I SA/Wa 2215/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent Agnieszka Bieniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta L. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz skarżącego Prezydenta Miasta L. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] września 2010 r., nr [...] uchylił własną decyzję z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] oraz odmówił stwierdzenia nieważności pkt I decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2000 r., nr [...] - przekazującej na rzecz Powiatu [...] nieruchomość o pow. [...] ha, oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w udziale wynoszącym [...] części. W toku postępowania ustalono następujący stan faktyczny. Zarząd Powiatu w L. wnioskiem z 29 czerwca 2000 roku zwrócił się do Wojewody [...] o wydanie decyzji przekazującej w trybie art. 64 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.) nieruchomość Skarbu Państwa położoną w L. o pow. [...] ha, oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (KW [...]) - uzasadniając powyższe tym, że zostanie ona wykorzystana pod bazę transportową dla drogowej służby liniowej Zarządu Dróg Powiatowych w L. Po rozpoznaniu tego wniosku Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2000 r., nr [...] przekazał nieodpłatnie na rzecz Powiatu L. prawo własności mienia Skarbu Państwa, w skład którego wchodzi nieruchomość położona w L. o pow. [...] ha, oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (KW [...]) w udziale wynoszącym [...] części oraz ruchomości i inne środki trwałe, wskazane w protokole zdawczo-odbiorczym z dnia [...] czerwca 2000 r. Decyzja stała się ostateczna i weszła do obrotu prawnego. Wnioskiem z dnia 8 stycznia 2010 r. skierowanym do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, Prezydent Miasta L. zwrócił się o stwierdzenie nieważności pkt I decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2000r., nr [...]. Prezydent podniósł, że Wojewoda [...] - przekazując sporną nieruchomość na rzecz Powiatu L. - rażąco naruszył obowiązujące przepisy prawa, bowiem w dacie orzekania nieruchomość ta nie miała uregulowanego stanu prawnego, co stanowiło przesłankę negatywną do przekazania jej na rzecz Powiatu L. w trybie art. 64 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133 poz. 872 ze zm.). Dodał, iż przedmiotowa nieruchomość stała się z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. własnością Gminy L., a zatem zachodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2000 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji - uznając się za organ niewłaściwy - postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010r., nr [...], przekazał zgodnie z kompetencjami w/w wniosek Prezydenta Miasta L. Ministrowi Skarbu Państwa, który po jego zbadaniu oraz analizie akt sprawy, pismem z dnia [...] maja 2010r., nr [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności pkt I decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2000r., nr [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 2010r., nr [...], Minister Skarbu Państwa stwierdził nieważność pkt I decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2000r., nr [...], przekazującej na rzecz Powiatu L. nieruchomość o pow. [...] ha, oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (KW [...]) w udziale wynoszącym [...] części. Organ nadzorczy uznał, iż przekazanie przedmiotowej nieruchomości stanowi rażące naruszenie prawa, ponieważ przekazanie mienia Skarbu Państwa w trybie art. 64 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające (...) może nastąpić po spełnieniu przesłanki polegającej na wykonywaniu określonych zadań powiatu na przedmiotowej nieruchomości Skarbu Państwa. Wykonywanie tych zadań w przyszłości nie stanowi przesłanki pozytywnej do przekazania mienia w tym trybie, zaś z akt sprawy wynika bezspornie, iż taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Od powyższej decyzji odwołał się Zarząd Powiatu w L. - nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem. Odwołujący się przedstawił również nowe dowody w sprawie tj. protokoły zdawczo - odbiorcze z przekazania udziału w spornej nieruchomości Powiatowi L.. Po rozpatrzeniu tego wniosku Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] września 2010 r., nr [...] uchylił własną decyzję z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] oraz odmówił stwierdzenia nieważności pkt I decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2000 r., nr [...] - przekazującej na rzecz Powiatu L. nieruchomość o pow. [...] ha, oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w udziale wynoszącym [...] części. Minister stwierdził, że Zarząd Powiatu w L. przedstawił nowe dokumenty i dowody w sprawie mające wpływ na zmianę stanowiska organu nadzorczego. Istotny w szczególności jest protokół zdawczo-odbiorczy przekazania Powiatowi L. Mienia Skarbu Państwa z dnia [...] czerwca 2000r., zawarty pomiędzy Skarbem Państwa, a Powiatem L., którym przekazano nieruchomość położoną w L. o pow. [...] ha, oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (KW [...]) w udziale wynoszącym [...] części. A zatem w dniu wydania decyzji przez Wojewodę [...] Powiat L. użytkował sporną nieruchomość i realizował na niej zadania własne określone w art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym. Pojawienie się nowych istotnych okoliczności w spawie nie znanych organowi w dniu orzekania, powoduje konieczność uchylenia decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] oraz orzeczenie o odmowie stwierdzenia nieważności pkt I decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2000r., nr [...], przekazującej na rzecz Powiatu L. nieruchomość o pow. [...] ha, oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (KW [...]) w udziale wynoszącym [...] części. Dodał, iż brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2000 r. - bowiem decyzja ta nie narusza przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej określonych w art. 156 kpa. Dodać przy tym należy, iż organ nadzoru nie posiadając wszystkich istotnych dokumentów w sprawie błędnie uznał zajście przesłanek do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Wojewody [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prezydent Miasta L. wniósł o uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] września 2010 r., Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 62 oraz art. 64 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133 poz. 872 ze zm.), § 8 pkt 2 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie trybu przekazywania mienia ...(Dz. U. Nr 13, poz.114) oraz naruszenie prawa procesowego - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie - podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo - administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż przedstawione w skardze - bowiem Minister Skarbu Państwa rozpoznając w trybie przepisu art.127 § 3 k.p.a. wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. polegającego na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tą samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji w niższej instancji. Zgodnie z przepisem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. W świetle poglądów doktryny przyjmuje się zgodnie, iż reguła określona we wspomnianym przepisie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w przepisie art. 127 § 3 k.p.a. - a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy (tak m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II; tak również: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 183; podobnie: Cz. Martysz /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martysz i A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I Zakamycze 2005 ). Pogląd ten znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (tak m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007r., sygn. akt II OSK 213/06, LEX nr 235133; podobnie w uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007r., sygn. akt II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007/3/61 ). Wskazać należy, że w uzasadnieniu powołanej uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007r. sygn. akt II GPS 2/06, wskazano, że w świetle zasady określonej w przepisie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo obywatela do wniesienia odwołania oznacza jego prawo do ponownego i sprawiedliwego rozpoznania sprawy. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny – "sprawiedliwość" wymusza między innymi takie cechy procesowe jak obiektywizm w orzekaniu oraz związaną z tym konieczną niezależność osób wydających decyzje administracyjne. Według NSA przesłanka wyłączenia pracownika z powodu brania przez niego udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.) nawiązuje w swej istocie do zasady dwuinstancyjności postępowania i zasady hierarchicznego podporządkowania organów orzekających. W takim klasycznym modelu postępowania administracyjnego odwołanie rozpatruje inny organ oczywiście w innym składzie osobowym. Zdaniem NSA na tym polega zasada i jednocześnie gwarancja procesowa, że nikt nie może być sędzią we własnej sprawie, bo z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie. W uchwale stwierdzono jednocześnie, iż omawiana przesłanka wyłączenia pracownika nie podlega jakiejkolwiek ocenie pod kątem jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie odwołania w konkretnej sprawie, bo ma charakter bezwzględny. Skoro prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ jest wyjątkiem od klasycznego modelu postępowania odwoławczego, to zgodnie z zasadą exceptiones non sunt extenlendae wyjątku tego nie można interpretować rozszerzająco, a tym bardziej nie można go przenosić na inne instytucje postępowania, jak np. wyłączenie pracownika. Zawsze więc tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpoznania wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 k.p.a.), trzeba bezwzględnie oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Dokonując tego, należy przez pracownika rozumieć osoby zatrudnione w urzędzie organu na podstawie stosunku pracy, umocowanego do wydawania decyzji z upoważnieniem indywidualnym bądź z mocy prawa. W konsekwencji NSA przyjął w omawianej uchwale z dnia 22 lutego 2007 r., iż przepisy o wyłączeniu pracownika mają również zastosowanie do osoby piastującej funkcję organu. Należy wskazać, że również w doktrynie przyjmuje się, iż nie ma przeszkód prawnych, aby wyłączeniu podlegał pracownik piastujący funkcję organu administracji publicznej (tak m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz i cyt. Tam wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 1993r., sygn. akt SA/Po3155/92, OSP 1995, z. 9, poz. 188; podobnie: W. Chróścielewski /w:/ glosie do uchwały ( 7 ) NSA z dnia 22 lutego 2007r., sygn. akt II GPS 2/06, ZNSA 2007/3/137). Należy również wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku z dnia 25 stycznia 2007r., sygn. akt II OSK 213/06 stwierdził, iż w sytuacji w której piastun funkcji ministra wydał w sprawie decyzję w charakterze organu I instancji, będzie on wyłączony - na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. - od powtórnego rozpatrzenia sprawy w wyniku złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co nie oznacza, że w takim przypadku nastąpiłoby wyłączenie ministra jako organu administracji. Jak uznał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny wyłączona jest wówczas osoba piastująca funkcję organu administracji publicznej, a nie sam organ administracji. Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 czerwca 2010 r. w sprawie sygn. akt I OSK 36/10 w którym stwierdził, że: "Kwestią zasadniczą dla rozstrzygnięcia zawisłej przed sądem sprawy była ocena czy wydanie decyzji na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez osobę upoważnioną do działania w imieniu ministra, w sytuacji w której brała ona udział w wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej stanowiło naruszenie zasady wynikającej z treści art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. W tym miejscu przywołać należy wywody zawarte w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt I OPS 13/09. Postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 933/08 przedstawiono mianowicie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów, na podstawie art. 187 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: "czy art. 24 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego ma zastosowanie do osoby piastującej funkcje ministra w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a.". Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej wyżej uchwale stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził niejako wyjątek od wynikającej z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. zasady wyłączenia od udziału w postępowaniu pracownika w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Wyjątkiem takim jest wedle treści przywołanej uchwały sytuacja, gdy decyzję tę wydaje piastun funkcji ministra w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. tj. przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, chyba że jest on stroną postępowania, a zatem jej jako osoby fizycznej dotyczy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego. Jak wskazano w uzasadnieniu uchwały, przepisy prawa przyznają organom administracji publicznej kompetencje do samokontroli własnych decyzji, a to oznacza, że nie można wyłącznie w oparciu o formalistycznie pojmowaną bezstronność pozbawić ministra kompetencji do rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. przez zastosowanie w drodze rozszerzającej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Istotą tej uchwały, jest jednak to, iż osobą której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę jest wyłącznie piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. W niniejszej sprawie natomiast, autorem zarówno pierwszej decyzji, jak i decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy jest działający z upoważnienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Podsekretarz Stanu, Z. S., nie zaś sam piastun funkcji – czyli Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. Odnosząc powyższe do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r. wyraźnego stwierdzenia wymaga fakt, że pracownik organu upoważniony do działania w imieniu ministra, w żadnym wypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję ministra, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pojęcie pracownika organu administracji publicznej w rozumieniu art. 24 § 1 k.p.a. ma szeroki zakres znaczeniowy, który obejmuje również upoważnionego do działania w imieniu ministra podsekretarza stanu w ministerstwie. Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że wydanie zaskarżonej decyzji przez tę samą upoważnioną przez ministra osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji, stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., co jest podstawą do wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., co z kolei zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji bez względu na to, czy naruszenie to miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. Tym samym nietrafny okazał się zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania wpływający w sposób istotny na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a." Przytoczone wyżej wywody można przenieść na grunt niniejszej sprawy. Zarówno pierwsza decyzja z dnia [...] lipca 2010 r. jak i kolejna z dnia [...] września 2010 r., wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy - wydane i podpisane zostały przez tą samą osobę - działającego z upoważnienia Ministra Skarbu Państwa, Podsekretarza Stanu, A. L. , nie zaś przez samego piastuna funkcji czyli Ministra Skarbu Państwa. W tej sytuacji należy uznać, że wydanie zaskarżonej decyzji przez tą samą osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Jest to podstawa do wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt. 3 k.p.a. Naruszenie zaś prawa dające podstawę do wznowienia postępowania – zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji bez względu na to, czy naruszenie to miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. Uchylenie zaskarżonej decyzji z powyższego powodu oznacza, że przedwczesne jest odnoszenie się do zarzutów merytorycznych skargi. Rozpoznając po raz kolejny wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy organ uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną. Mając na uwadze wyżej wymienione okoliczności Sąd na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) w związku z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. oraz na podstawie art. 152 i art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.