I SA/Wa 2216/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu M. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia podziału nieruchomości oddala sprzeciw. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] października 2018 r., nr [...] , działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096), powoływanej dalej jako "k.p.a.", uchyliło wydaną w przedmiocie odmowy zatwierdzenia podziału nieruchomości decyzję Wójta Gminy [...] z[...] września 2018 r. nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Decyzją z [...] września 2018 r. Wójt Gminy [...] , powołując się na art. 93 ust. 1, art. 95 pkt 7, art. 96 ust. 1 i art. 97 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.) przywoływanej dalej jako "u.g.n.", po rozpoznaniu wniosku M. K.z [...] sierpnia 2018 r., odmówił zatwierdzenia podziału nieruchomości położonej we wsi [...] , oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] , na działki nr ew. [...] o pow.[...] ha i [...] o pow. [...] ha, zgodnie z załącznikiem graficznym przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego pod nr [...] , stanowiącym integralną część decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniósł, że właściciel nieruchomości wniósł o zatwierdzenie podziału, według załączonej mapy z projektem podziału, na podstawie art. 95 pkt 7 u.g.n. W dalszej zaś kolejności wskazał na uprzednio złożony przez niego wniosek o wydanie opinii o zgodności wstępnego projektu jej podziału z obowiązującym dla tego terenu miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] Nr [...] z [...] czerwca 2011 r. Wyjaśnił przy tym, że w przedmiocie tego wniosku wydane zostało [...] maja 2018 r. postanowienie nr [...] , którym negatywnie zaopiniowano przedłożony wstępny projekt podziału nieruchomości, z uwagi na nieuwzględnienie linii rozgraniczającej terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MN2 i rolnego R, przez co działka projektowana nr [...] nie spełniała minimalnej powierzchni 1000 m2 dla zabudowy wolnostojącej dla nowo wydzielanych działek, określonej w rozdz. 12 § 18 pkt 7 lit. a planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego. Wskazał nadto na notatkę służbową z [...] maja 2018 r. sporządzoną na okoliczność rozmowy telefonicznej z wnioskodawcą i geodetą wykonującym projekt podziału o możliwości dokonania jego korekty, tak aby uzyskać pozytywną opinię o podziale, które to wskazówki nie zostały jednak uwzględnione. W krańcowej części uzasadniania zauważał z kolei, że wstępy projekt podziału jak i projekt podziału wykonany na podstawie art. 95 pkt 7 u.g.n., różnią się jedynie brakiem wydzielenia działki pod poszerzenie ul. [...]. Podniósł również, że z art. 95 pkt 7 u.g.n. wynika, że możliwy jest podział w celu wydzielenia tylko jednej działki budowlanej, natomiast wnioskodawca przedstawił mapę z projektem podziału w wyniku, którego mają powstać 2 działki budowlane o projektowanych numerach [...] i [...] (działka [...] o funkcji mieszanej: budowlano-rolnej). O decyzji tej M. K. wniósł odwołanie, zarzucając jej oparcie na błędnej podstawie prawną tj. art. 93 ust. 1 u.g.n., podczas gdy wniosek złożony został w trybie art. 95 pkt 7 u.g.n. Skarżący wskazał również na naruszenie art 95 pkt 7 u.g.n. poprzez uznanie, że projekt podziału nie spełnia warunków określonych w tym przepisie. Wskazał również na naruszenie art. 7, art. 12 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 64 pkt 3 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione ograniczenie prawa własności. W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W następstwie rozpoznania powyższego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] , decyzją z [...] października 2018 r., działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] z [...] września 2018 r. i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium zwróciło uwagę, że w podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji przywołał zarówno art. 95 pkt 7 u.g.n. jak i art. 93 tej ustawy. Wprawdzie ten ostatni przepis, wedle treści pisma przekazującego odwołanie, miał być przywołany jedynie omyłko, to jednak całe uzasadnienie decyzji Wójta Gminy sprowadza się do rozważań dotyczących postanowienia wydanego w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału działki ewidencyjnej nr [...] , którego to postanowienia prowadząc postępowanie w trybie art. 95 pkt 7 u.g.n. się nie wydaje. We wniosku o zatwierdzenie wstępnego podziału nieruchomości skarżący nie wskazał w jakim trybie ma on być procedowany. Wobec zaś wątpliwości w tym zakresie należało go wezwać o ich wyjaśnienia. Kolegium zauważało przy tym, że kwestionowana decyzja nie zawiera oceny spełnienia przesłanek zatwierdzenia podziału nieruchomości dokonywanego w żadnym z przywołanych trybów. W konsekwencji przyznało rację odwołującemu się, że kwestionowana decyzja wydana została z istotnym naruszeniem art. 7 i 107 § 3 k.p.a. Zaleciło jednocześnie organowi pierwszej instancji dokonanie oceny wniosku w aspekcie przesłanek odnoszących się do odpowiedniego trybu procedowania sprawy, a w razie wątpliwości co do tego w jakim trybie ma to być czynione, wezwania wnioskodawcy do sprecyzowania wniosku. Od decyzji tej M.K. wniósł sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie: - art. 95 pkt 7 u.g.n., poprzez uznanie, że projekt podziału nie spełnia warunków określonych w tym przepisie, oraz jego błędną wykładnię; - art. 7, art. 77 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. – upatrywanego w nierzetelnym i niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego, oraz uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia (zamiast podjęcie rozstrzygnięcia reformatoryjnego), przez co doszło do niepotrzebnego przedłużenia procedowania sprawy; - art. 64 ust. 4 Konstytucji RP, na skutek ograniczenia jego prawa do podziału nieruchomości, stanowiącej jego własność. W związku z czym wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, wydanie orzeczenia w zakresie zatwierdzenia projektu podziału oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: sprzeciw jest niezasadny, gdyż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] odpowiada prawu. Na wstępie zauważyć należy, że kwestionowana sprzeciwem decyzja, wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., ma charakter formalny i nie rozstrzyga merytorycznie sprawy zatwierdzenia podziału nieruchomości. W konsekwencji czego czynienie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu zarzutu nieuprawnionej i sprzecznej z art. 64 ust. 4 Konstytucji RP ingerencji w przynależne właścicielowi prawo własności – wyrażające się w tym w wypadku w braku zgody na podział nieruchomości – jest nieuprawnione. W tym aspekcie wszak organ odwoławczy nie zajął wiążącego stanowiska. Wskazał jedynie na konieczność ponownego rozpoznania żądania strony w kontekście adekwatnej do okoliczności faktycznych sprawy materialnoprawnej podstawy tego żądania, czego zabrakło przy jej rozstrzyganiu przez Wójta Gminy [...]. Przywołany wyżej art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosownie do art. 138 § 2b k.p.a. przepisu § 2 nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w art. 136 § 2 lub 3 k.p.a., tj. gdy organ drugiej instancji sam przeprowadzi konieczne postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, na zgodny wniosek wszystkich stron (art. 136 § 2 k.p.a.) lub na wniosek jednej ze stron, za zgodą pozostałych stron (art. 136 § 3 k.p.a.). Ten rodzaj decyzji, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygania przez organ odwoławczy sprawy, jest dopuszczalny wyjątkowo. Taka sytuacja będzie zachodziła wówczas, gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź uczynił to w sposób, który nie pozwala na zrekonstruowanie zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej istotnych z punktu widzenia podejmowanego rozstrzygnięcia elementów stanu faktycznego sprawy, lub ich rekonstrukcja w postępowaniu pierwszoinstancyjnym odbyła się w oparciu o dowody, które nie mogą być uznane za miarodajne. Podkreśla to przewidziane art. 138 § 2b k.p.a. wyłączenie stosowania § 2 tego artykułu. Wyłączenie to jednak, co należy podkreślić, nie obejmuje sytuacji, gdy – jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie - organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego, ani nie rozpoznał sprawy administracyjnej w oparciu o właściwe w niej normy prawa materialnego. Organ odwoławczy nie może bowiem go zastępować w obowiązku konkretyzacji przedmiotowej sprawy administracyjnej, ani w prowadzeniu w niej pełnego postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kluczowych dla jej rozstrzygnięcia kwestii. Tym bardziej, że jest on kompetentny co do zasady wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego (por. art. 136 § 1 k.p.a.). Wyłączenie zaś w takim przypadku możliwości kasacyjnego rozstrzygania prowadziłoby do sytuacji, w której konkretna sprawa administracyjna załatwiana byłaby w istocie wyłącznie w jednej instancji i to dopiero na poziomie organu odwoławczego, a nie tego który w pierwszej kolejności jest obowiązany do jej rozstrzygnięcia. Jak zaś wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, przeprowadzenie postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części przez organ odwoławczy naruszałoby zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, z której wynika, że każda sprawa winna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron oraz uczestników postępowania (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2018 r., II OSK 1029/18, Lex nr 2497032). Wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy powyższych regulacji nie naruszył. Trafnie bowiem wywiódł, że postępowanie przeprowadzone przez organ pierwszej instancji i wydana w nim decyzji, obarczone były istotnymi naruszeniami zasad postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim uregulowaną w art. 7, a rozwiniętą w art. 77 § 1 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej. Jak zasadnie bowiem zauważało Kolegium, zarówno wskazywana przez Wójta Gminy [...] materialnoprawna podstawa rozstrzygnięcia, jak i uzasadnienie decyzji, nie dają odpowiedzi na podstawowe pytanie w sprawie, tj. w jakim trybie złożone przez skarżącego żądanie zatwierdzenia zaproponowanego geodezyjnego podziału należącej do niego nieruchomości (działki ew. nr [...] położonej we wsi [...] ) on rozpatrywał, a co za tym idzie pod jakie normy prawa materialnego dokonywał subsumcji okoliczności stanu faktycznego, których skądinąd także w sposób czytelny nie przedstawił. W przywołanej podstawie prawnej rozstrzygnięcia Wójt Gminy wskazuje bowiem zarówno art. 93 ust. 1 u.g.n. (regulujący podział nieruchomości dokonywany przy uwzględnieniu postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z którym pozostawać on musi w zgodzie), jak też art. 95 pkt 7 tej ustawy (umożliwiający podział nieruchomości niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w celu wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego). Nie sposób przy tym uznać, że przywołanie pierwszego z przepisów, stanowi li tylko efekt omyłki (jak twierdził organ pierwszej instancji przekazując odwołanie), skoro niemal całość uzasadnienia jego decyzji odnosi się do negatywnej opinii wydanej przez niego w trybie art. 93 ust. 4 u.g.n., w efekcie uprzednio złożonego podania skarżącego. Tymczasem, na co trafnie zwróciło uwagę Kolegium, w sprawach o podział nieruchomości dokonywanych niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, postanowienia opiniującego podział nieruchomości się nie wydaje. Potwierdza to zresztą wprost art. 93 ust. 4 zd. pierwsze u.g.n., stanowiąc, że "zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta". Odniesienie do art. 95 pkt 7 u.g.n. w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji zawarte zostało jedynie przy opisie załącznika do wniosku strony (mapy sytuacyjnej z projektem podziału) oraz zawartej w krańcowej części uzasadnienia konstatacji, że z przedstawionego projektu podziału wynika, że w jego efekcie mają powstać dwie działki budowlane, co z kolei w świetle ww. przepisu byłoby niedopuszczalne, gdyż ten - zdaniem Wójta - dotyczy wyłącznie wydzielenia jednej działki budowlanej. Nie jest przy tym jasne, czy tak sformułowana ocena determinowała podjęte przezeń rozstrzygnięcie, czy stanowi jedynie uwagę poczynioną na marginesie rozważań. Tym bardziej, że poprzedzona została uwagami o nieuwzględnieniu wskazówek organu przedstawionych telefonicznie stronie i geodecie w związku z uprzednim projektem podziału przedmiotowej nieruchomości. Niezależnie od powyższego nie sposób nie dostrzec, że organ pierwszej instancji przy rozpoznawaniu sprawy nawet nie podjął próby wyjaśnienia rzeczywistych instancji skarżącego, który wnioskując o podział nieruchomości nie wskazał wprost w swoim podaniu, że ma on być zrealizowany niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani celu w jakim ma zamiar go dokonać. Pośrednio wynikał on jedynie z załączonego do wniosku projektu podziału, gdzie w osnowie mapy przywołano art. 95 pkt 7 u.g.n. (oznaczając skądinąd tam błędnie jednostkę redakcyjną wymienionego artykułu jako: "ust. 7"). To z kolei w połączeniu z faktem uruchomienia podaniem z [...] maja 2018 r. procedury geodezyjnego podziału przedmiotowej nieruchomości w trybie opisanym w art. 93 u.g.n., mogło rodzić uzasadnione wątpliwości co do rzeczywistych zamiarów jednostki wnoszącej podanie. W związku z czym winny być one wyjaśnione w ramach czynności przewidzianych w art. 64 § 2 k.p.a., tj. poprzez wezwanie strony do uzupełnienia braków formalnych podania, czego jednak w sprawie zabrakło. To zaś prowadzić musi do wniosku, że przy podejmowaniu tej decyzji nie zostały wyjaśnione podstawowe okoliczności faktyczne uzasadniające władcze ukształtowanie sytuacji prawnej skarżącego na gruncie adekwatnych norm prawa materialnego. Efektem tych uchybień było z kolei sprowadzenie postępowanie niejako do punktu wyjścia, a więc sytuacji w której to organ odwoławczy chcąc wydać decyzję merytoryczną musiałby w całości przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, w tym także podjąć w nim czynności zmierzające do usunięcia braków formalnych podania. Tak szeroki zakres postępowania wykraczał poza ramy postępowania uzupełniającego, o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a. Prawidłowo zatem w tych uwarunkowaniach Kolegium działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy [...] i przekazało mu sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując jednocześnie jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podniesionym zarzut naruszenia art. 95 pkt 7 u.g.n., upatrywanym w braku zatwierdzenia podziału zgodnie z żądaniem strony, jest w okolicznościach niniejszej sprawy o tyle niezasadny, że uchylając decyzję Wójta Gminy [...], Kolegium nie przesądzało czy proponowany podział w świetle treści normatywnej ww. przepisu jest dopuszczalny. Kwestia ta będzie rozpoznawana dopiero w ponownie prowadzonym w tym przedmiocie postępowaniu. Nie może jej również przesądzać obecnie Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji organu odwoławczego. Rozpoznając ów środek prawny, sąd administracyjny, stosownie do art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) ocenia bowiem jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok NSA z 9 maja 2017 r., II OSK 2219/15 Lex nr 2315542). Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151a § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.