I SA/Wa 2203/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (spr.) Sędziowie: WSA Maria Tarnowska WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. 1 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją nr [...] z [...] września 2010 r. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania E. P. od decyzji nr [...] Prezydenta Miasta W. z [...] listopada 2004 r. odmawiającej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej dawniej działkę nr [...], o powierzchni [...] m2 z obrębu [...], utrzymał ww decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzją Prezydenta Miasta W. z [...] listopada 2004 r. odmówiono na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. Nr 261 z 2004 r. poz. 2603 ze zm.) zwrotu wywłaszczonej części nieruchomości o powierzchni [...] m2 położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewid. nr [...] z obrębu [...]. Rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji uzasadnił tym, że wymieniona część gruntu wykorzystana została na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu, tj. pod budowę ulicy, zgodnie z lokalizacją szczegółową nr [...]- znajduje się w liniach rozgraniczających ul. [...]. Działka ta wykorzystywana jest pod chodnik, dojazd do posesji, został wykopany rów odwadniający, urządzono pas zieleni z infrastrukturą podziemia. Odwołanie od decyzji organu I instancji złożył E. P., kwestionując fakt wywłaszczenia nieruchomości. Podniósł, iż nieruchomość winna być zwrócona skoro przez 7 lat nic na niej nie wybudowano, nadto zwrot będzie formalnością w sytuacji gdy odwołujący się cały czas użytkuje sporną nieruchomość. W wyniku rozpatrzenia odwołania i całokształtu sprawy organ II instancji nie stwierdził podstaw do kwestionowania prawidłowości zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy podniósł, że z zebranych materiałów dowodowych wynika, że przedmiotowa nieruchomość o powierzchni [...] m2 stanowiąca własność W. i G. małżonków P. wywłaszczona została w trybie ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] stycznia 1977 r. znak [...].Organ wskazał, że wywłaszczenie działki nastąpiło na cele budowy ul. [...], zgodnie z lokalizacją inwestycji nr [...] z [...] października 1970 r. Organ stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się w liniach rozgraniczających ul. [...], co potwierdza pismo i szkic graficzny Zarządu Dróg Miejskich z [...] czerwca 2004 r. z którego treści wynika, iż na działce [...] z obrębu [...]została zrealizowana inwestycja zgodnie z lokalizacją szczegółową nr [...], w ramach której wybudowano chodnik, dojazd do posesji, został wykopany rów odwadniający, urządzono pas zieleni z infrastrukturą podziemia, co potwierdza też pismo Delegatury Biura Naczelnego Architekta Miasta Urzędu W. w Dzielnicy [...] z [...] lipca 2004 r, wypis z rejestru gruntów. W ocenie organu odwoławczego cel wywłaszczenia zrealizowano, gdyż grunt znajduje się w liniach rozgraniczających ulicy [...]. Organ wskazał, iż warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i związane z nimi urządzenia budowlane oraz ich usytuowanie uregulowane są w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowania (Dz. U. nr 43, poz. 430). Zgodnie z treścią § 3 ust. 3 ww. rozporządzenia linie rozgraniczające drogę to granice terenów przeznaczonych na pas drogowy ustalone w miejscowym planie zagospodarowania lub w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W liniach tych mogą znajdować się także urządzenia infrastruktury technicznej nie związane z funkcją komunalizacyjną drogi. Ponadto w myśl przepisu § 8 ust. 2 tego rozporządzenia droga obejmuje nie tylko jezdnię, ale też pobocze, niektóre skarpy, rowy drogowe oraz pasy terenu za rowami. Z protokołów przyjęcia do eksploatacji inwestycji wynika, że rozpoczęcie robót nastąpiło w dniu 24 maja 1975 r. i 1 sierpnia 1976 r. a zakończenie w dniu 8 października 1979 r i 30 listopada 1980 r. Działka stanowi własność Skarbu Państwa i pozostaje we władaniu Zarządu Dróg Miejskich. Na podstawie oględzin z 28 października 2004 r. ustalono, iż na części nieruchomości znajduje się chodnik wyłożony kostką brukową i latarnie, co świadczy o zrealizowaniu celu wywłaszczenia i braku zbędności na cel wywłaszczenia. Organ odwoławczy wskazał, że ponadto przepis art. 2a ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych przewiduje, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność samorządu województwa, powiatu lub gminy. Z art. 2 ustawy o drogach publicznych wynika zatem zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. Z woli ustawodawcy drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie. Jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne polegać może na przeniesieniu własności między podmiotami wymienionymi w art. 2a ustawy o drogach publicznych, wyłącznie w razie zmiany przynależności drogi publicznej do określonej kategorii. Wojewoda [...] stwierdził, że konsekwencją powyższego jest uznanie, że zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot nieruchomości wywłaszczeniowej, a zajętej pod drogę publiczną na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył E. P. Skarżący zarzucił, iż na jego działce nic nie zbudowano oprócz chodnika o powierzchni ok. [...] m. kw. , zakwestionował istnienie na przedmiotowej działce pasa drogowego, bowiem nie może on kończyć się na jego posesji a na posesji sąsiada, który prawnie odzyskał działkę już nie, podniósł, iż zainwestował w działkę, użytkował ją do tej pory, nie zapłacono mu za działkę, skoro sąsiadowi zwrócono nieruchomość - zwrot należy się też skarżącemu zgodnie z zasadą równości wobec prawa. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wcześniej zaprezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola sądowo-administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było prowadzone na podstawie przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j. t. Dz. U z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Zgodnie z art. 136 ust. 3 tej ustawy, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Art. 137 ust. 1 ustawy zawiera ustawową definicję zbędności wskazując, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu, jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Ustawowa definicja pojęcia zbędności ruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nakłada na organy administracji publicznej obowiązek ścisłej wykładni, bez możliwości dokonywania jakichkolwiek odstępstw od treści zawartej w art. 137 ustawy. Z przepisu art. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wynika, że ustawa ta w zakresie gospodarki nieruchomościami nie narusza innych ustaw. Skoro katalog określonych w tym przepisie ustaw ma charakter otwarty (o przykładowym wymienieniu w tym przepisie aktów prawnych przesądza zwrot "w szczególności"), to należy przyjąć, że do ustaw szczególnych, o których mowa w tym przepisie zalicza się ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Przepis art. 2a tej ostatniej ustawy stanowi, że drogi publiczne są własnością Skarbu Państwa lub samorządu. Z kolei w uchwale Sądu Najwyższego z 13 października 2006 r., sygn. akt III CZP 72/06, OSNC 2007, nr 6, poz. 85) konstatuje się, że drogi publiczne traktowane są jako rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu (reges extra commercium), gdyż własność tych dróg może być przenoszona tylko pomiędzy podmiotami publicznoprawnymi (Skarbem Państwa i jednostkami samorządu terytorialnego). Także w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że zrealizowanie na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot inwestycji drogowej stanowi przeszkodę do zwrotu, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, także wtedy, gdy wywłaszczenie nastąpiło na inny cel (por. wyrok NSA z 12 II 2009 r. I OSK 361/08). W tej sytuacji badanie przez organ przesłanek z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. kiedy zrealizowano cel wywłaszczenia, nie ma doniosłości prawnej. Istotą bowiem jest, czy nieruchomość może podlegać zwrotowi z uwagi na to, na co jest obecnie wykorzystywana. Prawidłowe w ocenie Sądu rozważania organów obu instancji dotyczące ograniczonego obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, w tym w kwestii niedopuszczalności zwrotu takich nieruchomości drogowych, nie dowodzą jednak, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca odpowiadają prawu. Przekonanie organów obu instancji, że niniejsza działka - niezależnie od tego, czy zachodzą w stosunku do niej przesłanki przewidziane w art. 137 ust. 1 ugn - nie podlega zwrotowi z uwagi na regulację zawartą w art. 2 ugn i art. 2a ustawy o drogach publicznych, byłoby uprawnione tylko wówczas, gdyby organy te wykazały, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał na jednoznaczne stwierdzenie, że sporne grunty znajdują się na terenie nieruchomości stanowiącej obecnie drogę publiczną. Takie jednoznaczne ustalenia w przedmiotowej sprawie, zdaniem Sądu dotyczą jedynie części nieruchomości, tj. chodnika zajmującego, zdaniem skarżącego powierzchnię ok. [...] m. kw. o zwrot której skarżący nie ubiegał się – szkic k. 21 akt administracyjnych. Pozostała część działki stanowi parking wyłożony kostką przez skarżącego, będący w dyspozycji skarżącego, przylegający do pozostałej części jego posesji. Przez chodnik i parking przebiega dojazd do budynku usytuowanego na posesji skarżącego. Powyższe wynika wprost z protokołu oględzin z [...] października 2004 r. (k. 77-78), fotografii (k. 75-76 akt administracyjnych), szkicu posesji skarżącego wraz z terenem wywłaszczonym (k. 72 akt administracyjnych), na którym zaznaczono parking, następnie chodnik z naniesionym dojazdem, następnie pas zieleni – ale już poza wywłaszczoną częścią. Inny stan faktyczny wynika z pisma z 18 czerwca 2004 r. dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w W. wskazujący, że na działce zlokalizowana została inwestycja zgodnie z decyzją lokalizacyjną szczegółową nr [...]i w ramach tej inwestycji został wybudowany chodnik, dojazd do posesji, wykopano rów odwadniający, urządzono pas zieleni z infrastrukturą podziemną (k. 53 akt administracyjnych). Organ I instancji przyjmuje stan faktyczny w oparciu o dowód z oględzin, a Wojewoda [...] ustala w uzasadnieniu swej decyzji, iż na części nieruchomości znajduje się chodnik wyłożony kostką brukową i latarnie. Znamiennym jest, iż w piśmie z 18 czerwca 2004 r. nie wymienia się parkingu jako inwestycji zrealizowanej zgodnie z lokalizacją szczegółową nr [...], a wszystkie pozostałe zrealizowane inwestycje położone są na gruncie nie objętym wnioskiem o zwrot. W ocenie organów zwrot nie należy się, gdyż przedmiotowy grunt znajduje się w liniach rozgraniczających ulicy [...]. Okoliczność ta, jako istotna dla sprawy nie może w ocenie Sądu budzić jakichkolwiek wątpliwości. Tymczasem uszło uwadze organów, iż jak wynika z pisma z 19 lipca 2004 r. Delegatury Biura Naczelnego Architekta Miasta w Dzielnicy [...] Urzędu Miasta W. brak jest decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny inwestycji oraz decyzji o pozwoleniu na budowę ulicy [...]. Organy nie wyjaśniły ponadto, na jakiej podstawie przyjęto, że omawiana decyzja o lokalizacji szczegółowej jest nadal obowiązująca. Brak też dokumentu z naniesieniem aktualnych linii rozgraniczających ul. [...]. Okoliczność ta może mieć zaś w sprawie istotne znaczenie, gdyż przesądzi czy w liniach rozgraniczających ulicy znajduje się też część terenu zajęta pod parking. Zauważyć ponadto należy, że powyższa decyzja oraz jej załączniki w ogóle nie pozwalają na określenie granic ulicy [...]. Do akt sprawy dołączono jedynie kopie różnych dokumentów, bez ich poświadczenia za zgodność z oryginałem. Na ksero fragmentu mapy ( k. 55 akt administracyjnych) oznaczono wprawdzie linię graniczną ulicy [...], ale jest to linia projektowana, która nie musi pokrywać się z aktualną. Z powyższych względów uznać należy, iż organy nie przeprowadziły postępowania administracyjnego z poszanowaniem zasad przewidzianych w art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., oraz w niedostateczny sposób wyjaśniły podstawową kwestię w rozpoznawanej sprawie, a mianowicie, jakie są granice nieruchomości stanowiącej drogę publiczną i czy sporna działka znajduje się w liniach rozgraniczających ul. [...]. Uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż dopiero prawidłowe ustalenia faktyczne umożliwiają ocenę prawidłowości zastosowanych przepisów prawa materialnego oraz ocenę czy podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że ich część dotycząca postępowania wywłaszczeniowego i decyzji wywłaszczeniowej nie może być przedmiotem oceny Sądu w niniejszym postępowaniu. Dotyczy ono bowiem dopuszczalności zwrotu nieruchomości, a nie zaś prawidłowości postępowania wywłaszczeniowego. Decyzja wywłaszczeniowa jest ostateczna, korzysta z domniemania legalności i nie podlega ocenie Sądu w niniejszym postępowaniu. Rozpoznając ponownie sprawę organ, mając na uwadze uwagi zawarte w niniejszym orzeczeniu ponownie przeanalizuje całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz, o ile uzna to za niezbędne dla rozpoznania sprawy, przeprowadzi inne dowody i w zależności od poczynionych w tym postępowaniu ustaleń podejmie stosowne rozstrzygnięcie, którego treści skład orzekający w sprawie nie przesądza. Mając powyższe na uwadze, Sąd z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak sentencji wyroku.