I SA/Wa 2205/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędzia WSA Magdalena Durzyńska po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. G. na postanowienie Ministra Rozwoju z dnia [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z [...] września 2020 r., nr [...]Minister Rozwoju po rozpatrzeniu wniosku E. G. (vel G.) o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem tego organu z [...] lutego 2020 r., nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania, utrzymał w mocy postanowienie z [...] lutego 2020 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że postanowieniem z [...] lutego 2020 r. Minister Rozwoju odmówił wszczęcia postępowania z wniosku E. G. (vel G.) o stwierdzenie nieważności zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z [...] grudnia 1952 r., nr [...]na nabycie przez wykonawcę narodowych planów gospodarczych - Ministra Sprawiedliwości na cele Instytutu Ekspertyz Sądowych w [...] nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] i ul. [...] o pow. [...]m2. Przyczyną odmowy wszczęcia postępowania był brak podstawy prawnej do wydania decyzji merytorycznej, rozstrzygającej wniosek o stwierdzenie nieważności powyższego zezwolenia, bowiem zezwolenie wydane w trybie przewidzianym w art. 5 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (tj. Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), nie jest decyzją administracyjną, wobec czego do jego weryfikacji nie ma zastosowania tryb uregulowany w art. 156 i nast. kpa. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem Ministra Rozwoju z [...] lutego 2020 r. złożyła E. G. (vel G.) Po rozpatrzeniu wniosku oraz zbadaniu sprawy Minister Rozwoju wskazał, że stosownie do art. 61a § 1 kpa, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w myśl powyższego przepisu jest, m.in. oczywisty brak podstaw prawnych do wydania decyzji merytorycznie rozstrzygającej zgłoszone żądanie (por. wyrok NSA z 22.07.2014 r., sygn. akt I OSK 1635/14). Organ podkreślił, że przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 156 kpa jest weryfikacja decyzji administracyjnych, ewentualnie postanowień przez pryzmat przesłanek wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa. Nie ma zaś podstawy prawnej do stosowania instytucji stwierdzenia nieważności do innych aktów lub czynności. Minister wyjaśnił, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, wydane w trybie przewidzianym w art. 5 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych nie jest decyzją administracyjną. Nie ma więc do jego weryfikacji zastosowania tryb określony w art. 156 i nast. kpa (por. wyrok NSA z 18.03.2014 r., sygn. akt I OSK 1932/12). Organ nie zgodził się ze skarżącą, że przedmiotowe zezwolenie powodowało ograniczenie praw właściciela nieruchomości, czy też prowadziło do odjęcia prawa własności, bowiem udzielenie takiego zezwolenia stanowiło jedynie potwierdzenie, że dana nieruchomość jest niezbędna dla realizacji planu gospodarczego oraz, że są przewidziane środki na jej nabycie. Tym samym postępowanie w przedmiocie wydania zezwolenia na nabycie przez wykonawcę narodowych planów gospodarczych nieruchomości nie jest odrębnym postępowaniem administracyjnym zakończonym decyzją administracyjną, lecz jedynie jedną z przesłanek warunkujących wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Skoro zezwolenie nie stanowiło decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów kpa, to nie może ono zostać poddane kontroli w trybie wskazanym w art. 156 § 1 kpa. Z powyższych przyczyn Minister uznał wniosek E. G. (vel G.) za niedopuszczalny, gdyż brak jest decyzji administracyjnej mogącej być przedmiotem kontroli legalności prowadzonej na podstawie art. 156 i nast. kpa. Skargę na postanowienie Ministra Rozwoju z [...] września 2020 r. złożyła E. G.vel G.. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazała, że Minister nie ustosunkował się do jej wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i powielił automatycznie stanowisko z poprzedniego swojego postanowienia. Zarzuciła, że Minister nie chciał w ogóle badać poprawności zaskarżonego zezwolenia, w tym czy o zezwolenie wystąpił i je uzyskał podmiot uprawniony do bycia wykonawcą, czy zezwolenie było poprzedzone zbadaniem "niezbędności", czy była opinia, czy sprawdzono uprzednio brak alternatywnych nieruchomości w dostępnym wykonawcy zasobie. W ocenie skarżącej skutkiem wydania zezwolenia otwarto drogę do wywłaszczenia. Powstawał pomiędzy podmiotem uprawionym na podstawie zezwolenia a właścicielem nieruchomości stosunek prawny, na podstawie którego w szczególności: można było odjąć właścicielowi posiadanie nieruchomości, można było zaoferować nieruchomość zastępczą, można było rozpocząć rokowania i nabyć nieruchomość poprzez umowę, podczas gdy właściciel miał już zakaz rozporządzania nieruchomością na rzecz kogokolwiek innego niż wykonawca. W ocenie skarżącej z powyższych przyczyn zezwolenie, jako akt indywidualny, mógłby i powinien podlegać samodzielnej kontroli. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasada. Podnieść należy, że w każdym przypadku złożenia wniosku, w tym o stwierdzenie nieważności decyzji (postanowienia) właściwy organ, przed wszczęciem postępowania, zobligowany jest do zbadania, czy nie zaistniały w sprawie negatywne przesłanki przedmiotowe lub podmiotowe, które uniemożliwiałyby jego wszczęcie. Zgodnie z art. 61a § 1 kpa organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 kpa (a zatem żądanie wszczęcia postępowania) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Powołany przepis przewiduje zatem dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania. Natomiast druga występuje, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy akt, którego dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności nie jest decyzją administracyjną lub postanowieniem. Jak trafnie wskazał organ podstawę prawną zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z [...] grudnia 1952 r. stanowił dekret z [...] kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Dekret ten regulował materię realizacji planów narodowych, zwłaszcza inwestycyjnych, wymagających prawa rozporządzania określonymi terenami. Zgodnie z art. 4 dekretu, jeżeli wykonawcy narodowych planów gospodarczych nie mogli uzyskać niezbędnej na ten cel nieruchomości w trybie określonym w art. 3, wówczas uprawnieni byli do nabycia nieruchomości, bez których plan nie mógł być wykonany od osób fizycznych i prawnych nie wymienionych w art. 2, tj. nie będących wykonawcami planów gospodarczych. Wykonawcy planów mieli w tej sytuacji obowiązek uzyskać zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. Udzielenie takiego zezwolenia stanowiło jedynie potwierdzenie, że dana nieruchomość jest niezbędna dla realizacji planu gospodarczego oraz, że są przewidziane środki na jej nabycie. Na podstawie przedmiotowego zezwolenia i po spełnieniu dodatkowych wymagań określonych w dekrecie, wykonawca planu był zobowiązany wezwać posiadacza nieruchomości do odstąpienia mu nieruchomości objętej zezwoleniem za cenę, którą zgodnie z przepisami dekretu wykonawca planu określił, a jego organ naczelny zatwierdził. Opisany wyżej przedmiot postępowania wyznaczał krąg jego uczestników. Wnioskodawcą i adresatem zezwolenia był wykonawca narodowych planów gospodarczych. Samo zezwolenie upoważniało adresata do zawarcia umowy cywilnoprawnej sprzedaży lub zamiany nieruchomości, nie był to więc akt władczy skierowany do właściciela nieruchomości, ani wszczynający postępowanie wywłaszczeniowe. Zezwolenie wydane przez Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na nabycie przez Instytut Ekspertyz Sądowych nieruchomości położonej w [...] było elementem poprzedzającym decyzję o wywłaszczeniu. Stanowiło jeden z etapów postępowania wywłaszczeniowego uregulowanego przepisami powołanego wyżej dekretu. Postępowanie wszczynane na wniosek wykonawcy narodowych planów gospodarczych nie było odrębnym postępowaniem od postępowania wywłaszczeniowego. Stanowiło ono jego etap. Jak wyżej zaznaczono zezwolenie było elementem koniecznym do ubiegania się o wywłaszczenie nieruchomości. Skoro zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z [...] grudnia 1952 r. nie rozstrzygało o prawach i obowiązkach właścicieli, tj. nie kształtowało w sposób bezpośredni ich sytuacji prawnej w zakresie prawa własności do przedmiotowej nieruchomości, tym samym zezwolenie to nie miało cech decyzji administracyjnej, a to oznacza brak podstaw do uruchomienia kontroli powyższego zezwolenia w trybie nieważnościowym. W konsekwencji skarżąca nie miała również legitymacji procesowej do żądania wszczęcia tego postępowania, gdyż zgodnie z przepisem art. 28 kpa podstawowym kryterium uznania podmiotu za stronę postępowania jest występowanie interesu prawnego, albo obowiązku prawnego. Istoty interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której, w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Stwierdzenie interesu prawnego wymaga więc ustalenia istnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. W sprawie niniejszej zezwolenie z [...] grudnia 1952 r. nie było adresowane do byłego właściciela lecz do Ministra Sprawiedliwości, jako wykonawcy narodowych planów gospodarczych, na nabycie nieruchomości dla potrzeb Instytutu Ekspertyz Sądowych. Wbrew zrzutom skargi nie rozstrzygało ono o prawach i obowiązkach innych osób, w szczególności o prawach i obowiązkach właścicieli nieruchomości. Natomiast kwestie dotyczące prawidłowości przejęcia nieruchomości, tj. czy zostały zachowane wymogi określone przepisami dekretu z [...] kwietnia 1949 r. będą mogły są badane w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego. W postępowaniu tym oceniana jest także legalność zezwolenia, jako niezbędnego elementu poprzedzającego wydanie orzeczenia wywłaszczeniowego. Ze wszystkich wyżej omówionych przyczyn uznać należy, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Dlatego Sąd, na podstawie art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym uzasadnione było treścią art. 119 pkt 3 ppsa w zw. z art. 120 ppsa.