I SA/Wa 2202/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Monika Sawa sędzia WSA Dariusz Pirogowicz po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E.W. i T.S. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2019 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. Postanowieniem z [...] września 2019 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji umorzył postępowanie w sprawie wniosku E. W. i T. O. z [...] sierpnia 2019 r. o uchylenie, na podstawie art. 154 kpa., postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lipca 2019 r., nr [...]. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2011 r., nr [...] potwierdził A. R. prawo do [...] części rekompensaty z tytułu pozostawienia przez K. R., A. R. i J. R., spadkobierców H. R. nieruchomości poza obecnymi granicami RP, położonych w [...] przy ul. [...]. E. W. i T. O. wystąpiły o wznowienie postępowania administracyjnego, zakończonego ww. decyzją Wojewody [...]. Postanowieniem z [...] maja 2019 r., nr [...] Wojewoda [...] odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu z [...] kwietnia 2011 r. W uzasadnieniu postanowienia organ podniósł, że strony nie określiły konkretnej przesłanki wznowienia postępowania, a kpa. nie przewiduje wznowienia postępowania w przypadku podjęcia uchwały przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wnioskodawczynie złożyły zażalenie na powyższe postanowienie, wskazując, że jest ono niezgodne z obowiązującą interpretacją prawa, wynikającą z uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OPS 3/17. Postanowieniem z [...] lipca 2019 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uchylił postanowienie Wojewody [...] z [...] maja 2019 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Organ wskazał, że w pomocnym postępowaniu wyjaśniającym organ I instancji winien wezwać stronę do jednoznacznego wskazania podstawy prawnej wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 i art. 145a kpa., precyzyjnego określenia okoliczności stanowiących podstawę do wznowienia postępowania oraz określenia terminu, w którym strona dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia postępowania. Następnie pismem opatrzonym datą [...] sierpnia 2019 r. E. W. i T. O. wniosły, na podstawie art. 154 kpa., o uchylenie ww. orzeczenia z [...] lipca 2019 r. Postanowieniem z [...] września 2019 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji umorzył postępowanie w sprawie wniosku E. W. i T. O. z [...] sierpnia 2019 r. o uchylenie, na podstawie art. 154 kpa., postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lipca 2019 r., jako bezprzedmiotowego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że decyzja która stała się ostateczna jest wykonalna, wchodzi do obrotu prawnego, a możliwość jej wzruszenia przysługuje organowi administracji tylko w sytuacji i na zasadach ustalonych w kpa. albo przepisach szczególnych. Natomiast zgodnie z art. 126 kpa. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105 kpa., art. 107 § 2 – 5 kpa. oraz art. 109 – 113 kpa., a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz od postanowień, określonych w art. 134 kpa. - również art. 145 - 152 kpa. oraz art. 156 - 159 kpa., z tym, że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1 kpa., wydaje się postanowienie. Stosowanie nadzwyczajnych środków prawnych, odnoszące się do postanowień zostało więc ograniczone do wznowienia postępowania, bądź stwierdzenia nieważności postanowienia. Tym samym brak jest możliwości wykorzystania w stosunku do postanowień innych, przewidzianych w kpa., nadzwyczajnych środków prawnych, w tym m.in. środka prawnego, o którym stanowi art. 154 kpa. Oznacza to, że do postanowień nie mają zastosowania przepisy art. 154 kpa. Organ wskazał, że we wniosku z [...] sierpnia 2019 r. E. W. i T. O. wniosły o uchylenie, właśnie na podstawie art. 154 kpa., postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lipca 2019 r. Nie ma zatem możliwości zastosowania do tego postanowienia trybu z art. 154 kpa. W tych okolicznościach, wobec braku możliwości zastosowania regulacji z art. 154 kpa. do postanowienia, konieczne stało się umorzenie postępowania, bowiem jak stanowi art. 105 § 1 kpa., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stanie się bezprzedmiotowe organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe rozstrzygnięcie wystąpiła E. W. i T. O.. Skarżące przedstawiły przebieg postępowań oraz działań, które zostały podjęte, w celu uzyskania rekompensaty i podniosły, że w postanowieniu nie odniesiono się do tego, że nie przysługuje im rekompensata. Ponadto nie odnosi się ono do wadliwości orzeczenia z [...] lipca 2019 r. W uzasadnieniu postanowienia został skrzywiony obraz tego, co działo się w sprawie rekompensaty. Strony są osobami prześladowanymi przez Wojewodę [...] i Ministra. Wojewoda blokuje wznowienie postępowania, podczas gdy oczekują one, że w ramach postępowania o rekompensatę, które należy wznowić, równocześnie będzie rozpatrywana sprawa uchylenia wcześniejszych decyzji w tej samej materii, na podstawie art. 154 kpa. w związku z art. 20 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP. Strony wniosły o całościowe spojrzenie na sprawę i sprawiedliwy wyrok. Odpowiadając na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie procesowym z [...] października 2019 r. skarżące stwierdziły, że przyczyną złożenia skargi do Sądu jest sposób potraktowania ich przez organ oraz realizowanie prawa do rekompensaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, czy postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania orzeczenia. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie jest zasadna a zaskarżone orzeczenie nie narusza przepisów prawa, w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. W niniejszej sprawie kontroli Sądu podlegało postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] września 2019 r., w którym umorzył on postępowanie w sprawie wniosku E. W. i T. O. o uchylenie, na podstawie art. 154 kpa., jego własnego postanowienia z [...] lipca 2019 r., nr [...]. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że skarżące [...] sierpnia 2019 r. złożyły, na podstawie art. 154 kpa., wniosek o uchylenie orzeczenia z [...] lipca 2019 r., nr [...]. Istotą niniejszej sprawy jest zatem to, czy organ miał rację umarzając postępowanie z tego wniosku i twierdząc, że nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego, określonego w art. 154 kpa., nie stosuje się w odniesieniu do postanowień. Zgodnie z tym ostatnim powołanym art. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Możliwość uruchomienia określonych trybów nadzwyczajnych w stosunku do postanowień ograniczona została poprzez treść art. 126 kpa. Stosownie do powyższego przepisu możliwe jest zastosowanie trybu nadzwyczajnego wyłącznie do postanowień od których przysługuje zażalenie oraz do postanowień, o których mowa w art. 134 kpa. Ustawodawca wskazał również wprost, że w stosunku do tak określonych postanowień możliwe jest stosowanie instytucji wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności. Wobec niewymieniania w art. 126 kpa. pozostałych przepisów regulujących tryby nadzwyczajne, takich jak np. art. 154, czy 155 kpa., brak jest podstaw prawnych do prowadzenia postępowania w trybie powołanych przepisów w stosunku do postanowień. Stanowisko to podzielane jest w doktrynie prawa administracyjnego (por. Piotr Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, str. 438, Andrzej Wróbel, Małgorzata Jaśkowska, Martyna Wilbrandt-Gotowicz, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2018 - komentarz, stan prawny 13 grudnia 2018 r.). Powyższe stanowisko podzielił również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1047/17 (publ CBOSA). Stwierdził w uzasadnieniu orzeczenia, że możliwe jest zastosowanie przyjętego w art. 154 § 1 kpa. rozwiązania skutkującego zmianą lub uchyleniem decyzji ostatecznej wówczas, gdy zostaną spełnione dwie przesłanki. Warunek pierwszy jest spełniony, gdy na mocy decyzji ostatecznej żadna ze stron nie nabyła prawa, drugi, gdy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przy czym niespełnienie pierwszej przesłanki powoduje, że zbędne jest badanie zaistnienia przesłanki drugiej. Powyższe oznacza zatem, że nie ulega wątpliwości, iż art. 154 kpa. dotyczy tylko decyzji i nie może zostać zastosowany do orzeczeń organów administracji, wydanych w formie postanowienia (zob. wyrok WSA w Warszawie z 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 340/19; B. Adamiak, Komentarz do art. 154 [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, dostępne w LEGALIS). Skoro obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości uchylenia postanowienia, na podstawie art. 154 kpa., to stwierdzić należy, iż organ postąpił prawidłowo wydając postanowienie o umorzeniu postępowania. Stosownie bowiem do art. 105 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na fakt, że organ administracji umorzył niniejsze postępowanie administracyjne orzeczeniem w formie postanowienia, a to, w ocenie Sądu, stanowiło naruszenie przepisów prawa procesowego. Wskazać jednak należy, że na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niniejsze uchybienie organu administracji nie ma jednak żadnego wpływu na wynik sprawy, gdyż organ winien był umorzyć postępowanie w formie decyzji, a nie postanowienia. Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.).