sąsiedztwo i otoczenie" Minister wskazał, że stosownie do art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Natomiast w myśl art. 154 § 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości uwzględniając m.in. cechy nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy. Podkreślono także, że przepis art. 153 u.g.n. nie wskazuje konkretnych cech rynkowych nieruchomości wycenianej i nieruchomości porównawczych, które powinny być przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego. Nie ulega wątpliwości, że zarówno z powołanych przepisów prawa, jak i zasad logiki wynika, że wycena nieruchomości winna być sporządzona w oparciu o prawidłowo dobrany materiał porównawczy. Nie oznacza to jednak, że do porównania należy przyjmować nieruchomości wyłącznie identyczne z przedmiotem wyceny. Nie wszystkie bowiem kryteria będą miały przełożenie na jej wartość. Wpływ na to może mieć wiele czynników. Ważne, żeby wszystkie te aspekty znalazły swoje odzwierciedlenie w operacie szacunkowym. Jeżeli zatem biegły w toku wyceny uzna, że jakaś cecha nieruchomości nie ma wpływu na jej wartość, to bezcelowym jest przyjmowanie tej cechy do analizy, czy też nawet literalne wskazywanie o jej nieprzydatności. Dość, aby biegły wyjaśnił jakie cechy mają wpływ na wartość nieruchomości i w oparciu o te kryteria dokonał prawidłowej wyceny. Czynności dokonywane w tym zakresie przez biegłego mają charakter specjalistyczny. Stąd ani strona ani organ nie ma podstaw do ich kwestionowania. Minister wskazał ponadto, że biegła w piśmie z [...] października 2018 r. wyjaśniła, że cecha rynkowa "[...]" odnosi się do poziomu zurbanizowania terenu i dostępności do ciągów komunikacyjnych. Natomiast cecha rynkowa "[...]" odnosi się do bezpośredniego otoczenia szacowanej nieruchomości. Biegła wskazała, że czasem z obserwacji rynku wynika, że należy obu cechom przypisać różne oceny. Podkreśliła również, że cechy te można łączyć, jednak wskazała, że żaden przepis prawa nie narzuca ilości przyjmowanych cech. Biegła wyjaśniła ponadto, że poczyniona analiza rynku uzasadniała rozdzielenie ww. cech. Minister odnosząc się do zarzutu skarżących E.C., M.C., J.N. i M.N., dotyczącego ustalenia wartości nieruchomości na dzień sporządzenia operatu, uznał go za niezrozumiały. Podkreślono, że zgodnie z przepisami, stan nieruchomości został ustalony zgodnie ze stanem nieruchomości na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, natomiast wartość nieruchomości została ustalona na dzień wydania decyzji odszkodowawczej. Podstawę zaś ustalenia wartości nieruchomości stanowi operat szacunkowy, którego aktualność została potwierdzona przez biegłą na dzień 4 marca 2020r. W odniesieniu natomiast do zarzutu przekroczenia przez Wojewodę [...] terminu wynikającego z art. 12 ust. 4 b specustawy drogowej, podkreślono, że przepisu art. 12 ust. 4b ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie można interpretować jako normy nakazującej wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania we wskazanym terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, za wszelką cenę, jeżeli powodowałoby to naruszenie innych przepisów, które organ zobowiązany jest stosować w sprawie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą na realizacje inwestycji drogowej. Podkreślono również, że w toku postępowania należało sporządzić operat szacunkowy, a następnie strony przekazały uwagi do powyższego operatu, co przyczyniło się do wydłużenia postępowania. Zarzut braku uzasadnienia w decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2019r. uznania operatu szacunkowego za wiarygodny dowód w sprawie również uznano za nieuzasadniony, gdyż w ww. decyzji znajduje się wyczerpujące uzasadnienie, oparte na przepisach prawa, w których Wojewoda [...] przedstawił swój tok rozumowania i powody, dlaczego uznał opinię biegłej za wiarygodny dowód w sprawie. Zdaniem Ministra również zarzut skarżących, którzy wskazali, że nie mieli dostatecznie dużo czasu na przedstawienie swoich uwag i zlecenie sporządzenia operatu szacunkowego innemu rzeczoznawcy, nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewoda [...] pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. powiadomił strony postępowania o zgromadzeniu materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań. Decyzja odszkodowawcza została wydana [...] marca 2019 r., co oznacza, że strony miały wystarczająco dużo czasu na wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego oraz zlecenie sporządzenia kontr-operatu. Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutu stron, że symbol RO nie występuje w nomenklaturze urbanistycznej i że działki przylegające do wycenianej nieruchomości nie mają takiego oznaczenia, wskazał, że biegła w operacie szacunkowym oparła swoje badania na miejscowym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, gdzie przyległe grunty były opisane jako RO - rola. Wprawdzie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz.1587) w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w załączniku nr 1, zawiera podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego, jednakże nie jest to katalog zamknięty. Ponadto jednostki administracyjne używają własnych oznaczeń, które są szczegółowo opisane w planie. Wskazanie, co oznacza dany symbol jest przesłanką przeświadczającą o prawidłowości danego oznaczenia, zgodnie z § 4 ust. 1 i § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Na aprobatę nie zasługuje także twierdzenie skarżących, jakoby biegła nie zidentyfikowała nieruchomości przyjętych do wyceny, co uniemożliwia weryfikację przyjętych danych. Wyjaśniono, że do zweryfikowania poprawności operatu i opinii biegłego rzeczywista identyfikacja nieruchomości porównywanych nie jest potrzebna Co zaś do zarzutu wyceny drzewostanu, pismem z dnia [...] lutego 2019 r. rzeczoznawca majątkowy wyjaśniła, że koszty pozyskania i zrywki nie są nigdzie publikowane, lecz należy je uzyskać bezpośrednio w nadleśnictwie, tak samo i informacje o średniej cenie 1 m3 drewna tartacznego. Mając powyższe na względzie Minister stwierdził, że operat szacunkowy autorstwa rzeczoznawcy majątkowego T. S. został sporządzony prawidłowo, a przedstawione zarzuty nie dyskwalifikują go jako dowód z opinii biegłego. Skargę na powyższą decyzję Ministra Rozwoju z [...] lipca 2020 r. wnieśli E.C., M. C., J. N. i M. N. Zaskarżonej decyzji zarzucili: 1. obrazę przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie szczegółowej oceny złożonego operatu szacunkowego i uznanie, że wyłącznie od uznania biegłego zależy określenie czy jakaś cecha nieruchomości nie ma wpływu na jej wartość oraz wystarczającym jest aby biegły wyjaśnił, że dana cecha nie i ma wpływu na wartość nieruchomości - a tym samym zaprzeczenie ratio legis w/w przepisu, który nakazuje w toku postępowania dokonać oceny czy złożony operat jest zupełny, logiczny i wiarygodny; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 i 3 k.p.a., art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całokształtu okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz dowolną ocenę materiału dowodowego w szczególności odnośnie zarzutów zgłoszonych wobec operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłą T. S. z dnia 1 sierpnia 2018 r., które to zaniechania doprowadziły do błędnej oceny w zakresie wartości przedmiotowych działek przez organ I Instancji, a w konsekwencji wydania decyzji mimo braku dokładnego wyjaśnienia sprawy, a ponadto powielenie ustaleń organu I Instancji bez dokładnej analizy zarzutów podniesionych przez skarżącego; 3. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 10 k.p.a. poprzez zupełnie dowolne uznanie, że uniemożliwienie skarżącym pełnego udziału w postępowaniu od samego jego początku, nie miało znaczenia w niniejszej sprawie, a tym samym wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów w toku całego postępowania nie miało jakiegokolwiek znaczenia w niniejszej sprawie; 4. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 1 spec ustawy drogowej, poprzez błędne jego zastosowanie i pominięcie okoliczności podobnie jak Organ I Instancji, że wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania, a zatem w dniu [...] marca 2019 r., nie zaś dniu wydania operatu szacunkowego, czyli w dniu 1 sierpnia 2018 r. 5. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się w treści decyzji do zarzutów dotyczących braku pełnego uzupełnienia zarzutów podnoszonych przez skarżącego przed organem I instancji - organ ten przyznał w całości dowodowi w postaci operatu szacunkowego walor wiarygodności i mocy dowodowej, mimo, że w toku postępowania zgłoszono szereg zarzutów, które w toku postępowania nie znalazły pełnego uzupełnienia przez biegłą; Ponadto skarżący wnieśli o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z: 1. opinii biegłego ds. szacowania nieruchomości - na okoliczność ustalenia wartości prawa własności nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania - z uwagi na fakt, że operat szacunkowy złożony przez T. S. sporządzony został według stanu na dzień 1 sierpnia 2018 roku, a więc ponad 2 lata temu, zatem przyjęte co wyceny działki transakcyjne uległy zdezaktualizowaniu, a więc koniecznym jest w chwili obecnej sporządzenie nowego operatu szacunkowego obejmującego swym zakresem wyłonienie transakcji dotyczących nieruchomości za okres 2 lat wstecz, tj. 2018-2020 - co będzie czyniło zadość zasadzie, iż do wyceny przyjmuje się transakcje nieruchomości z okresu nie dłuższego niż okres 2 lat; 2. operatów szacunkowych sporządzonych w innych adekwatnych sprawach o adekwatnym stanie prawnym i faktycznym co nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania. W związku z podniesionymi wyżej zarzutami, skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2019 r.. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 12 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2199/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniosek skarżących o dopuszczenie dowodów z dokumentów wymienionych w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Rozwoju z [...] lipca 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2019r., którą ustalono odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość – działki nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o pow.[...] ha w łącznej wysokości [...] zł , na rzecz małżonków J.N. i M. N. w wysokości [...] zł oraz małżonków E. C. i M. C. w wysokości [...] zł. Ww. odszkodowanie zostało powiększone o 5% wartości nieruchomości zgodnie z treścią art. 18 ust.1e pkt 1 specustawy drogowej. Analiza skargi oraz jej uzasadnienia pozwala stwierdzić, że zarzuty skargi dotyczą prawidłowości operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania, tj. operatu szacunkowego z 1 sierpnia 2018 r. autorstwa rzeczoznawcy majątkowego T. S., w tym daty na jaką odszkodowanie zostało w tymże operacie ustalone. W ocenie Sądu powyższe zarzuty są bezzasadne. Zatem odnosząc się do zarzutów związanych z operatem szacunkowym należy wskazać, że materialnoprawną podstawę kontrolowanych w niniejszej sprawie decyzji stanowił art. 18 specustawy oraz stosowane odpowiednio, na mocy odesłania zawartego w art. 12 ust. 4a tej ustawy, przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121 ze zm., dalej jako u.g.n.). Artykuł 18 ust. 1 specustawy stanowi, że wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie natomiast z art. 130 ust. 2 u.g.n. dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Wartością tą z kolei jest co do zasady wartość rynkowa, a więc najbardziej prawdopodobna cena nieruchomości, możliwa do uzyskania na rynku (art. 134 ust. 1 i art. 151 ust. 1 u.g.n.), przy określaniu której uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 u.g.n.). Szczegółowe unormowania regulujące sporządzenie wyceny nieruchomości m.in. na potrzeby ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte (wywłaszczone) pod inwestycje drogowe zawarte zostały w rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się, "przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji". Stosownie do § 36 ust. 2 rozporządzenia w przypadku, gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. W ustępie 3 § 36 unormowano tryb ustalania wartości rynkowej nieruchomości w sytuacji, gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości. Zgodnie natomiast z ust. 4 § 36 rozporządzenia "w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio". W stanowiącym podstawę ustalenia wysokości odszkodowania operacie szacunkowym biegła wskazała, że w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej brak było obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] przyjętego uchwałą Rady tej Gminy obszar, na którym usytuowana jest przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenie projektowanej autostrady [...] i modernizowanej drogi ekspresowej [...], w sąsiedztwie RO – rola. Biegła nadto wskazała, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła grunt niezabudowany z naniesieniami roślinnymi w postaci drzewostanu. Dojazd do nieruchomości był dostępny z drogi publicznej, a w zasięgu nieruchomości znajdują się energia elektryczna, gaz i wodociąg. Nieruchomość przeznaczona została na realizację inwestycji drogowej w oparciu o decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2018 r., która stała się ostateczna [...] stycznia 2019 r Biegła wskazała, że aktualny sposób użytkowania działki –teren niezabudowany z drzewostanem nie jest tożsamy z celem wywłaszczenia - pod drogę, wobec tego dla potrzeb wyceny przyjęto dla przedmiotowej nieruchomości przeznaczenie "drogowe", bowiem przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości (art.134 ust.1-3 u.g.n.). Biegła dokonała analizy rynku nieruchomości rolno-leśnych oraz pod drogowych w przeciągu ostatnich ponad 2 lat na terenie Gminy [...], powiatu [...] i innych gmin w województwie [...]. Biegła wskazała, że średnia cena nieruchomości rolno-leśnych to [...] za m2, natomiast ceny nieruchomości drogowych wydzielonych z gruntów rolnych to [...] zł za m2. Zatem biegła stosownie do § 36 ust. 4 rozporządzenia dokonała wyceny przedmiotowej nieruchomości. Mając natomiast na uwadze treść tego przepisu, przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wycena rozpoczyna się od porównania transakcji nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia dokonanie wyceny przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości (por. wyroki NSA z 5 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1395/13; z 1 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2311/15; z 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1816/13; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie biegła wyodrębniła zbiór 14 transakcji sprzedaży prawa własności nieruchomości gruntowych, niezabudowanych, przeznaczonych pod drogi publiczne, wydzielonych z terenów rolnych na terenie ww. rynku. Biegła uwzględniła w cechy wpływające na zróżnicowanie cen transakcyjnych; lokalizacja ogólna (10%), lokalizacja szczegółowa (30%), otoczenie i sąsiedztwo (25%), infrastruktura techniczna (15%) nieruchomości – w aspekcie usytuowania względem miast powiatowych oraz lokalizację szczegółową (50%) i przeznaczenie terenu (20%). Biegła poza operatem złożyła do akt sprawy administracyjnej wyjaśnienia dotyczące cech rynkowych wycenianej nieruchomości oraz potwierdziła aktualność operatu na dzień 4 marca 2020r. Biegła zastosowała podejście porównawcze, metodę porównywania parami, a zakresem badania objęła rynek szerszy niż powiat [...] z uwagi na niewystarczającą ilość transakcji nieruchomościami podobnymi. W sposób prawidłowy analizując cechy rynkowe porównywanych nieruchomości, biegła wyodrębniła skalę cech porównawczych, a następnie określił kryteria oceny i odpowiednie współczynniki korygujące. Po uwzględnieniu czynników krygujących, wartość rynkową nieruchomości biegła określiła na kwotę [...] zł. Jeżeli chodzi o dobór w ww. operacie szacunkowym nieruchomości do porównania, to w ocenie Sądu, bezzasadny jest zarzut skargi dotyczący niewłaściwego – niedokładnego opisu nieruchomości podobnych przyjętych przez biegłą do porównań. Dane dotyczące przyjętych do porównań nieruchomości okazały się bowiem wystarczające do dokonania przez organy szczegółowej analizy i oceny załączonego do akt sprawy operatu rzeczoznawcy T.S. Organy słusznie uznały, że operat nie zawiera nieścisłości dyskwalifikujących poprawność jego sporządzenia i z tego też względu za prawidłowe należy uznać stanowisko organu, że operat sporządzony przez ww. rzeczoznawcę może stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania w tej sprawie. W konsekwencji w ocenie Sądu prawidłowo w operacie szacunkowym, w zbiorze stanowiącym podstawę wyceny, ujęto transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi, w lokalizacji i otoczeniu podobnym do położenia i otoczenia wycenianej działki. Biegła w sposób wystarczający do przeprowadzenia oceny scharakteryzowała nieruchomości podobne, wskazała jakie cechy rynkowe mają wpływ na wartość nieruchomości i poszczególnym cechom przypisał odpowiednie zakresy współczynników korygujących. Zauważyć przy tym należy, że zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Rola organu administracji ogranicza się zatem do oceny sporządzonej wyceny wyłącznie pod względem zachowania warunków formalnych. Organ nie może natomiast wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, a zatem nie może zamiast biegłego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż wyliczono w operacie szacunkowym. Organ administracji może natomiast, jest wręcz do tego obowiązany jako jedyny podmiot uprawniony do oceny dowodu, dążyć do wyjaśnienia czy operat nie zawiera błędów lub stwierdzeń nieodpowiadających rzeczywistemu stanowi rzeczy (por. np. wyrok NSA z 23 października 2014 r. sygn. akt I OSK 534/13, CBOSA). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, biegła udzieliła wyczerpujących odpowiedzi ww. pismem z [...] października 2018 r. oraz na żądanie organu potwierdziła aktualność organu. Reasumując należy stwierdzić, że biegła prawidłowo zastosowała w sprawie przepis § 36 ust. 4 obecnie obowiązującego rozporządzenia, przyjmując do porównania nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, czyli takim, jak działka wyceniana, znajdujące się w podobnej ogólnej i szczegółowej lokalizacji i podobnym do wycenianej działki otoczeniu. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie sposób doszukać się naruszenia przepisów prawa materialnego, w tym również tych powoływanych przez skarżących, które skutkowałoby uchyleniem zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2019 r. W sprawie nie naruszono także przepisów postępowania. Organy obu instancji wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły bowiem stan faktyczny sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi kierowały się przy jej rozstrzyganiu oraz uzasadniły swoje orzeczenia (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). Strony zostały pismem z [...] sierpnia 2018 r. powiadomione o zgromadzeniu materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie i możliwości wypowiedzenia się w tym zakresie również zgłaszając żądania czy zastrzeżenia. Stąd nie ma uzasadnienia zarzut skargi dotyczący naruszenia art.10 k.p.a. Należy odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego użycia w operacie niewłaściwego symbolu RO wskazać, że okoliczność ta nie miała żadnego wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Sąd jednocześnie zwraca uwagę, że operaty, które sporządzone zostały na potrzeby innych postępowań administracyjnych nie mogą stanowić dowodu w przedmiotowej sprawie, odnoszą się bowiem do określonej szczegółowo w operacie nieruchomości, charakteryzującej się wyszczególnionymi w nim cechami i lokalizacją. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji.