I SA/Wa 223/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Lenart WSA Monika Nowicka Protokolant Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi T. R. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania T. R. z dnia [...] sierpnia 2008 r. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] potwierdzającej posiadanie przez T. R., M.S., Z. S. i H. W. uprawnień do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 r. W uzasadnieniu decyzji Minister Skarbu Państwa podał, że Wojewoda [...] działając na podstawie art. 155 kpa oraz art. 156 § 1 kpa, decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. odmówił uchylenia decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] grudnia 2003 r. potwierdzającej posiadanie przez T. R., M. S., Z. S. i H. W. uprawnień do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, twierdząc w uzasadnieniu, iż w sprawie nie została spełniona przesłanka istnienia słusznego interesu strony, która warunkuje dopuszczalność uchylenia decyzji w trybie art. 155 kpa; zdaniem organu, podnoszony przez stronę zarzut dotyczący wydania przez Prezydenta Miasta B. przedmiotowej decyzji na podstawie nieaktualnego operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy do zmiany lub uchylenia tej decyzji. W uzasadnieniu decyzji Minister Skarbu Państwa ustalił, że Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. potwierdził posiadanie przez T. R., M. S., Z. S. i H. W. uprawnień do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych przez A. S. na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Państwa Polskiego, na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. Od decyzji tej strony nie odwołały się, i stała się ona ostateczna. W dniu 6 marca 2007 r. T. R. wystąpiła do [...] Urzędu Wojewódzkiego z wnioskiem o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa, w sprawie zakończonej ww. decyzją Prezydenta Miasta B. lub o uchylenie tej decyzji, w trybie art. 155 kpa, z uwagi na ważny interes strony, podnosząc, że Prezydent Miasta B. ustalając wartość mienia pozostawionego poza granicami kraju oparł się na nieważnym operacie szacunkowym. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r. Wojewoda [...] wznowił na wniosek strony postępowanie zakończone przedmiotową decyzją Prezydenta Miasta B., a następnie decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. umorzył postępowanie wznowione w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta B. stwierdzając, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku T. R. z dnia [...] marca 2007 r. o wznowienie postępowania jest Prezydent Miasta B. Po rozpatrzeniu odwołania T. R. od powyższej decyzji Wojewody [...], Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] marca 2008 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, twierdząc, że w jego ocenie w rozpatrywanej sprawie nie występują przesłanki do wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] grudnia 2008 r., jednakże z uwagi na fakt, iż wnioskodawczyni alternatywnie wnosi o uchylenie ww. decyzji, to organ I instancji winien rozważyć zasadność uchylenia bądź zmiany przedmiotowej decyzji w trybie art. 155 kpa. W odpowiedzi na wezwanie organu wojewódzkiego z dnia 16 czerwca 2008 r. dotyczące złożenia przez strony postępowania oświadczeń w kwestii wyrażenia zgody na uchylenie decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] grudnia 2003 r., wszystkie osoby uprawnione na podstawie ww. decyzji wyraziły zgodę na uchylenie tej decyzji. Minister Skarbu Państwa stwierdził, że zgodnie z art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. do postępowań zakończonych wydaniem decyzji lub zaświadczeń potwierdzających prawo do rekompensaty stosuje się przepisy działu II rozdziału 12 i 13 kpa, z wyłączeniem art. 146 § 1 kpa. Postępowanie prowadzone w trybie art. 155 kpa jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem nie jest merytoryczne rozpoznanie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia słuszny interes społeczny i słuszny interes strony przy jednoczesnym uwzględnieniu ewentualnych przepisów szczególnych, które wykluczałyby możliwość takiej zmiany (uchylenia). Nie ma więc znaczenia, zdaniem organu, dla dokonywania zmiany decyzji ostatecznej w tym trybie, czy decyzja ta jest zgodna z prawem, czy też wydana została z naruszeniem prawa. Badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może polegać na ocenie prawidłowości decyzji ostatecznej. Minister Skarbu Państwa stwierdził również, że w dniu złożenia przez T. R. wniosku o uchylenie w trybie art. 155 kpa decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] grudnia 2003 r., na mocy której wnioskodawcy nabyli uprawnienia do zaliczenia wartości mienia pozostawionego poza granicami kraju na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, obowiązywał inny stan prawny, niż wówczas, gdy prawo to zostało im przyznane. Przepisy, na podstawie których została wydana ww. decyzja, tj. art. 212 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalania wartości tych nieruchomości, zostały uchylone z dniem 30 stycznia 2004 r. Minister Skarbu Państwa podziela stanowisko, które było już wyrażone w orzecznictwie i doktrynie, że zmiana obowiązującego prawa powoduje, iż powstaje nowa sprawa nie tylko w sensie procesowym, lecz również w znaczeniu materialnoprawnym (teza pierwsza do wyroku NSA z 10 stycznia 1984 r. SA/Ka 660/83 z glosą J. Borkowskiego i wyrok NSA z 20 grudnia 1991 r. II SA 893/91 z glosą M. Szubiakowskiego). Oznacza to, że zarówno art. 154 jak i 155 kpa mogą być stosowane wobec decyzji ostatecznej tylko w czasie, kiedy obowiązuje podstawa prawna, na jakiej ta decyzja została wydana. Zdaniem Ministra Skarbu Państwa, zmiana regulacji prawnej, tak jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie, oznacza konieczność rozpatrywania uprawnień strony w świetle nowego stanu prawnego i prowadzi do powstania nowej sprawy administracyjnej; tak samo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27 marca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 2063/06. Minister Skarbu Państwa podkreślił, że uchylenie ww. decyzji naruszyłoby zasadę równego traktowania podmiotów znajdujących się w takiej samej lub zbliżonej sytuacji faktycznej (art. 32 Konstytucji RP), które uzyskały decyzję lub zaświadczenie potwierdzające prawo do rekompensaty (w takim trybie jak uprawnieni) i zrealizowały swoje uprawnienia poprzez nabycie nieruchomości Skarbu Państwa. Minister Skarbu Państwa podkreślił, że powziął wątpliwość co do prawidłowości decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] grudnia 2003 r.; Wojewoda [...] jako organ właściwy winien rozważyć celowość wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B., w celu zbadania, czy jest ona dotknięta którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Skargę na decyzję Ministra Skarbu Państwa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła T. R.; zarzucając naruszenie art. 7 kpa i 155 kpa przez błędną wykładnię, która miała wpływ na wynik sprawy, wniosła o jej zmianę lub uchylenie. Skarżąca podniosła, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 maja 2005 r. OSK 1746/04 podniósł, że uwzględnienie interesu strony w rozumieniu art. 155 kpa, należy rozumieć w ten sposób, iż mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia niepozostającego jednakże w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ działając w granicach uznania administracyjnego przyjmuje ten sposób orzekania, zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony. W niniejszej sprawie, zdaniem skarżącej, uwzględnienie słusznego interesu skarżącej nie stoi w kolizji z obowiązującymi przepisami prawa. Zdaniem skarżącej, odnosząc się do kwestii poruszonego w sposób lakoniczny w treści uzasadnienia "uznania administracyjnego" należy stwierdzić, że Naczelny Sąd Administracyjny w wielu orzeczeniach, podobnie zresztą jak doktryna, wypowiedział się przeciwko dominacji interesu społecznego, co było regułą w okresie państwa socjalistycznego. Przełomowy charakter w tym względzie miał wyrok z dnia 11 czerwca 1981 r. (SA 820/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 57). Skarżąca podniosła, że niezasadnym jest powoływanie się w treści uzasadnienia decyzji z [...] grudnia 2008 r. przez organ administracji publicznej na art. 32 Konstytucji RP, w którym ustawodawca uregulował zasadę równego traktowania podmiotów znajdujących się w takiej samej lub podobnej sytuacji faktycznej. Zdaniem skarżącej właśnie ona powinna powołać się na ten przepis, ponieważ wyrażona w nim zasada przemawia za zmianą lub uchyleniem decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. Skarżąc przyznaje, że od czasu wydania decyzji przez Wojewodę [...] z dnia [...] grudnia 2003 r., nastąpiła zmiana przepisów prawa, jednakże skarżąca oponuje stanowisku, w myśl którego ta zmiana nie pozwala zastosować w jej sprawie art. 155 kpa; wykładnia tego przepisu została dokonana w sposób niewłaściwy. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. 2. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 r. o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] grudnia 2003 r. potwierdzającej posiadanie przez T. R., M. S., Z. S. i H. W. uprawnień do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. 3. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja i decyzja poprzedzająca nie naruszają prawa. Stan faktyczny ustalony w sprawie nie budzi wątpliwości. Zgodnie z art. 155 kpa decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona, przy spełnieniu określonych ustawowych przesłanek. W niniejszej sprawie decyzja z dnia [...] grudnia 2003 r. przyznająca uprawnienia do zaliczenia wartości mienia pozostawionego poza granicami kraju na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży nieruchomości została wydana na podstawie art. 212 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który został uchylony z dniem 30 stycznia 2004 r. Zgodnie z poglądami wyrażonymi zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie, zmiana obowiązującego prawa powoduje, iż powstaje nowa sprawa nie tylko w sensie procesowym ale i materialnoprawnym (por. tezę pierwszą do wyroku NSA z 10 stycznia 1984 r., sygn. akt SA/Ka 660/83, z glosą J. Borkowskiego, i wyrok NSA z 20 grudnia 1991 r., sygn. akt II SA 893/91, ONSA 1993, nr 2, poz. 33, z glosą M. Szubiakowskiego, OSP 1995, z. 2, poz. 26). Oznacza to, że art. 155 kpa może być stosowany wobec decyzji ostatecznej, tylko w czasie, kiedy obowiązuje podstawa prawna, na jakiej decyzja została wydana. Prawidłowo zatem organ uznał, że zmiana regulacji prawnej, tak jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie, oznacza konieczność rozpatrywania uprawnień strony w świetle nowego stanu prawnego i prowadzi do powstania nowej sprawy administracyjnej. 4. Sąd nie podziela zarzutów skargi. Przywołany przez skarżącą wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 1981 r. SA 820/81 dotyczy art. 7 kpa, w tym uznania administracyjnego. Należy jednakże zauważyć, że aby organ administracji publicznej w oparciu o art. 155 kpa mógł podjąć rozważania dotyczące możliwości (uznanie administracyjne) uchylenia lub zmiany określonej decyzji, w pierwszej kolejności, jak wynika z przywołanych wyżej orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego powinien zbadać, czy nadal obowiązuje podstawa prawna (przepis prawny), na jakiej decyzja została wydana. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że przepis prawa materialnego, w oparciu o który została wydana decyzja, której zmiany domagała się skarżąca, przestał obowiązywać. Oznacza to, że w chwili wydawania przez organ decyzji na podstawie art. 155 kpa - nie było przepisu prawa materialnego, w oparciu o który organ mógłby rozważać możliwość (uznanie administracyjne) zmiany ostatecznej decyzji przyznającej uprawnienia do zaliczenia wartości mienia pozostawionego poza granicami kraju na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży nieruchomości, która to decyzja została wydana na podstawie art. 212 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który został uchylony z dniem 30 stycznia 2004 r. Nie ulega zatem kwestii, że skoro nastąpiła zmiana obowiązującego prawa, to organ administracji publicznej nie mógł zastosować art. 155 kpa, ponieważ nie było już przepisu prawa materialnego, w oparciu o który decyzja została wydana. Nie jest również słuszny zarzut skarżącej niewłaściwego zastosowania przez organ administracji art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym: "1. Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. 2. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny." Niniejszy skład orzekający podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie przedstawione w wyroku z dnia 14 marca 2006 r. I OSK 67/06, LEX nr 198281, zgodnie z którym "Konstytucyjna zasada równości wobec prawa nie może być rozumiana jako wartość bezwzględna. Jej granice wyznaczają też inne zasady konstytucyjne oraz przepisy szczególne. O naruszeniu konstytucyjnej zasady można mówić gdy w tożsamej sytuacji różnicuje się prawa jednostki." Należy dodać, że tożsamość sytuacji, zdaniem niniejszego składu orzekającego, zależna jest zarówno od stanu faktycznego jak i stanu prawnego sprawy. Jeśli ustawodawca uznał za celowe wprowadzić nowe rozwiązania prawne - nową ustawę inaczej niż dotychczas regulującą określony stan faktyczny, co miało miejsce w niniejszej sprawie, to nie można organowi administracji publicznej zarzucić naruszenia zasady równego traktowania podmiotów znajdujących się w takiej samej lub zbliżonej sytuacji faktycznej. 5. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.