I SA/Wa 340/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, , na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. B. na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę. Postanowieniem z [...] sierpnia 2018 roku, Minister Inwestycji i Rozwoju (Minister) odmówił wszczęcia postępowania o uchylenie, w trybie art. 154 k.p.a., postanowienia Wojewody [...] z [...] listopada 2017 roku o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia, w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.. dalej "ustawa z 13 października 1998 roku"), nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha obręb [...], jedn. ewid. [...] (Nieurchomość). Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 61a k.p.a. Po rozpoznaniu wniosku A. B. (Skarżący) o ponowne rozpoznanie sprawy Minister postanowieniem z [...] stycznia 2019 roku utrzymał w mocy swoje uprzednie postanowienie. Podstawą faktyczną rozstrzygnięcia organu było ustalenie, że postanowieniem z [...] listopada 2017 roku Wojewoda [...] działając z urzędu zawiesił postępowanie w sprawie stwierdzenia, w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998 roku, nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 roku prawa własności Nieruchomości. Zażalenie na to postanowienie złożył Skarżący. Jednocześnie Skarżący pismem z 11 grudnia 2017 roku wniósł o uchylenie, na podstawie art. 154 kpa, postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 roku. W ocenie organu, art. 154 k.p.a., stanowiący podstawę żądania sformułowanego przez Skarżącego we wniosku z 11 grudnia 2017 roku ma zastosowanie wyłącznie do decyzji, nie zaś do postanowień. Stanowisko to organ wywiódł z art. 126 k.p.a., zgodnie z którym do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2 - 5 oraz art. 109 – 113 k.p.a., a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156 - 159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. W konsekwencji, w ocenie organu nie można z pominięciem treści obowiązujących przepisów, w tym wypadku art. 126 k.p.a., prowadzić postępowań, w sytuacji gdy przepisy takiej możliwości nie przewidują. Stąd też, jeżeli brak jest normy procesowej dopuszczającej prowadzenie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w trybie art. 154 k.p.a. w odniesieniu do postanowień, to tym samym wszczęcie postępowania administracyjnego w takich sprawach jest niedopuszczalne, a przesłanka ta stanowi "inną uzasadnioną przyczynę", o której mowa w art. 61 a § 1 k.p.a. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżący, reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, złożył do tutejszego sądu skargę, w której powyższemu postanowieniu Ministra zarzucił naruszenie : 1. art 80 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia utrzymującego postanowienie Organu I instancji w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie przejścia na własność Skarbu Państwa Nieruchomości, pomimo nieustalenia wszystkich okoliczności faktycznych i nie przeprowadzenia wszystkich dowodów przez organ, co w konsekwencji doprowadziło do podjęcia decyzji na podstawie niepełnego materiału dowodowego, 2. naruszenie art 7 k.p.a. poprzez nie podjęcie wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do należytego załatwienia sprawy, w szczególności poprzez ustalenie kręgu spadkobierców wszystkich współwłaścicieli działek objętych księgą wieczystą nr [...] zajętych pod drogi publiczne, 3. art 77 § 1 k.p.a. poprzez nie podjęcie wszystkich czynności mających na celu w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy konieczny do ustalenia wszystkich spadkobierców współwłaścicieli działek objętych księgą wieczystą nr [...] zajętych pod drogi publiczne w [...]. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga jest niezasadna, zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z [...] sierpnia 2018 roku odpowiadają prawu. Na wstępie wyjaśnić należy, jaki akt został objęty skargą. Składając skargę Skarżący wskazał, że dotyczy ona "postanowienia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] stycznia 2019 roku, [...] utrzymującego w mocy zaskarżone postanowienie Wojewody [...] dnia [...] sierpnia 2018 roku znak [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego z urzędu". Sąd wyjaśnia, że postanowieniem z [...] stycznia 2019 roku, [...], Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy swoje postanowienie z [...] sierpnia 2018 roku znak [...]. Zatem wskazanie w petitum skargi, że zaskarżone postanowienie dotyczy postanowienia Wojewody [...] z [...] sierpnia 2018 roku uznać należy za oczywistą omyłkę pisarską pełnomocnika Skarżącego. Sądowi z urzędu jest znana okoliczność, że Skarżący reprezentowany przez fachowego pełnomocnika złożył skargi na trzy postanowienia Ministra Infrastruktury i Rozwoju utrzymujące w mocy postanowienia Wojewody [...] o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania (sprawy o sygn. akt I SA/Wa 1961/18, I SA/Wa 1962/18 i I SA/Wa 1963/18) i dwa postanowienie tego organu utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] o zawieszeniu postępowania (I SA/Wa 1960/18 i I SA/Wa 46/19). Postanowienie Wojewody [...] o zawieszeniu postępowania z [...] listopada 2017 roku (którego dotyczył wniosek o zmianę w trybie art. 154 k.p.a.) utrzymane zostało w mocy postanowieniem Ministra z [...] sierpnia 2018 roku. Skarga wniesiona przez pełnomocnika Skarżącego na to postanowienie oddalona została wyrokiem tutejszego sądu z 13 marca 2019 roku I SA/Wa 1960/18. W konsekwencji, wobec wskazania w petitum skargi daty i sygnatury zaskarżonego postanowienia pomimo omyłkowego wskazania, że jest to postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody a nie Ministra, uznać należało, że skarga dotyczy postanowienia Ministra utrzymującego w mocy wcześniejsze postanowienie tego organu odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia w trybie art. 154 k.p.a. postanowienia Wojewody [...] z [...] listopada 2017 roku. Zarzuty podniesione w skardze dotyczyły prawidłowości postanowienia o zawieszeniu postępowania, nie zaś prawidłowości rozstrzygnięcia dotyczącego odmowy wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia postanowienia w trybie art. 154 k.p.a. W konsekwencji ustosunkowywanie się do nich w niniejszej sprawie jest zbędne. Jak już zresztą wskazano, prawidłowość postanowienia o zawieszeniu postępowania była przedmiotem oceny sądu w sprawie I SA/Wa 1960/18. Niniejsza sprawa dotyczyła odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany, na podstawie art. 154 k.p.a. postanowienia o zawieszeniu postępowania. Sąd wskazuje, że w pełni podziela stanowisko organu, zgodnie z którym tryb określony w art. 154 k.p.a. nie ma zastosowania do postanowień. Możliwość uruchomienia określonych trybów nadzwyczajnych w stosunku do postanowień ograniczona została poprzez treść art. 126 k.p.a. Stosownie do powyższego przepisu możliwe jest zastosowanie trybu nadzwyczajnego wyłącznie do postanowień od których przysługuje zażalenie oraz do postanowień, o których mowa w art. 134 k.p.a. Ustawodawca wskazał również wprost, że w stosunku do tak określonych postanowień możliwe jest stosowanie instytucji wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności. Wobec nie wymieniania w art. 126 k.p.a. pozostałych przepisów regulujących tryby nadzwyczajne, takich jak np. art. 154 czy 155 k.p.a. brak jest podstaw prawnych do prowadzenia postępowania w trybie powołanych przepisów w stosunku do postanowień. Stanowisko to podzielane jest w doktrynie prawa administracyjnego (por. Piotr Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, str. 438, Andrzej Wróbel, Małgorzata Jaśkowska, Martyna Wilbrandt-Gotowicz, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2018 - komentarz, stan prawny: 13 grudnia 2018 r.) Skoro obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości uchylenia postanowienia na podstawie art. 154 k.p.a., organ postąpił prawidłowo wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w tej sprawie. Zgodnie ze stanowiącym podstawę prawną zaskarżonego postanowienia art. 61a k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Podstawą do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest, według art. 61a § 1 k.p.a. wystąpienie przesłanki o charakterze podmiotowym lub przesłanki o charakterze przedmiotowym. Przesłanka przedmiotowa wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie jest spełniona jeżeli przepisy prawa materialnego nie dają podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w sprawie. Przesłanki odmowy wszczęcia postępowania mają charakter samoistny, co oznacza, że wystąpienie jednej z nich zamyka dopuszczalność wszczęcia postępowania. Jak już wyżej wskazano, obowiązujące przepisy nie pozwalają na stosowanie trybu, o którym mowa w art. 154 k.p.a. w stosunku do postanowienia. W konsekwencji, sąd podziela w pełni stanowisko organu, że w sprawie zaistniała uzasadniona przyczyna z powodu której nie jest możliwe prowadzenie postępowania w sprawie zmiany na podstawie art. 154 k.p.a. postanowienia Wojewody [...] z [...] listopada 2017 roku. Zaistnienie tej okoliczności uzasadniało zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. a co za tym idzie wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Z uwagi na powyższe, uznając, że zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie odpowiadają prawu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.