I SA/Wa 2201/18

Dnia 9 maja 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) Sędzia WSA Bożena Marciniak po rozpoznaniu 9 maja 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Hoteli [...] sp. z o.o. w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] października 2018 r. znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], dalej "SKO", na podstawie art. 61 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks, postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), dalej "k.p.a.", po rozpatrzeniu wniosku Hoteli [...] [...] Spółka z.o.o. z siedzibą w [...], dalej "Skarżąca" o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] nr [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...], działka ewidencyjna nr [...], obr. [...], odmówiło wszczęcia tego postępowania. Oceniając dopuszczalność wszczęcia tego rodzaju postępowania organ uznał, że Skarżąca nie legitymuje się interesem prawnym uzasadniającym inicjatywę skargową. Organ wskazał, że przepisy regulujące podział nieruchomości nie stanowią wprost kto ma uprawnienie do wszczęcia tego postępowania. W związku z tym, stosując art. 28 K.p.a., należało ustalić czy podmiot domagający się wszczęcia postępowania ma interes prawny w żądaniu. Stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej jest z pewnością właściciel lub współwłaściciel, użytkownik lub współużytkownik wieczysty dzielonej nieruchomości. Podmiotowi któremu przysługuje prawo obligacyjne (np. dzierżawa) nie przysługuje legitymacja czynna do wszczęcia tego rodzaju postępowania. Skarżąca spółka nie była stroną postępowania podziałowego zwykłego, co jednak nie oznacza że nie należy ocenić czy obecnie nie posiada interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia decyzji podziałowej. We wniosku strona skarżąca wywodzi, że jest właścicielem budynku na działce o nr ew. [...], którego część posadowiona jest na działce ew. [...]. Wiele pięter "nawisa" nad działkę [...]. Powołując się na wskazane w decyzji orzeczenia NSA organ stwierdził, że podział nieruchomości następuje po granicach wewnętrznych a nie zewnętrznych dzielonej nieruchomości. Tylko gdyby okazało się, że w wyniku podziału doszło do naruszenia granic zewnętrznych podmiot legitymujący się tytułem prawnym do nieruchomości sąsiedniej mógłby być stroną takiego postępowania lub żądać wszczęcia postępowania nieważnościowego. Jak wynika z akt sprawy podział działki [...] nastąpił po wewnętrznych jej granicach i nie naruszył granic zewnętrznych działki [...]. Podnoszona przez Skarżącą okoliczność, że budynek "nawisa" nad tę nieruchomość nie oznacza, że podział ten narusza granice zewnętrzne działki sąsiedniej. W wyniku podziału nieruchomość oznaczona nr ew. [...] nie została też pozbawiona dostępu do drogi publicznej. Okoliczność ewentualnego braku dostępu do części budynku stanowi przedmiot prawa cywilnego a nie administracyjnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła Skarżąca Spółka. Zarzuciła naruszenie art. 28 K.p.a. polegające na błędnym przyjęciu że Spółka nie ma legitymacji do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej co skutkowało błędnym zastosowaniem art. 61 a § 1 K.p.a. i niezasadną odmowę wszczęcia tego postępowania. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Skarżąca Spółka wskazała, że dostrzeżony przez SKO fakt wykraczania budynku Skarżącej na działkę o nr ew. [...] uzasadnia przyjęcie tezy o istnieniu interesu prawnego Skarżącej we wszczęciu postępowania nieważnościowego. Jest bowiem źródłem roszczeń służących ochronie własności (art. 151 i 123 K.c) a zatem silniej wypływających na sferę praw i obowiązków osoby trzeciej. Skarżąca wskazała, że nabyła z dniem [...] grudnia 2010 r. w drodze zasiedzenia służebność gruntową obciążającą działkę nr ew. [...]. Postępowanie o zasiedzenie toczy się w Sądzie Rejonowym dla [...], [...] Ns [...]. Stwierdzenie zasiedzenia ma charakter deklaratywny, potwierdza jedynie skutek zasiedzenia natomiast samą okoliczność nabycia służebności należy wziąć pod uwagę już teraz. Zasiedzenie służebności oznacza, że skarżąca posiada tytuł prawnorzeczowy do dzielonej działki. Zdaniem Skarżącej, jedyną przyczyną podziału działki nr ew. [...] była konieczność zrealizowania roszczeń dekretowych. Interes Skarżącej powinien więc być badany również w kontekście decyzji zwrotowej. Decyzja podziałowa i zwrotowa doprowadziły do zmian własnościowych w obrębie działki nr ew. [...] i natychmiastowego odcięcia dostępu do drogi publicznej która od wielu lat przebiegała przez działkę dzieloną. Możliwość wyprowadzenia interesu do udziału w postępowaniu podziałowym z faktu ograniczenia dostępu do drogi publicznej potwierdza wyrok NSA z 14 czerwca 2016 r. (I OSK 2236/14). Skarżąca Spółka przyznała, że podział działki nr ew. [...] nie doprowadził do pozostawienia fragmentów hotelu [...] na działce sąsiedniej gdyż nastąpiło to po wadliwym wydzieleniu działek nr [...] i [...]. Był on w tym podziale jednak zakotwiczony i powielił błąd z pierwotnego podziału. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej lub postanowienia. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia. Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanego rozstrzygnięcia. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803). Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie wydane na podstawie art. 61 a § 1 K.p.a. i przyjęcie przez organ, że Skarżąca spółka nie ma legitymacji do wszczęcia postępowania nieważnościowego co do decyzji podziałowej dotyczącej działki nr ew. [...]. Żądanie wymagało w pierwszej kolejności ustalenia czy wystąpiła z nim strona w rozumieniu art. 28 K.p.a. Tego rodzaju żądanie organ miał obowiązek rozpoznania na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego a w przypadku brak interesu prawnego w żądaniu winien uznać że wniosek jest bezprzedmiotowy i na podstawie art. 61 a § 1 K.p.a. odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na wniosek strony lub z urzędu. Skarżąca swój interes prawny wywodzi z faktu zasiedzenia służebności grudntowej na działce o nr ew. [...] mimo, że postępowanie o zasiedzenie jest dopiero w toku. Twierdzi, że deklaratoryjny charakter rozstrzygnięcia o zasiedzeniu pozwala już teraz powoływać się na skutek zasiedzenia z mocy prawa. Przyznaje także jednocześnie, że to nie decyzja podziałowa działki o nr [...] wprowadziła stan w którym część budynku znajdującego się na działce o nr ew. [...] "nadwisa" nad działkę nr ew. [...] ale decyzja wyodrębniająca działki o nr ew. [...] i [...]. Pojęcie strony zostało zdefiniowane w art. 28 K.p.a. Zgodnie z jego brzmieniem stroną jest "każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Wskazać należy, że celem art. 28 k.p.a. jest umożliwienie udziału w postępowaniu administracyjnym wszystkim, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy to postępowanie. Chodzi o to aby mieli oni możliwość obrony swych praw przed ewentualnym naruszeniem przez wydanie decyzji niezgodnej z prawem. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądań zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania.(por. wyrok NSA z 13 lutego 2019 r., II OSK 678/17) Interes prawny musi wynikać z przepisów prawa materialnego, stanowiącego podstawę wydania decyzji w określonym przedmiocie postępowania. Podmiot ma interes prawny w postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną, a przedmiotem postępowania istnieje - uzasadnione treścią normy prawa materialnego - realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go "zainteresowanym" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2006r. (II GSK 163/06, lex 274855). Interes prawny ma charakter materialnoprawny. Oparty więc jest na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 20011 SA 2326/00, Lex nr 54528). Organ rozpoznający sprawę ustalił, że Skarżąca spółka nie była stroną postępowania podziałowego, czemu zresztą nie zaprzecza. Prawidłowo stwierdził, że w tego rodzaju postępowaniu administracyjnym generalnie biorą udział właściciele lub użytkownicy wieczyście nieruchomości dzielonej a inni o ile wykażą że przysługuje im przymiot strony (art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Podział geodezyjny działek ma miejsce, co do zasady, tylko po wewnętrznych granicach działek. Gdyby natomiast okazało się, że podziału tego – wbrew zasadom, dokonano w granicach zewnętrznych to właściciele nieruchomości dzielonej mieliby interes prawny w tego rodzaju postępowaniu i w postępowaniach mających na celu wzruszenie tego rodzaju decyzji podziałowej. (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2016 r., I OSK 2236/14 w CBOSA). Jak wynika z akt administracyjnych w niniejszej sprawie podział nie nastąpił po granicach zewnętrznych ale wewnętrznych. Z tego więc powodu nie sposób uznać aby stronie Skarżącej przysługiwał interes prawny do wszczęcia żądanego postępowania administracyjnego Stroną postępowania, o czym była mowa wyżej mogłyby być podmioty które wykazałby inny prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości. Sąd jednak nie podziela oceny Skarżących, że deklaratoryjny charakter orzeczenia o zasiedzeniu, na który wskazuje Skarżąca rodzi po Jej stronie legitymację czynną do wszczęcia postępowania nieważnościowego. Wynika to z tego że jedynym uprawnionym do stwierdzenia, że ten skutek nastąpił jest Sąd powszechny w postępowaniu o zasiedzenie. Dopiero wydane przez ten Sąd postanowienie stanowi podstawę do ujawnienia prawa w księdze wieczystej. Samo zatem subiektywne przekonanie strony, że skutek ten nastąpił, nie odnosi żadnego skutku w sferze materialnoprawnych uprawnień danego podmiotu. Tym samym, powoływania się przez stronę skarżącą na ewentualne zasiedzenie i następczo na wyroki NSA z których wynika, że pozbawienie dostępu do drogi na skutek podziału nieruchomości nie może odnieść zamierzonego skutku tym bardziej, że w księgach wieczystych obu nieruchomości nie widnieją tego rodzaju służebności gruntowe. W ocenie Sądu, organ w sposób wystarczający zanalizował sytuację prawną Skarżącej i doszedł do niewadliwego wniosku, że powoływane przez nią okoliczności nie kreują Jej interesu prawnego we wszczęciu postępowania nieważnościowego co do decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości oznaczonej nr ew. [...]. Zwrócić należy uwagę, że sama Skarżąca w pkt V skargi twierdzi, że to nie podział działki o nr ew. [...] doprowadził do sytuacji w której część budynku "nawisa" na nieruchomość powstałą w wyniku podziału. W aspekcie procesowym, dowody z dokumentów załączonych do skargi (wniosek o zabezpieczenie roszczenia, wydruk z portalu informacyjnego apelacji [...] który potwierdza jego złożenie jak o prowadzenie postępowania o zasiedzenie (sygn. akt [...] Ns [...]) istotnie potwierdzają, że toczą się tego rodzaju postępowania ale nie kreują interesu prawnego Skarżącej w tej sprawie z powodów wskazanych wyżej. Nawet przyjmując, że w wyniku podziału doszło do pozbawienia Skarżącej dostępu do części budynku to tego rodzaju roszczenie o przywrócenie posiadania drogi czy przejścia następuje w postępowaniu sądowym przed sądem powszechnym (art. 344 Kodeksu cywilnego). Na marginesie wskazać należy, że ostateczną decyzją SKO w [...] z [...] grudnia 2003 r. [...] została stwierdzona nieważność decyzji Zarządu Związku Dzielnic Gmin z [...] czerwca 1993 r. nr [...] na podstawie której Hotele [...] zostały wpisane jako użytkownik wieczysty do działki o nr ew. [...] oraz właściciel budynku. W księdze wieczystej [...] prowadzonej dla tej nieruchomości widnieje w związku z tym ostrzeżenie o niezgodności stanu prawnego. Oznacza to, że skarżąca utraciła tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości o nr ew. [...]. Z tych względów i na podstawie art. 151 i 119 pkt 3 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w wyroku.