I SA/Wa 2207/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: WSA Mirosław Gdesz (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant starszy referent Agnieszka Bieńkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2013 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku A. C. o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w P. z dnia [...] marca 1979 r. nr [...] o przejęciu na własność Państwa od J. C. nieruchomości rolnej o pow. [...] ha, oznaczonej jako działki nr [...], wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego położonego w N. Uzasadniając swoje stanowisko Minister podniósł, że kontrolowana w trybie nieważnościowym decyzja została wydana na podstawie art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140). Zgodnie z powołanym przepisem, jeżeli właściciel gospodarstwa rolnego nie spełniał warunków do uzyskania emerytury lub renty inwalidzkiej na podstawie ustawy, nieruchomości wchodzące w skład tego gospodarstwa mogły być na jego wniosek w całości lub w części przejęte odpłatnie przez Państwo. Odpłatne przeniesienie własności nieruchomości na rzecz Państwa, zgodnie z art. 57 w/w ustawy następowało na podstawie decyzji naczelnika gminy. Ze znajdującego się w materiale dowodowym sprawy aktu własności ziemi z dnia [...] lipca 1975 r. Nr [...] wynika, że właścicielami nieruchomości objętej decyzją Naczelnika Gminy w P. z dnia [...] marca 1979 r. byli J. i A. małż. C. Z dokumentu tego wynika ponadto, iż na dzień wydania w/w decyzji byli właściciele nieruchomości nie spełniali warunków do uzyskania emerytury, o których mowa w art. 2 ust. 1 wskazanej ustawy, gdyż J. C. miał ukończone [....] lat a A. C. miała ukończone [...] lat. Ponadto z akt sprawy nie wynika, aby dawni właściciele we wskazanej dacie byli uprawnieni do uzyskania renty inwalidzkiej o której mowa w art. 10 powołanej ustawy. Powyższej okoliczności nie podniosła również sama wnioskodawczyni. Jednocześnie z uwagi na znaczny upływ czasu nie zachowała się całość akt archiwalnych dotyczących przejęcia nieruchomości objętych decyzją z dnia [...] marca 1979 r., o czym świadczy sporządzony przez Urząd Gminy P. spis dokumentacji aktowej podlegającej zniszczeniu na podstawie zezwolenia Archiwum Państwowego w C. z dnia [...] marca 1996 r. Nr [...]. Skutkiem czego nie udało się odnaleźć m.in. wniosku J. C. powołanego w decyzji Naczelnika Gminy w P. o przejęcie nieruchomości na własność Państwa w zamian za spłaty pieniężne. Jednakże w sytuacji, gdy ustalenia zawarte w decyzji Naczelnika Gminy w P. z dnia [...] marca 1979 r. jednoznacznie wskazują, że decyzja ta została wydana po rozpatrzeniu wniosku dawnego właściciela, brak zachowania stosownej dokumentacji nie pozwala domniemywać braku legalizmu w działaniu organu administracji. Wniosek mógł bowiem zostać złożony lecz nie zachował się w zasobach archiwalnych albo nie został zgłoszony w przewidzianej przepisami formie. W przypadku zaistnienia tej ostatniej okoliczności stanowi to wyłącznie uchybienie formalne nie mogące być podstawą żądanego przez stronę rozstrzygnięcia. Niezależnie od powyższego na opisanej decyzji Naczelnika Gminy w P. znajduje się adnotacja J. C. w treści której oświadczył, że nie będzie wnosił odwołania od decyzji. Fakt ten stanowi podstawę do uznania, że przejęcie nieruchomości było zgodne z wolą dawnego właściciela. Jednocześnie podniesiona przez A. C. we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy okoliczność, że będąc współwłaścicielką przedmiotowych nieruchomości nigdy nie wyrażała zgody na ich przejęcie nie mogła mieć wpływu na wynik sprawy. Zgodnie bowiem z art. 44 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin, zgoda małżonka na przekazanie nieruchomości (wchodzących w skład gospodarstwa rolnego objętego wspólnością ustawową) na własność Państwa nie była wymagana w sytuacji, gdy praca w przekazywanym gospodarstwie rolnym nie stanowiła dla niego głównego źródła utrzymania. Z informacji zawartych w zaświadczeniu z dnia [...] listopada 1987 r. wydanym przez [...] wynika, że w latach [...] A. C. pracowała zarobkowo w tamtejszym [...] a zatem w myśl powołanego art. 44 zgoda A. C. na przekazanie przedmiotowych nieruchomości na własność Państwa nie była wymagana. W konsekwencji przedstawionego stanowiska Minister decyzją z dnia [...] września 2012 r. uznał własną decyzję z dnia [...] lipca 2012 r. za prawidłową. Skargę na decyzję Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A. C., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 53 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin. Zanegowała fakt złożenia przez J. C. wniosku o przejęcie gospodarstwa oraz prawidłowość oznaczenia stron w decyzji Naczelnika Gminy w P. podnosząc, że została pominięta w postępowaniu. Decyzja ta – zdaniem skarżącej - zawiera również nieprawdziwe stwierdzenie dotyczące wskazania jako jedynego właściciela nieruchomości J. C. a nie J. C. i A. C. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej powoływana jako P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie był jednak związany – stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi. Mając na względzie powyższe unormowania Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2012 r., jak i decyzja ją poprzedzająca, nie naruszają obowiązujących przepisów prawa. Kontrolowane w sprawie decyzje zostały wydane w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Oznacza to, iż przedmiotem postępowania nadzwyczajnego winno być przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji, wydanej w postępowaniu zwykłym, w tym wypadku decyzji Naczelnika Gminy w P. z dnia [..] marca 1979 r. korzystającej z przymiotu ostateczności. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją szczególną, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 kpa. Procedura stwierdzenia nieważności jest odrębnym i samodzielnym postępowaniem, a zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została z naruszeniem przepisów określonych w art. 156 § 1 kpa. Zatem postępowanie takie ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjnoprawnego (por. orzeczenie SN z 7.03.1996 r., sygn. akt III ARN 70/95, publ. OSNP 1996/18/258). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 lutego 2006r. (sygn. akt II OSK 490/05, publ. Lex nr 196696) wyraził pogląd, iż "w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, istnienie jednej z przesłanek z art. 156 § 1 kpa musi być oczywiste, "widoczne gołym okiem", a nie być kwestią przypuszczeń, czy też zawiłych dociekań. Przy tym należy pamiętać, że zaistnienie przesłanek stwierdzenia nieważności ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania kwestionowanego w trybie nieważnościowym aktu. Przesłanką stwierdzenia nieważności szczególnie rozważaną na gruncie przedmiotowej sprawy było wydanie aktu z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. orzeczenie NSA z 9.02.2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, publ. Lex 165717). Oczywistość naruszenia prawa polega na ewidentnej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Z zasady musi to być wada tkwiąca w samej decyzji. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 28.10. 2011 r. sygn. akt I OSK 1888/10, Lex nr 1069632; wyrok NSA z dnia 18.07.1994 r. sygn. akt V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91; wyrok NSA z dnia 21.10. 2010 r. sygn. akt I OSK 28/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem przez rażące naruszenie prawa rozumie się naruszenie wyraźnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego lub procesowego (patrz: B. Adamiak [w:] Adamiak, Borkowski, Komentarz, s. 335;J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracji, Pip 1986, nr 1, s. 71). Jednocześnie rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok NSA 21.08.2001r., sygn. akt II SA 1726/00, publ. Lex 51233). Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że podstawę prawną decyzji Naczelnika Gminy w P. z dnia [...] marca 1979 r. stanowił art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32,poz. 140). Zgodnie z powołanym przepisem, jeżeli właściciel gospodarstwa rolnego nie spełniał warunków do uzyskania emerytury lub renty inwalidzkiej na podstawie ustawy, nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego rolnika, mogły być na jego wniosek w całości lub w części przejęte odpłatnie przez Państwo. Postępowanie w sprawie przejęcia nieruchomości na własność Państwa było zatem postępowaniem wszczynanym na wniosek zainteresowanego rolnika. Zgodnie ze znajdującym się w materiale dowodowym sprawy aktu własności ziemi z dnia [...] lipca 1975 r. Nr [...] właścicielami nieruchomości objętej decyzją Naczelnika Gminy w P. z dnia [...] marca 1979 r. byli J. i A. małż. C. Z dokumentu tego wynika ponadto, iż na dzień wydania w/w decyzji byli właściciele nieruchomości nie spełniali warunków do uzyskania emerytury, o których mowa w art. 2 ust. 1 wskazanej ustawy, gdyż J. C. miał ukończone [..] lat a A. C. miała ukończone [...] lat. Ponadto z akt sprawy nie wynika, aby dawni właściciele we wskazanej dacie byli uprawnieni do uzyskania renty inwalidzkiej o której mowa w art. 10 cytowanej ustawy. Jednocześnie z uwagi na znaczny upływ czasu nie zachowała się całość akt archiwalnych dotyczących przejęcia nieruchomości objętych decyzją z dnia [...] marca 1979 r., o czym świadczy sporządzony przez Urząd Gminy P. spis dokumentacji aktowej podlegającej zniszczeniu na podstawie zezwolenia Archiwum Państwowego w C. z dnia [...] marca 1996 r. Nr [...]. Wobec czego organ nadzoru nie odnalazł powołanego w decyzji Naczelnika Gminy w P. wniosku J. C. o przejęcie nieruchomości na własność Państwa w zamian za spłaty pieniężne. Przy czym w postępowaniu nieważnościowym nie ma, co do zasady, miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie jak ma to miejsce w postępowaniu zwykłym, a oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Niemniej jednak, zdaniem Sądu, niezachowanie się stosownego wniosku J. C., czyli dokumentu sprzed ponad 30 lat nie oznacza, że dokument taki w dacie wydania decyzji Naczelnika Gminy w P. z dnia [...] marca 1979 r. nie istniał - tym bardziej, że w decyzji tej organ wyraźnie wskazał, iż zapadła ona po rozpatrzeniu wniosku J. C. Na fakt, że decyzja Naczelnika Gminy w P. została wydana zgodnie z wolą w/w, wskazuje także adnotacja J. C. umieszczona na tej decyzji zgodnie z którą oświadczył, iż od decyzji nie będzie się odwoływał. Jeżeli zatem postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzone jest po upływie ponad 30 lat od dnia jej wydania, nie sposób przyjąć, iż dokument, którego nie udało się odnaleźć nie istniał. W takiej sytuacji konieczna była kompleksowa ocena przez organ nadzoru materiału dowodowego i wyciągnięcie stosownych wniosków na podstawie dowodów, które w sprawie udało się zgromadzić. Przy czym w realiach rozpoznawanej sprawy trzeba mieć na uwadze, iż część akt archiwalnych uległo zniszczeniu na podstawie zezwolenia Archiwum Państwowego w C. z dnia [...] marca 1996 r. Nr [...]. Zatem podzielić należy pogląd organu, że fakt, iż do dnia wydania decyzji nadzorczej z dnia [...] września 2012 r. nie zachował się wniosek bądź kopia takiego wniosku, nie stanowi podstawy do twierdzenia, że wniosku takiego przed wszczęciem postępowania w sprawie przejęcia przez Państwo przedmiotowej nieruchomości, w ogóle nie było. Ponadto brak kompletnego materiału dowodowego w postaci całości akt archiwalnych dotyczących przejęcia opisanych działek powoduje, że organ nadzoru nie mógł dokonać oceny postępowania i ustalić, czy było ono przeprowadzone w sposób nieprawidłowy, a tym samym nie mógł stwierdzić, czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności kwestionowanej w trybie nadzorczym decyzji. Wskazać także należy, że brak całości akt archiwalnych powoduje, że nie można organowi przedstawić zarzutu, iż nie zbadał wszechstronnie sprawy i że nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Jak podkreślił bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 470/08, stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić wtedy, gdy zaistnieją przesłanki wymienione enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa. Ocena istnienia tych przesłanek nie może opierać się na domniemaniach. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności niezbędne jest jednoznaczne ustalenie, czy doszło do naruszenia prawa i dokonania oceny charakteru tego naruszenia w kontekście przesłanek nieważności decyzji. Jest to bowiem postępowanie nadzwyczajne, które służy jedynie wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami kwalifikowanymi. Bez ustalenia, opartego na stosownych dowodach, czy doszło w ogóle do naruszenia prawa, nie można dokonywać oceny charakteru tych naruszeń. Nadto wskazać należy, iż naruszenie jakiegokolwiek przepisu, który ma zastosowanie w danej sprawie, nie oznacza samo przez się, iż decyzja w sprawie została wydana z rażącym naruszeniem prawa skutkującym stwierdzeniem jej nieważności. W niniejszej sprawie dokumentami, na podstawie których organ nadzoru oparł swoje rozstrzygnięcie był akt własności ziemi z dnia [...] lipca 1974 r. Nr [...], jak również kwestionowana w trybie nadzorczym decyzja Naczelnika Gminy w P. z dnia [...] marca 1979 r. Całości akt archiwalnych dotyczących przedmiotowego przejęcia nie udało się wprawdzie odnaleźć, jednak jak już wskazano z treści ww. decyzji z dnia [...] marca 1979 r. wyraźnie wynika, że została ona wydana na skutek wniosku właściciela nieruchomości. Wobec powyższego prawidłowo organ nadzoru uznał, że w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w P. Minister dokonał właściwej i uprawnionej oceny dowodów, wskazującej jednoznacznie na to, że przejęcie przedmiotowych nieruchomości nastąpiło na wniosek J. C. Z kolei odnosząc się do podniesionej przez skarżącą kwestii braku złożenia przez nią jako współwłaścicielkę nieruchomości wniosku o przejęcie tych nieruchomości, organ słusznie przyjął, że okoliczność ta nie ma wpływu na prawidłowość decyzji o przejęciu gospodarstwa. Zgodnie z art. 44 powołanej ustawy z 1977 r. zgoda małżonka na przekazanie nieruchomości (wchodzących w skład gospodarstwa rolnego objętego wspólnością ustawową) na własność Państwa nie była wymagana w sytuacji, gdy praca w przekazywanym gospodarstwie rolnym nie stanowiła dla niego głównego źródła utrzymania. Z informacji zawartych w zaświadczeniu z dnia [...] listopada 1987 r. wydanym przez [...] wynika, że w latach [...] A. C. pracowała zarobkowo w tamtejszym [...] a zatem w myśl w/w przepisu zgoda A. C. na przekazanie przedmiotowych nieruchomości nie była wymagana. W odniesieniu do zarzutu skargi dotyczącego prowadzenia postępowania przez Naczelnika Gminy w P. z pominięciem skarżącej, Sąd wyjaśnia, że zarzut ten nie może być analizowany w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [..] marca 1979 r. Wskazany zarzut stanowi bowiem przesłankę do ewentualnego wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, co stanowi odrębną sprawę administracyjną. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w wyroku