I SA/Wa 2211/18

Dnia 5 marca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. P., I. D., A. P., A. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2018 roku Nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta [...] [...]z [...] czerwca 2018r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] solidarnie na rzecz R. P., I. D., A. P., A. S. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] października 2018 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej : SKO/ organ) utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. zawieszające postępowanie w sprawie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. jako działka nr ew. [...] z obr. [...], KW [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że przed SKO w [...] toczy się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia [...] grudnia 2000 r., na mocy której stwierdzono nieważność decyzji Prezydium [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości z uwagi na skierowanie decyzji do dwóch osób będących właścicielami wyodrębnionych lokali mieszkalnych, które zmarły przed dniem wydania decyzji przez Kolegium. W ocenie organu przedmiotowe postępowanie stanowi zagadnienie wstępne, od którego zależy wynik postępowania wszczętego na skutek przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Zgodnie ze stanowiskiem organu, skoro przed Kolegium toczy się obecnie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Prezydium o odmowie ustanowienia prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu to postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności należało zawiesić do czasu zakończenia postępowania przed Kolegium. Skargę na postanowienie z [...] października 2018 roku złożyli R. P., I. D., A. P. i A. S.. Skarżący zarzucili SKO: 1. błędną wykładnię art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2018.2096, dalej jako: kpa), a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 kpa tj. wadliwe utrzymanie w mocy postanowienia Prezydenta z dnia [...] czerwca 2018 roku zawieszającego postępowanie w sprawie ; 2. błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, poprzez przyjęcie, że rozpatrzenie sprawy przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jest uzasadniona. Stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 kpa, który stanowił materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia zaskarżonego postanowienia, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Aby można było przyjąć, że w sprawie występuje "zagadnienie wstępne" konieczne jest zaistnienie bezpośredniej zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem owego zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Nie chodzi tu o konieczność wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej. Stąd, przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa wymaga istnienia miedzy rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym związku bezpośredniego, rozumianego jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przypadku braku takiego związku, zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Innymi słowy, zawieszając postępowanie na podstawie ww. przepisu organ nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno bowiem zależeć rozpoznanie sprawy w ogóle, a nie wydanie mniej lub bardziej pozytywnej bądź negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Organ musi tym samym ustalić bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym (zob. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r. I OSK 2108/11). Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania. Postępowanie może zatem zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa jedynie wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r. II OSK 1570/11). Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy należy podkreślić, że kwestia ważności decyzji z dnia [...] grudnia 2000r. niewątpliwie ma wpływ na ocenę legitymacji wnioskodawcy w zakresie wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności; ale dopóty dopóki orzeczenia organów państwa (w tym w szczególności decyzji administracyjnych) objęte są domniemaniem legalności i korzystają z przymiotu ostateczności, a więc nie zostaną skutecznie wyeliminowane z obrotu prawnego, to nie ma podstaw by twierdzić, iż skutki z nich wypływające nie wiążą stron a tym bardziej organów administracji czy sądów. Innymi słowy dopóki kwestionowane w trybie nadzwyczajnym orzeczenie nie zostanie uchylone (bądź nie zostanie stwierdzona jego nieważność) dopóty należy przyjąć, że wywołuje ono wszelkie skutki płynące z jego ostateczności. W dacie wydawania zaskarżonego postanowienia decyzja z [...] grudnia 2000r. nie została uchylona, nie stwierdzono także jej nieważności, a zatem postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżących należało prowadzić tak jakby była ona wiążąca. Jej "skuteczne" wyeliminowanie w jednym z trybów nadzwyczajnych stanowiłoby natomiast podstawę do wznowienia postępowania na decyzji tej opartego w ramach przesłanki z art. 145 § 1 kpa bądź stwierdzenia jej nieważności. Kwestia istnienia tego rodzaju orzeczenia stanowiącego jedynie w rozumieniu potocznym zagadnienie istotne dla wyniku sprawy (a nie zagadnienie prawne), stanowi w istocie element stanu faktycznego, który nie ma jednak charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Z owym zaistnieniem tego elementu stanu faktycznego mogą wiązać się określone skutki (w tym sensie że w zależności od okoliczności może zapaść decyzja negatywna bądź pozytywna), ale samo jego wystąpienie nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. Definiując ww. zagadnienie jako "element stanu faktycznego" i przekładając to na grunt kontrolowanej sprawy należy przyjąć, że odnośnie do wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności niewyeliminowana dotychczas decyzja oznacza, iż pozostaje ono w obrocie prawnym. W konsekwencji postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżących należy rozstrzygnąć przy uwzględnieniu istnienia tej decyzji (jako elementu kształtującego stan faktyczny). Ewentualne wyeliminowanie spornej decyzji miałoby zatem wpływ na wynik sprawy, jednak brak decyzji oceniającej jej legalność nie wyklucza wydania decyzji merytorycznej w kontrolowanym postepowaniu, ponieważ nadal korzysta ona z domniemania legalności. Rozstrzygnięcie w trybie nadzwyczajnym o ważności decyzji z [...] grudnia 2000r. w kontrolowanej sprawie nie stanowi zatem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 §1 pkt. 4 kpa. Konieczne było zatem uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia go poprzedzającego na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ppsa (w zw. z art. 135 ppsa). Kwestii zasadności kontynuowania ww. postępowania w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 20 lipca 2018r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów – Sąd w niniejszej sprawie nie oceniał. O zwrocie kosztów postępowania obejmujących uiszczony wpis sądowy, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ww. ustawy.