I SA/Wa 2202/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2014 r. sprawy ze skargi K.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w formie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania K.K., decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], odmawiającą przyznania K.K. jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka H.K.. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. W dniu 28 listopada 2013r. pan K.K. złożył wniosek o ustalenie prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka H.K.. Decyzją wydaną z upoważnienia Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] (sprostowaną postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] odmówiono przyznania wnioskowanej zapomogi. W podstawie prawnej orzeczenia powołano przepis art. 15b, art. 20 ust. 2 i ust. 3, art. 24 ust. 1, art. 26 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą" oraz § 1 i 5 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2013 r. poz. 3). W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z wolą ustawodawcy przedmiotowa zapomoga przysługuje matce lub ojcu dziecka, opiekunowi prawnemu albo faktycznemu dziecka, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty [...] zł. Definicję dochodu zawiera natomiast art. 3 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie - oznacza to, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób: przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, 30b, 30c i 30e ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2012 r. poz. 361 ze zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Do dochodu należy także zaliczyć dochody uzyskiwane za granicą Rzeczypospolitej Polskiej, pomniejszone odpowiednio o zapłacone za granicą Rzeczypospolitej Polskiej: podatek dochodowy oraz składki na obowiązkowe ubezpieczenie społeczne i obowiązkowe ubezpieczenie zdrowotne. Jak ustalił organ l instancji na postawie zaświadczenia z Urzędu Skarbowego o dochodzie osiągniętym za rok 2012, dochód rodziny wnioskodawcy wyniósł [...] zł., co w przeliczeniu miesięcznym daje [...] zł., a w przeliczeniu na osobę w rodzinie wynosi [...] zł. Kwota powyższa przekracza kryterium dochodowe określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych o [...] zł. i powoduje, że warunek niezbędny do przyznania wnioskowanego świadczenia, określony w art. 15b ust. 2 ustawy nie jest spełniony. Od decyzji powyższej odwołał się K.K. wskazując na niezgodność przepisu art. 15b ust. 2 ustawy z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ podniósł, że art. 15b ustawy stanowi: z tytułu urodzenia się żywego dziecka przyznaje się jednorazową zapomogę w wysokości 1.000 zł na jedno dziecko. Jednorazowa zapomoga przysługuje matce lub ojcu dziecka, opiekunowi prawnemu albo opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty [...] zł. Przepisy art. 5 ust. 4-4b, 7-9 i 11 stosuje się odpowiednio. Kolegium wskazało, że jednym z warunków przyznania wnioskowanej zapomogi jest wysokość dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę. Art. 3 pkt 1 ustawy definiuje pojęcie dochodu wskazując katalog środków finansowych, które mogą składać się na dochód osób uprawnionych do otrzymania zapomogi finansowej z tytułu urodzenia się dziecka. Zdaniem organu odwoławczego, wnioskodawca warunku powyższego nie spełnia. Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2014 r., sygn. akt [...] K.K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wniósł o: 1) stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., sprostowanej postanowieniem Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r.; 2) stwierdzenie nieważności aktu, tj. art. 15b ust. 2 ustawy albo ustalenie przeszkody prawnej, uniemożliwiającej stwierdzenie nieważności tego aktu, na podstawie którego wnioskodawcy odmówiono przyznania świadczenia rodzinnego w formie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka. W razie uznania, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. skarżący wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2014 r., sygn. akt [...] przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji. Zdaniem skarżącego zarówno rozstrzygnięcie organu I instancji, jak i organu II instancji w kwestii odmowy przyznania świadczenia rodzinnego w formie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisów prawa, tj. art. 18, art. 32 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). W uzasadnieniu skarżący podał, że organ ll instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie ustosunkował się do podniesionych w odwołaniu zarzutów, przepisał treść art. 15b ustawy oraz - oprócz wskazanego wyżej przepisu - wskazał na inne podstawy prawne wydanego przez organ I instancji rozstrzygnięcia, tj. art. 20 ust. 2 i ust. 3, art. 24 ust. 1, art. 26 ustawy oraz § 1 i 5 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne. Ustalił w ten sposób, nie wyjaśniając motywów, którymi się kierował, że brak jest podstaw do zmiany lub uchylenia decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. W ocenie skarżącego, obie wskazane wyżej decyzje w sposób rażący naruszają prawo, tj. art. 18, art. 32 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Zasada ochrony rodziny ma swoje podstawy w art. 18 Konstytucji. W myśl tego przepisu państwo chroni małżeństwo, rodzinę, macierzyństwo i rodzicielstwo. Wymieniony przepis określa podstawowe wartości związane z instytucją rodziny oraz jej miejsce w społeczeństwie, a także wyznacza obowiązki państwa w zakresie ochrony i opieki. Pod pojęciem ochrony należy rozumieć działania, które podejmowane są przez władzę publiczną w stosunku do podmiotów zewnętrznych w celu zabezpieczenia rodziny. Natomiast opieka odnosi się do działań podejmowanych przez władze publiczne, w zakresie tworzenia i stosowania prawa, których celem powinno być niedopuszczenie do tego, aby małżeństwo i rodzina były zagrożone w sferze ich normalnego funkcjonowania. Tym samym na władze publiczne został nałożony konstytucyjny obowiązek tworzenia pomocy materialnej w trosce o wymienione wartości rodzinne. Z tego też tytułu na gruncie przepisu art. 32 ust. 2 Konstytucji rodzina aktualnie niezagrożona w sferze normalnego funkcjonowania nie może być dyskryminowania w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym, jeśli w oparciu o przepisy odrębnej ustawy ustalane są kryteria, na mocy których państwo zastrzega sobie prawo do odmowy - z powodów finansowych - udzielenia wymienionego wsparcia rodzinie. Skarżący podkreślił, że rodzina, której wszyscy obywatele są obywatelami Rzeczypospolitej Polskiej, wywiązuje się ż nałożonych przez państwo obowiązków, m.in. rozlicza się z uzyskanych corocznie dochodów i odprowadza do Skarbu Państwa należne z tego tytułu podatki. Ustalane w ramach przepisów ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych kryteria naliczania i rozliczania podatków skutkują tym, że im większy za dany rok obrachunkowy jest dochód tej rodziny, to tym większa kwota podatku z tego tytułu jest przez tą rodzinę przekazywana na potrzeby Skarbu Państwa. Choć zasada ochrony rodziny została uszczegółowiona w art. 71 ust. 1 Konstytucji, gdzie stwierdza się, że państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny, a rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych, to jednocześnie jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się dziecka określona w art. 15b ust. 1 ustawy, o przyznanie której ubiega się wnioskodawca, nie jest świadczeniem szczególnym o charakterze okresowym i tym samym, nie żąda on przyznania prawa do tej szczególnej pomocy ze strony państwa w formie świadczenia okresowego. Uzależnianie, w tym kontekście, prawa do przyznania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka od spełniania przez wnioskodawcę dodatkowych przesłanek o charakterze finansowym nie znajduje ani prawnego, ani racjonalnego uzasadnienia. Z przytoczonych przepisów Konstytucji RP wynika, że celem wszelkich działań podejmowanych przez państwo na rzecz ochrony rodziny powinno być stworzenie takich warunków dla jej funkcjonowania, aby mogła w pełni realizować przypisane jej funkcje. Rodzina, jako podstawowa jednostka społeczna, zapewnia odnowę pokoleń i daje początek procesowi inwestowania w kapitał ludzki. Kapitał ten, definiowany jako zasób wiedzy, umiejętności, zdrowia i energii witalnej, zawarty w społeczeństwie, stanowi źródło przyszłej zdolności do pracy, zarobków i satysfakcji. Jest on zatem jednym z wyznaczników tempa rozwoju gospodarki, mającym wpływ na jego przyspieszenie. Realizacja tego celu wymaga rozwiązań umożliwiających wykorzystanie zasady pomocniczości państwa wobec rodziny. Powszechny szacunek i akceptacja wartości rodziny oraz przekonanie, że wydatki na rzecz rodziny wychowującej dzieci stanowią inwestycję, która w przyszłości przyniesie społeczeństwu i państwu określone korzyści leżą u podstaw tej zasady. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymało prezentowane w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. W niniejszej sprawie nie jest sporne to, że dochód rodziny K.K. w przeliczeniu na osobę w rodzinie przewyższa ustawowe kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 15b ust. 2 ustawy. Skarżący kwestionuje natomiast wprowadzenie kryterium dochodowego przy przyznawaniu jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka. Takie działanie – jego zdaniem – narusza przepisy art. 18, art. 32 ust. 2 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, przewidujące państwową ochronę rodziny i rodzicielstwa, zakaz dyskryminacji rodziny w życiu społecznym, zasadę uwzględniania w polityce społecznej państwa dobra rodziny, prawo rodziny wielodzietnej do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Odnosząc się do poruszonych wyżej zagadnień Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z art. 18 Konstytucji małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny, rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis art. 32 ust. 2 Konstytucji RP przewiduje, że nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Z kolei w art. 71 Konstytucji ustrojodawca wskazał, że Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Matka przed i po urodzeniu dziecka ma prawo do szczególnej pomocy władz publicznych, której zakres określa ustawa. Jedną z form pomocy państwa dla rodzin, w tym rodzin wielodzietnych jest jednorazowa zapomoga pieniężna z tytułu urodzenia się dziecka, o której mowa w Rozdziale 2a ustawy. Tego rodzaju świadczenie rodzinne jest finansowane w formie dotacji celowej z budżetu państwa. Do finansowania świadczeń rodzinnych mają zastosowanie przepisy o finansach publicznych (art. 33 ust. 1 i 2 ustawy). Skoro tak, to ustawodawca, normując przesłanki przyznawania i wypłaty tych świadczeń, nie może stracić z pola widzenia jednej z naczelnych zasad publicznego prawa finansowego, tj. zasady celowości i oszczędności w wydatkowaniu środków publicznych (art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 7 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - Dz. U z 2013, poz. 885). Na mocy ustawy z dnia 12 października 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1255) z dniem 1 stycznia 2013 r. zmianie uległ przepis art. 15b ust. 2 ustawy poprzez wprowadzenie kryterium dochodowego, jako warunku przyznania jednorazowej zapomogi pieniężnej z tytułu urodzenia się dziecka. W uzasadnieniu do projektu ustawy zmieniającej (druk sejmowy nr 319) wskazano, że powodem ograniczenia kręgu beneficjentów tego rodzaju świadczenia były problemy finansowe w kraju i w Europie. Projektodawca uznał wówczas, że zasadnym jest wobec tego ograniczenie prawa do przedmiotowego świadczenia wyłącznie do rodzin, których dochody nie przekraczają progu podatkowego. Jeżeli chodzi o wpływ nowej regulacji na sektor finansów publicznych, w tym budżet państwa i budżety jednostek samorządu terytorialnego wskazano, że wprowadzenie kryterium dochodowego na poziomie 1.922 zł na osobę w rodzinie, ustalono biorąc pod uwagę wyniki badań GUS na temat budżetów gospodarstw domowych. Taki stan rzeczy oznacza pozbawienie wypłaty zapomogi dla ok. 10% urodzonych dzieci. Oznacza to ograniczenie wydatków budżetu państwa w 2013 r. o ok. 39 mln zł. Trzeba wskazać, że przepisy konstytucyjne na które powołuje się skarżący (art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP) nie zawierają norm nadających się do bezpośredniego zastosowania. Wobec tego zakres i formy pomocy finansowej dla rodzin pozostawiono do unormowania ustawodawcy zwykłemu, co też ten uczynił w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Skarżący pomija to, że art. 71 ust. 1 Konstytucji RP odnosi się do obowiązków władz publicznych względem osób wielodzietnych, ale znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Wprowadzona od 1 stycznia 2013 r. zmiana przepisu art. 15b ust. 2 ustawy wskazuje, że jednorazowa zapomoga pieniężna z tytułu urodzenia się dziecka ma charakter typowego świadczenia o charakterze socjalnym, którego przyznanie uzależnione jest od sytuacji dochodowej osób wnioskujących o przyznanie tego rodzaju zapomogi. Mając na uwadze: ustawową zasadę celowości i oszczędności w wydatkowaniu środków publicznych, problemy finansowe w skali kraju i Europy, socjalny charakter zapomogi, nie budzi zastrzeżeń Sądu wprowadzenie kryterium dochodowego, jako warunku przyznania tego rodzaju formy pomocy pieniężnej dla rodzin, w tym rodzin wielodzietnych. Od 1 stycznia 2013 r. tego rodzaju pomoc adresowana jest do najbardziej potrzebujących, mniej zamożnych obywateli, co zapobiega bezrefleksyjnemu rozdawnictwu wszystkim jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka ze środków publicznych. W niniejszej sprawie nie sposób postawić zarzutu dyskryminacji rodziny skarżącego, ze względu na wyższy dochód, w sytuacji gdy skarżący i jego małżonka, mając wyższy dochód, płacą wyższy podatek dochodowy na rzecz Państwa. Sąd zwraca uwagę, że w prawie socjalnym, jeżeli chodzi o system świadczeń bezskładkowych, nie obowiązuje zasada, że im więcej wpłacisz do budżetu państwa tym więcej świadczeń socjalnych uzyskasz. Przeciwnie, obowiązuje zasada sprawiedliwości społecznej, z której wynika, że obywatele lepiej zarabiający muszą znosić to, że część ich dochodów będzie przeznaczona na wydatki publiczne skierowane na utrzymanie osób ubogich, którym ustawodawstwo socjalne zapewnia prawo do pieniężnych świadczeń pomocowych. Taka zasada ma swe źródło w przepisie art. 2 Konstytucji RP, który przewiduje, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W tej sytuacji interes prywatny skarżącego znajdującego się poza kręgiem osób ubogich musi ustąpić przed interesem publicznym, przejawiającym się w celowym kierowaniu jednorazowej zapomogi pieniężnej z tytułu urodzenia się dziecka dla osób rzeczywiście tej pomocy potrzebujących. Wobec powyższego niezasadne są zarzuty skargi wskazujące na nieważność zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej. Prezydent W. i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. jako organy władzy publicznej miały obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa, w tym respektowania treści przepisu art. 15b ust. 2 ustawy, przewidującego kryterium dochodowe. Taki obowiązek wynika z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP), która rozciąga się na sprawy rozpatrywane w postępowaniu administracyjnym (art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego). Wbrew temu co twierdzi skarżący, sąd administracyjny nie ma kompetencji do stwierdzenia nieważności aktu normatywnego o randze ustawy, a także samego przepisu art. 15b ust. 2 ustawy albo ustalenia przeszkody prawnej uniemożliwiającej stwierdzenie nieważności aktu normatywnego. Z przepisów art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej "Ppsa" wynika, że właściwość sądu administracyjnego obejmuje kontrolę działalności administracji publicznej, a nie kontrolę działalności ustawodawcy. Sąd ma kompetencję do stwierdzenia nieważności indywidualnych aktów administracyjnych (decyzji, postanowień) lub stwierdzenia wydania takich aktów z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i 3 Ppsa). Sąd administracyjny jest też właściwy do stwierdzenia nieważności aktów prawa miejscowego (generalnych aktów normatywnych obowiązujących na części terytorium państwa), czy też różnych uchwał i zarządzeń organów jednostek samorządu terytorialnego (generalnych i indywidualnych aktów z zakresu administracji publicznej) lub stwierdzenia wydania takich aktów z naruszeniem prawa (art. 147 § 1 Ppsa). Wobec tego Sąd – nie stwierdzając zasadniczych wątpliwości, co do zgodności z Konstytucją RP z 1997 r. przepisu art. 15b ust. 2 ustawy oraz nie dopatrując się wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa – uznał skargę K.K. za bezzasadną. Z tego względu Sąd, na podstawie art. 151 Ppsa orzekł, jak w sentencji wyroku.