I SA/Wa 2201/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. L. i M. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] odmawiającą zmiany ostatecznej decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] października 2006 r. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury podał, iż Wojewoda [...] działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2006 r. stwierdził nabycie przez Powiat O. z mocy prawa z dniem [...]1 stycznia 1999 r. własności udziału wynoszącego 2/3 części nieruchomości zajętej pod ulicę [...] w O., oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...] [...] jako działka nr [...] o pow. 163 m2. Starosta O. pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. wystąpił z wnioskiem o zmianę w/w decyzji w trybie art. 155 kpa wskazując, iż na dzień 31 grudnia 1998 r. jedynym współwłaścicielem w/w działki byli M. W. oraz W. L. w udziałach po ½ części, zatem decyzją z dnia [...] października 2006 r. należało potwierdzić nabycie przez Powiat O. prawa własności do całej działki nr [...], a nie tylko udziału wynoszącego 2/3 części. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Nr [...] odmówił zmiany decyzji z dnia [...] października 2006 r. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2006 r. ma charakter deklaratoryjny i nie tworzy żadnych praw ani obowiązków, a jedynie potwierdza nabycie praw i przejście obowiązków ustawowych, zatem nie ma podstaw do jej zmiany w trybie art. 155 kpa. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. W. i W. L.. Rozpatrując sprawę niniejszą Minister Infrastruktury przywołał treść art. 155 kpa i wskazał, iż postępowanie prowadzone w trybie art. 155 kpa nie ma na celu merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz sprowadza się do zbadania czy w ustalonych okolicznościach faktycznych i prawnych dotychczasowej decyzji, zostały spełnione szczególne przesłanki wymienione w tym przepisie. Minister zauważył, iż podstawowe znaczenie ma rodzaj decyzji poddanej weryfikacji w trybie art. 155 kpa. Organ odwoławczy wskazał, iż tryb ten nie jest właściwy dla rozstrzygnięć o charakterze związanym, przy wydawaniu których organ pozostaje ściśle związany przepisami prawa, które jednoznacznie determinują taką, a nie inną treść podjętej decyzji. Dopuszczalna jest natomiast możliwość wzruszenia w trybie art. 155 kpa decyzji uznaniowych, tzn. cechujących się tym, że przy ich wydawaniu organ miał do dyspozycji określone luzy decyzyjne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazane zostało, iż tryb przewidziany w art. 155 kpa może mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne. Niedopuszczalne natomiast jest zastosowanie art. 155 kpa do decyzji związanych. Organ II instancji powołał wyroki NSA z dnia 5 stycznia 2010 r. II OSK 18/09 i z dnia 25 lutego 2011 r. I OSK 607/10. Minister podniósł, iż nie jest decyzją uznaniową decyzja mająca za podstawę materialnoprawną art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepis ten nie stwarza bowiem organowi jakichkolwiek luzów decyzyjnych, jednoznacznie precyzując treść rozstrzygnięcia stosownie do ustalonych w toku postępowania administracyjnego okoliczności faktycznych. W tej sytuacji, zdaniem Ministra, nawet ewentualne ustalenie, że zmiana bądź uchylenie ostatecznej decyzji byłoby uzasadnione z uwagi na interes społeczny lub słuszny interes strony, nie mogłoby prowadzić do podjęcia przez organ takiego rozstrzygnięcia, gdyż jeżeli ostateczna decyzja mająca charakter związany byłaby niewadliwa, doszłoby wówczas do wydania decyzji niezgodnej z prawem. Organ odwoławczy uznał, iż w związku z tym, że decyzja wydana w trybie art. 73 ma charakter deklaratoryjny, potwierdzający jedynie stan zaistniały z mocy prawa, w sprawie nie może mieć zastosowania przepis art. 155 kpa. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. W. i W. L. zarzucając jej naruszenie art. 155 kpa, art. 6, 7 i 9 kpa oraz art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż w sprawie niniejszej zostały spełnione wszystkie przesłanki z art. 155 kpa, a brak jest przepisów prawa, które uniemożliwiałyby zmianę decyzji z 2006 r., która jest błędna, gdyż stwierdzono w niej nabycie przez Powiat O. prawa własności w części 2/3 udziału w przedmiotowej nieruchomości; podczas gdy nieruchomość ta stanowiła współwłasność skarżących w częściach równych co do całości nieruchomości. Skarżący podnieśli, iż w przedmiotowej sprawie istotą jest dokonanie zmiany w takim kierunku, by decyzja z 2006 r. odpowiadała prawdziwemu stanowi faktycznemu i prawnemu na datę jej wydania i na dzień [...] grudnia 1998 r. Ponadto w skardze zaznaczono, iż błędna decyzja z dnia [...] października 2006 r. narusza interes społeczny (nieuregulowany stan prawny drogi publicznej) i słuszny interes stron wyrażający się w prawie do otrzymania odszkodowania za przejętą nieruchomość. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 119 ppsa sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy – taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż rozstrzygając sprawę o uchylenie ostatecznej decyzji w trybie art. 155 kpa, zarówno organ I jak i II instancji nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 155 kpa decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Jest to nadzwyczajny tryb zmiany decyzji ostatecznej. Zgodnie z orzecznictwem sądowym, celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 kpa nie jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy zakończonej rozstrzygnięciem ostatecznym, lecz celem takiego postępowania jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki dyktowane interesem strony, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. W szczególności postępowanie to nie może tworzyć dla strony prawa do kolejnej instancji odwoławczej. Zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie przyjmuje się, że decyzje podejmowane na podstawie art. 155 kpa mają charakter uznaniowych, co oznacza, że uchylenie lub zmiana poprzedniej decyzji pozostawione jest uznaniu organu orzekającego. Uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych w oparciu o art. 155 kpa nie może dotyczyć wszystkich decyzji. Nie mogą w tym trybie być uchylane bądź zmieniane decyzje wadliwe, które powinny być zweryfikowane w drodze innych postępowań nadzwyczajnych (art. 145, 156 kpa), gdyż pomiędzy tymi postępowaniami nie ma konkurencyjności. W oparciu o przepis art. 155 kpa mogą być zmieniane lub uchylane tylko decyzje konstytutywne, a nie deklaratoryjne. Decyzja deklaratoryjna stwierdza ukształtowanie się stosunku administracyjno-prawnego z mocy samego prawa, który nastąpił wcześniej – przed wydaniem decyzji. Co za tym idzie, nie mogą mieć wpływu na kształt takiego stosunku przesłanki uchylenia lub zmiany decyzji wymienione w przepisie art. 155 kpa, czy też zgoda strony, która jest warunkiem zastosowania tego przepisu. Ponadto przepis art. 155 kpa może mieć zastosowanie w stosunku do decyzji uznaniowych, a nie do decyzji związanych, które zostały wydane w oparciu o przepisy nie dające organowi żadnego luzu decyzyjnego, żadnej innej możliwości rozstrzygnięcia w konkretnym stanie faktycznym. Wszystkie powyżej przedstawione ograniczenia w stosowaniu przepisu art. 155 kpa nie wynikają wprost z jego brzmienia, jednak można je wyprowadzić w drodze wykładni z całego systemu przepisów prawa administracyjnego, mając na uwadze zgodność z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi oraz racjonalnością ustawodawcy. Pierwszym i podstawowym warunkiem zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 kpa jest to, by przepis szczególny nie sprzeciwiał się takiemu rozstrzygnięciu. W przedmiotowej sprawie jest to art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. W przypadku wystąpienia w/w przesłanek wojewoda w drodze decyzji stwierdza nabycie przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. Decyzja taka ma charakter deklaratoryjny i jedynie potwierdza stan prawny ustalony w dniu 31 grudnia 1998 r. (art. 73 ust. 3). Należy przyznać rację organom orzekającym w niniejszej sprawie, że decyzja wydawana na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie ma charakteru uznaniowego, gdyż organ w chwili jej wydawania zobowiązany był jedynie do stwierdzenia, że zachodzi określony stan faktyczny, z którym przepis ustawy wiązał określony skutek prawny. Reasumując, zdaniem Sądu należy przyjąć, iż decyzje administracyjne oparte na art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. mają charakter deklaratoryjny i nie mają charakteru uznaniowego, zaś w trybie art. 155 kpa mogą być uchylane lub zmieniane jedynie decyzje ostateczne, konstytutywne, mające charakter uznaniowy (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2006 r. II OSK 770/05), co w konsekwencji oznacza, że zarzuty skarżących naruszenia przez organ administracji art. 155 kpa oraz art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. okazały się niezasadne. Sąd przy rozpoznaniu niniejszej sprawy uznał ponadto, że rozstrzygając sprawę organ administracji nie naruszył prawa, w szczególności przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Zaskarżona decyzja spełnia wszystkie wskazania ustawodawcy zawarte w art. 107 kpa. W szczególności organ zarówno I jak i II instancji wskazał dlaczego i w oparciu o jakie przesłanki odmówił zmiany decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2006 r. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 i 120 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.