I SA/Wa 2234/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Przemysław Żmich Protokolant referent Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2020 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej T. S. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 maja 2017 r. oddalił skargę T. S. na decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z [...] kwietnia 2016 r. o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] stanowiącej działki ewidencyjne nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...] z obrębu [...] . Sąd wojewódzki wskazał, że odmawiając zwrotu przedmiotowej nieruchomości organy uwzględniły przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, której definicja zawarta jest w art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774, dalej: u.g.n.). Ustalono, że wywłaszczona nieruchomość przeznaczona została zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji Nr [...] z [...] lipca 1972 r. pod budowę osiedla mieszkaniowego W. C. (część południowa). Działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] znalazły się w granicach lokalizacji powyższej inwestycji oznaczonej na szkicu sytuacyjnym nr [...] , stanowiącym załącznik do decyzji lokalizacyjnej. Teren, na którym znajduje się wywłaszczona nieruchomość objęty został planem realizacyjnym osiedla [...] , zatwierdzonym decyzją z [...] października 1977r. Na działkach ewidencyjnych nr [...], [...],[...],[...],[...] i [...]przedmiotowy plan przewidywał tereny zielone, ciągi piesze, miejsca postojowe, dwa budynki wielorodzinne, opisane na planie nr [...], i [...], oraz ulicę osiedlową. Obecnie wszystkie działki objęte rozstrzygnięciem znajdują się w użytkowaniu wieczystym W. "[...] " na mocy decyzji nr [...], z [...] lipca 1997 r. wydanej przez Zarząd Gminy B. Prawo użytkowania wieczystego zostało ujawnione w księgach wieczystych. Organ uznał, iż cel wywłaszczenia określony decyzją z [...] lipca 1972 r. pod budowę osiedla mieszkaniowego [...] zrealizowano na ww. działkach ewidencyjnych i nie istnieje podstawa do uznania, iż przesłanka zbędności wystąpiła w przedmiotowej sprawie. Zdaniem organów, rozpoczęcie budowy inwestycji złożonej, nawet jeśli nie została jeszcze w pełni zakończona, dowodzi realizacji celu wywłaszczenia. Nawet zaś gdyby cel wywłaszczenia nie został zrealizowany - to fakt wpisu w księdze wieczystej prawa wieczystego użytkowania jest dla organu argumentem wiążącym, zgodnie z domniemaniem, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane z rzeczywistym stanem prawnym, a prawo wykreślone nie istnieje, do czasu obalenia domniemania prawdziwości wpisu w księdze wieczystej, który może nastąpić tylko w procesie wytoczonym na podstawie art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. 2001 r. Nr 124, poz.1361, ze zm.) i jest chroniony rękojmią wiary ksiąg publicznych. W świetle powyższego nie zaistniały przesłanki do zwrotu przedmiotowych nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oceniając powyższe ustalenia organów zauważył, że teren, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość został objęty planem realizacyjnym osiedla [...] , zatwierdzonym decyzją z [...] października 1977 r. Na ww. działkach plan ten przewidywał: tereny zielone, ciągi piesze, miejsca postojowe, dwa budynki mieszkalne wielorodzinne opisane na planie nr [...] i [...] i ulicę osiedlową R.. W trakcie oględzin przeprowadzonych [...] kwietnia 2010 r. stwierdzono, że: 1) działka ewidencyjna nr [...] stanowi teren nieuporządkowany, porośnięty drzewami. Na przedmiotowej działce są wydeptane ścieżki oraz chodnik do tramwaju. Na części działki teren jest utwardzony po dawnym pawilonie warzywnym; 2) część działki ewidencyjnej nr [...] stanowi chodnik, ul. [...], miejsca parkingowe wzdłuż ul. [...] oraz na części nieruchomości znajduje się uporządkowany trawnik; 3) na części działki ewidencyjnej nr [...] od strony ul. [...] znajduje się chodnik, droga pożarowa, część bloku - adres ul. [...]. Za blokiem urządzona jest zieleń, chodnik, plac zabaw, ławki, kosze na śmieci. Następnie zieleń osiedlowa, drzewa i droga pożarowa; 4) część działki ewidencyjnej nr [...] znajduje się pod blokiem mieszkalnym - adres [...]. Na pozostałej części działki urządzone są ciągi piesze i zieleń osiedlowa. Na działce znajduje się również infrastruktura techniczna. Sąd stwierdził, że miarodajne dla ostatecznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było też odtworzenie historycznego stanu zagospodarowania działek. I tak w celu zbadania jak przedstawiało się zagospodarowanie działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] pozyskano z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej zdjęcia lotnicze, dla obszaru objętego wnioskiem o zwrot, wykonane w latach 1976-2005; w 1976 r. – kiedy teren był jeszcze niezagospodarowany, widać budynki byłych właścicieli; w 1982 r. – kiedy widocznie są już dwa budynki mieszkalne, miejsca postojowe oraz ulica [...]. Teren pomiędzy blokami jest w trakcie zagospodarowania, widać niektóre ciągi piesze; w 1987 r. – kiedy teren pomiędzy blokami jest już zagospodarowany dla potrzeb osiedla, widoczne są ciągi piesze i zieleń; w 1990, 1995, 1997 i 2005 – które potwierdzają powyższe zagospodarowanie działek ewidencyjnych nr [...] , [...] , [...] , [...] i [...] . Również zagospodarowanie działki ewidencyjnej nr [...] na zdjęciu lotniczym zrobionym w 1997 r., stanowi zieleń wysoką i niską, widoczne są również ścieżki dla pieszych, co świadczy o realizacji celu wywłaszczenia przed 2004 r. Oznacza to, że decyzja z [...] lipca 1972 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji pod budowę osiedla [...] obejmująca ówcześnie działkę nr [...] została zrealizowana. Przedmiotem inwestycji były budynki mieszkalne V etapu realizacji osiedla [...] wraz z obiektami usługowymi, chodnikami, terenami rekreacji, siecią ulic – m. in. ul. [...] oraz siecią uzbrojenia inżynieryjnego (czemu także dowodzi treść pisma Urzędu Gminy [...] kwietnia 2000 r. i pisma W. "[...] " z [...] marca 1997). Działka nr [...] została zagospodarowana zgodnie z przeznaczeniem, jako część osiedla, infrastruktury osiedlowej nierozerwalnie związanej z funkcjonowaniem kolonii "[...] ". Poczynione ustalenia organów w sprawie – w ocenie Sądu – bez wątpienia dały podstawę do stwierdzenia, że cel wywłaszczenia zrealizowano i brak podstaw do uznania działek objętych wnioskiem za zbędne na cel wywłaszczenia. W sprawie bez wątpienia zagospodarowanie powstałe na przestrzeni lat i istniejące zagospodarowanie ww. działek niewątpliwie stanowi element osiedla mieszkaniowego, nawet jeśli dostępne jest także osobom postronnym. Osiedle mieszkaniowe jest bowiem kompleksową zabudową. Przy ocenie zrealizowania budowy osiedla mieszkaniowego należy uwzględniać zatem, nie tylko budowę typowych budynków mieszkalnych (bloków), ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń towarzyszących, technicznych - składających się na infrastrukturę tego osiedla, z której korzystają mieszkańcy osiedla, jak i osoby postronne. W odniesieniu do zgłoszonych w skardze wątpliwości Sąd podkreślił, że ustalenia faktyczne jakie poczyniły organy w sprawie nie zostały oparte wyłącznie na zdjęciach lotniczych, tylko na szeregu innych dokumentach wchodzących w zakres obszernie zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, po części powołanych w zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto analiza zdjęć lotniczych nie wymagała wiadomości specjalistycznych z zakresu fotogrametrii. W rozpatrywanej sprawie przedmiotowa działka została zidentyfikowana przez wyspecjalizowaną instytucję, która przekazała organowi zdjęcia lotnicze. Odnosząc się z kolei do kwestii przysługującego W. "[...] " prawa użytkowania wieczystego, ujawnionego w księgach wieczystych po 1 stycznia 1998 r., tj. po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Sąd kierując się treścią art. 229 u.g.n. podkreślił, iż roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeśli stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia przewidziany w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wygasa, jeśli nieruchomość wywłaszczona nie znajduje się we władaniu publicznym, ale pod warunkiem, że przejście prawa rzeczowego do nieruchomości miało miejsce przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. 1 stycznia 1998 r. i przed tym dniem ujawniony został podmiot trzeci w księdze wieczystej. W niniejszej sprawie wynika, że działki będące przedmiotem postępowania zwrotowego zostały oddane w użytkowanie wieczyste decyzją z [...] lipca 1997 r., czyli ustanowienie na przedmiotowych działkach użytkowania wieczystego na rzecz W. "[...] " nastąpiło przed dniem 1 stycznia 1998 r., natomiast ujawnienie tego prawa w księdze wieczystej nastąpiło po 1 stycznia 1998 r. Wobec niespełnienia jednej z przesłanek dyspozycji art. 229 u.g.n., to jest ujawnienia prawa użytkowania wieczystego po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie zaszła podstawa do wygaśnięcia roszczenia o zwrot nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła T. S. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wyrokiem z dnia 3 października 2019 r. sygn. akt I OSK 93/18 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu Wojewódzkiego nie było uzasadnione. W pierwszej kolejności Sąd I instancji nie wywiódł jednoznacznej konkluzji co do prawidłowości przyjętej przez organy jako punkt odniesienia daty istotnej dla oceny realizacji celu wywłaszczenia. W tym zakresie NSA zgodził się z zarzutem zawartym w skardze kasacyjnej, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada warunkom opisanym w art. 141 § 4 p.p.s.a., w zakresie w jakim Sąd nie dokonał rzeczywistej kontroli stanowiska organu, że dla oceny stanu faktycznego sprawy kluczowa jest data złożenia wniosku zwrotowego, tj. 8 września 1992 r. Uzasadnia to ogólny wniosek, że kontrola procesu ustalania w toku postępowania administracyjnego stanu faktycznego sprawy nie została przez Sąd pierwszej instancji przeprowadzona w sposób właściwy. Podkreślił także, że powyższe uwagi pozostają szczególnie istotne w sytuacjach, gdy działki objęte wnioskiem o zwrot nie zostały w całości objęte i wykorzystane nawet na tak zakreślony cel. Dokonanie zatem prawidłowych i jednoznacznych ustaleń, czy sporna nieruchomość (działki objęte zwrotem) stanowiła część osiedla mieszkaniowego, a zatem służyła jego mieszkańcom, jest kluczowe dla rozważenia możliwości dokonania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości również w części, do czego uprawnia przywołany w skardze kasacyjnej art. 137 ust. 2 u.g.n. Z tego względu niezbędnym jest dokonanie pogłębionej analizy dokumentów i uzyskanie możliwych wyjaśnień względem okoliczności mogących mieć znaczenie dla wyniku rozstrzygnięcia, tym bardziej, że organ tym orzeczeniem władczo rozstrzyga kwestie statusu nieruchomości pozyskanej w przeszłości w drodze przymusu uzasadnianego koniecznością realizacji wyznaczonego celu. Z tego względu uzasadnionym okazał się również zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Za przedwczesne i nazbyt kategoryczne Naczelny Sad Administracyjny uznał tym samym stwierdzenie przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, że cel wywłaszczenia na objętych wnioskiem nieruchomościach, a w szczególności na działce oznaczonej nr ew. [...], został zrealizowany, a sposób zagospodarowania stanowi przeszkodę w dokonaniu zwrotu na rzecz spadkobierców byłej właścicielki, gdyż pozostaje w związku z inwestycją będącą celem wywłaszczenia. . Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 października 2010 r., sygn. II GSK 808/09 ( publik. CBOSA), Sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może zatem dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny niż wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego. Mając na uwadze obszerne ustalenia i wskazania zawarte w cytowanym wyżej uzasadnieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać należy, że wniesiona skarga jest zasadna. Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, iż sąd wojewódzki rozpoznając skargę T. S. na decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2016 r. dopuścił się naruszenia prawa materialnego w postaci błędnej wykładni 137 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm., dalej w skrócie: "u.g.n.") oraz istotnego naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 134 § 1, art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę wskazać należy, że podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzją stanowi przepisy art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. Zgodnie z przepisem art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Stosownie zaś do treści art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel wywłaszczenia, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo gdy pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jak stanowi zaś przepis art. 137 ust. 2 u.g.n., jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Kluczowym zagadnieniem, które wystąpiło w analizowanej sprawie, była kwestia ustalenia, czy w opisanych warunkach zaistniały przesłanki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W przedmiotowym stanie faktycznym wywłaszczenie nieruchomości, których częścią składową były obecnie istniejące działki o numerach: [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] położone w W. przy ul. [...], nastąpiło w oparciu o decyzję Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] lipca 1974 r przy przeznaczeniu ich pod budowę osiedla mieszkaniowego [...] (część południowa). Niewątpliwie budowa osiedla mieszkaniowego stanowi infrastrukturę złożoną, w tym wieloetapową, która jest realizowana przez dłuższy okres, a w związku z tym może podlegać różnym modyfikacjom. W związku z tak określonym celem, konieczne jest dokładne zbadanie czy wszystkie działki wnioskowane do zwrotu w całości zostały objęte i wykorzystane nawet na tak szeroko zakreślony cel. Dokonanie zatem prawidłowych i jednoznacznych ustaleń, czy sporna nieruchomość (działki objęte zwrotem) stanowiła część osiedla mieszkaniowego, a zatem służyła jego mieszkańcom, jest kluczowe dla rozważenia możliwości dokonania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości również w części, do czego uprawnia art. 137 ust. 2 u.g.n. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nie wynika, że cel wywłaszczenia na objętych wnioskiem nieruchomościach, a w szczególności na działce oznaczonej nr ew.[...], został zrealizowany, a sposób zagospodarowania stanowi przeszkodę w dokonaniu zwrotu na rzecz spadkobierców byłej właścicielki, gdyż pozostaje w związku z inwestycją będącą celem wywłaszczenia. W trakcie oględzin przeprowadzonych [...] kwietnia 2010 r. stwierdzono, że: 1) działka ewidencyjna nr [...] stanowi teren nieuporządkowany, porośnięty drzewami. Na przedmiotowej działce są wydeptane ścieżki oraz chodnik do tramwaju. Na części działki teren jest utwardzony po dawnym pawilonie warzywnym; 2) część działki ewidencyjnej nr [...] stanowi chodnik, ul. [...], miejsca parkingowe wzdłuż ul. [...] oraz na części nieruchomości znajduje się uporządkowany trawnik; 3) na części działki ewidencyjnej nr [...] od strony ul. [...] znajduje się chodnik, droga pożarowa, część bloku - adres ul. [...]. Za blokiem urządzona jest zieleń, chodnik, plac zabaw, ławki, kosze na śmieci. Następnie zieleń osiedlowa, drzewa i droga pożarowa; 4) część działki ewidencyjnej nr [...] znajduje się pod blokiem mieszkalnym - adres [...]. Na pozostałej części działki urządzone są ciągi piesze i zieleń osiedlowa. Na działce znajduje się również infrastruktura techniczna. Jak wyżej wskazano, istotą postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości było ustalenie zbędności tej nieruchomości na cel na jaki została ona wywłaszczona. W pierwszej kolejności należało zatem sprecyzować cel wywłaszczenia, by móc następnie ocenić, czy cel ten został zrealizowany. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny ww. wyroku z 3 października 2019 r. (którymi to wskazaniami sąd wojewódzki jest związany) za przedwczesne i nazbyt kategoryczne wypadało uznać stwierdzenie organów, że cel wywłaszczenia na objętych wnioskiem nieruchomościach, a w szczególności na działce oznaczonej nr ew. [...] , został zrealizowany, a sposób zagospodarowania stanowi przeszkodę w dokonaniu zwrotu na rzecz spadkobierców byłej właścicielki, gdyż pozostaje w związku z inwestycją będącą celem wywłaszczenia. W świetle powyższego zarzuty skargi należało uznać za zasadne. Na obecny etapie postępowania należy uznać, że organy poczyniły niewystarczające ustalenia co do wykorzystania spornej nieruchomości na cel wywłaszczenia, a nadto zaniechały wyczerpującego ustalenia, czy zagospodarowanie części wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej przedmiot postępowania, powstało w związku z realizacją celu wywłaszczenia i jest z nim funkcjonalnie powiązane. Podzielić trzeba tym samym argumentację skargi, że naruszone zostały przepisy postępowania administracyjnego dotyczące gromadzenia i oceny materiału dowodowego, tj. art. 7, art. 77 czy art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, co w rezultacie doprowadziło do naruszenia art.136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami.. Z tego względu niezbędnym jest dokonanie pogłębionej analizy dokumentów i uzyskanie możliwych wyjaśnień względem okoliczności mogących mieć znaczenie dla wyniku rozstrzygnięcia Punktem wyjścia dla organów powinien być materiał zgromadzony dotychczas, ewentualnie uzupełniony o nowe źródła dowodowe pomocne dla odpowiedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Sąd pozostawia te kwestie inwencji i uznaniu organów administracyjnych oraz stron postępowania. Następnie organy poddadzą tak ustalony stan faktyczny odpowiedniej ocenie prawnej. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że doszło do naruszenia wskazanych w treści skargi przepisów prawa i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. sąd orzekł jak w sentencji.