I OSK 93/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Czesława Nowak-Kołczyńska (spr.) sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant [...] po rozpoznaniu w dniu 3 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 350/17 w sprawie ze skargi T. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz T. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 maja 2017 r. oddalił skargę T. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z [...] 2016 r. o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] stanowiącej działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...]. Wyrok ten został wydany przy ustaleniu, że wnioskiem z [...] 1992 r. J. P. wystąpiła do Urzędu Dzielnicy [...] o zwrot opisanej wyżej nieruchomości, która została wywłaszczona decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] 1974 r. Wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości został uzupełniony [...] 2013 r. przez spadkobierców J. P. - E. K. i T. S. Odmawiając zwrotu przedmiotowej nieruchomości organy uwzględniły przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, której definicja zawarta jest w art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774, dalej: u.g.n.). Ustalono, że wywłaszczona nieruchomość przeznaczona została zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji Nr [...] z [...] 1972 r. pod budowę osiedla mieszkaniowego [...] (część południowa). Działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] stanowiące przedmiot rozstrzygnięcia znalazły się w granicach lokalizacji powyższej inwestycji oznaczonej na szkicu sytuacyjnym nr [...], stanowiącym załącznik do decyzji lokalizacyjnej. Teren, na którym znajduje się wywłaszczona nieruchomość objęty został planem realizacyjnym osiedla [...], zatwierdzonym decyzją z [...] 1977 r. Na działkach ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...], przedmiotowy plan przewidywał tereny zielone, ciągi piesze, miejsca postojowe, dwa budynki wielorodzinne, opisane na planie nr [...] oraz ulicę osiedlową. Obecnie wszystkie działki objęte rozstrzygnięciem znajdują się w użytkowaniu wieczystym [...] Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej [...] na mocy decyzji nr [...] z [...] 1997 r. wydanej przez Zarząd Gminy [...]. Prawo użytkowania wieczystego zostało ujawnione w księgach wieczystych. Organ uznał, iż cel wywłaszczenia określony decyzją z [...] 1972 r. pod budowę osiedla mieszkaniowego [...] zrealizowano na ww. działkach ewidencyjnych i nie istnieje podstawa do uznania, iż przesłanka zbędności wystąpiła w przedmiotowej sprawie. Zdaniem organów, rozpoczęcie budowy inwestycji złożonej, nawet jeśli nie została jeszcze w pełni zakończona, dowodzi realizacji celu wywłaszczenia. Nawet zaś gdyby cel wywłaszczenia nie został zrealizowany - to fakt wpisu w księdze wieczystej prawa wieczystego użytkowania jest dla organu argumentem wiążącym, zgodnie z domniemaniem, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane z rzeczywistym stanem prawnym, a prawo wykreślone nie istnieje, do czasu obalenia domniemania prawdziwości wpisu w księdze wieczystej, który może nastąpić tylko w procesie wytoczonym na podstawie art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. 2001 r. Nr 124, poz.1361, ze zm.) i jest chroniony rękojmią wiary ksiąg publicznych. W doktrynie prawa administracyjnego wyrażany jest również pogląd zgodnie, z którym w sytuacji, gdy nieruchomość została sprzedana (oddana w użytkowanie wieczyste) po 31 grudnia 1997r., to w praktyce, jeżeli nabycie jest chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, również wywołuje negatywną przesłankę zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, skutkującą wydaniem decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W świetle powyższego nie zaistniały przesłanki do zwrotu przedmiotowych nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T.S. na opisaną wyżej decyzję działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718; dalej: p.p.s.a.). Sąd na wstępie omówił ustawowe przesłanki zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Następnie odniósł powyższe do okoliczności sprawy zauważając, że teren, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość został objęty planem realizacyjnym osiedla [...] zatwierdzonym decyzją z [...] 1977 r. Na ww. działkach plan ten przewidywał: tereny zielone, ciągi piesze, miejsca postojowe, dwa budynki mieszkalne wielorodzinne opisane na planie nr [...] i ulicę osiedlową [...]. W trakcie oględzin przeprowadzonych [...] 2010 r. stwierdzono, że: 1) działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] stanowi teren nieuporządkowany, porośnięty drzewami. Na przedmiotowej działce są wydeptane ścieżki oraz chodnik do tramwaju. Na części działki teren jest utwardzony po dawnym pawilonie warzywnym; 2) część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] stanowi chodnik, ul. [...], miejsca parkingowe wzdłuż ul. [...] oraz na części nieruchomości znajduje się uporządkowany trawnik; 3) na części działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] od strony ul. [...] znajduje się chodnik, droga pożarowa, część bloku - adres ul. [...]. Za blokiem urządzona jest zieleń, chodnik, plac zabaw, ławki, kosze na śmieci. Następnie zieleń osiedlowa, drzewa i droga pożarowa; 4) część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] znajduje się pod blokiem mieszkalnym - adres [...]. Na pozostałej części działki urządzone są ciągi piesze i zieleń osiedlowa. Na działce znajduje się również infrastruktura techniczna. Sąd stwierdził, że miarodajne dla ostatecznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było też odtworzenie historycznego stanu zagospodarowania działek. I tak w celu zbadania jak przedstawiało się zagospodarowanie działek ewidencyjnych nr [...] pozyskano z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej zdjęcia lotnicze, dla obszaru objętego wnioskiem o zwrot, wykonane w latach 1976-2005; w 1976 r. – kiedy teren był jeszcze niezagospodarowany, widać budynki byłych właścicieli; w 1982 r. – kiedy widocznie są już dwa budynki mieszkalne, miejsca postojowe oraz ulica [...]. Teren pomiędzy blokami jest w trakcie zagospodarowania, widać niektóre ciągi piesze; w 1987 r. – kiedy teren pomiędzy blokami jest już zagospodarowany dla potrzeb osiedla, widoczne są ciągi piesze i zieleń; w 1990, 1995, 1997 i 2005 – które potwierdzają powyższe zagospodarowanie działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...]. Również zagospodarowanie działki ewidencyjnej nr [...] obrębu [...], na zdjęciu lotniczym zrobionym w 1997 r., stanowi zieleń wysoką i niską, widoczne są również ścieżki dla pieszych, co świadczy o realizacji celu wywłaszczenia przed 2004 r. Oznacza to, że decyzja z [...] 1972 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji pod budowę osiedla [...] obejmująca ówcześnie działkę nr [...] została zrealizowana. Przedmiotem inwestycji były budynki mieszkalne V etapu realizacji osiedla [...] wraz z obiektami usługowymi, chodnikami, terenami rekreacji, siecią ulic – m. in. ul. [...] oraz siecią uzbrojenia inżynieryjnego (czemu także dowodzi treść pisma Urzędu Gminy [...] z [...] 2000 r. i pisma [...] Spółdzielni Budowlano Mieszkaniowej "[...]" z [...] 1997). Działka nr [...] została zagospodarowana zgodnie z przeznaczeniem, jako część osiedla, infrastruktury osiedlowej nierozerwalnie związanej z funkcjonowaniem kolonii "[...]". Poczynione ustalenia organów w sprawie – w ocenie Sądu – bez wątpienia dały podstawę do stwierdzenia, że cel wywłaszczenia zrealizowano i brak podstaw do uznania działek objętych wnioskiem za zbędne na cel wywłaszczenia. W sprawie bez wątpienia zagospodarowanie powstałe na przestrzeni lat i istniejące zagospodarowanie ww. działek niewątpliwie stanowi element osiedla mieszkaniowego, nawet jeśli dostępne jest także osobom postronnym. Osiedle mieszkaniowe jest bowiem kompleksową zabudową. Przy ocenie zrealizowania budowy osiedla mieszkaniowego należy uwzględniać zatem, nie tylko budowę typowych budynków mieszkalnych (bloków), ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń towarzyszących, technicznych - składających się na infrastrukturę tego osiedla, z której korzystają mieszkańcy osiedla, jak i osoby postronne. W odniesieniu do zgłoszonych w skardze wątpliwości Sąd podkreślił, że ustalenia faktyczne jakie poczyniły organy w sprawie nie zostały oparte wyłącznie na zdjęciach lotniczych, tylko na szeregu innych dokumentach wchodzących w zakres obszernie zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, po części powołanych w zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji (np. przywołanych w stanie sprawy: dowodów z dokumentów, oględzin). Ponadto analiza zdjęć lotniczych nie wymagała wiadomości specjalistycznych z zakresu fotogrametrii. Nie dla każdego odczytania danych ze zdjęcia lotniczego konieczne jest zasięgnięcie opinii biegłego. W rozpatrywanej sprawie przedmiotowa działka została zidentyfikowana przez wyspecjalizowaną instytucję, która przekazała organowi zdjęcia lotnicze. Sam organ był w stanie odczytać z nich informacje kluczowe dla przedmiotowej sprawy. Po drugie z protokołu oględzin sporządzonego w dniu [...] 2010 r. wynika, że w oględzinach uczestniczyli przedstawiciele Starostwa Powiatu [...] oraz strony i przedstawiciele stron. Oznacza to, że oględziny spornego terenu zostały przeprowadzone m. in. z udziałem uprawnionego geodety, zatem nie było podstaw do gołosłownego podważania przez skarżącą poczynionych w ich trakcie ustaleń i dodatkowego wykazywania przez organ prawidłowości ich przeprowadzenia. Odnosząc się z kolei do kwestii przysługującego [...] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" - na mocy decyzji Zarządu Gminy [...] Nr [...] z [...] 1997 r. – prawa użytkowania wieczystego, ujawnionego w księgach wieczystych po 1 stycznia 1998 r., tj. po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Sąd kierując się treścią art. 229 u.g.n. podkreślił, iż roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeśli stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia przewidziany w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wygasa, jeśli nieruchomość wywłaszczona nie znajduje się we władaniu publicznym, ale pod warunkiem, że przejście prawa rzeczowego do nieruchomości miało miejsce przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. 1 stycznia 1998 r. i przed tym dniem ujawniony został podmiot trzeci w księdze wieczystej. W niniejszej sprawie, z ustaleń organów wynika, że działki będące przedmiotem postępowania zwrotowego zostały oddane w użytkowanie wieczyste decyzją z [...] 1997 r., czyli ustanowienie na przedmiotowych działkach użytkowania wieczystego na rzecz [...] Spółdzielni Budowlano – Mieszkaniowej "[...]" nastąpiło przed dniem 1 stycznia 1998 r., natomiast ujawnienie tego prawa w księdze wieczystej nastąpiło po 1 stycznia 1998 r. Wobec niespełnienia jednej z przesłanek dyspozycji art. 229 u.g.n., to jest ujawnienia prawa użytkowania wieczystego po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie zaszła podstawa do wygaśnięcia roszczenia o zwrot nieruchomości. W sytuacji oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste w okolicznościach nie podlegających hipotezie art. 229 u.g.n. – wnioskując a contrario – brak jest automatycznego wygaśnięcia roszczenia o zwrot. Tego rodzaju roszczenie wymagało zatem oceny merytorycznej - co też uczyniły organy w sprawie. Sąd uznał, że rozpoznanie sprawy nastąpiło z poszanowaniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady wyrażonej w art. 7 i 8 k.p.a., jak i zasad postępowania dowodowego, w tym normy art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz wymogów art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Stwierdził zatem, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła T. S., reprezentowana przez adwokata, podnosząc następujące zarzuty: I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art. 134 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ nie podjął czynności, które były konieczne dla wyjaśnienia stanu faktycznego i zaniechał zbadania stanu przedmiotowych nieruchomości na chwilę złożenia wniosku o zwrot tych nieruchomości ([...] 1992 r.), w szczególności zaniechał powołania biegłego specjalisty z zakresu spraw zagospodarowania przestrzennego na okoliczność możliwości zagospodarowania chociażby części nieruchomości przez byłego właściciela, a przede wszystkim oparł się na zdjęciach lotniczych i dokumentach, z których nie wynika konkretnie jaki był stan zagospodarowania wskazanych działek na dzień [...] 1992 r., a zwłaszcza dz. ew. [...], która również w dacie oględzin pozostawała niezagospodarowana; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie przez Sąd, z jakiej daty stan nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowił podstawę przyjęcia, iż cel wywłaszczenia zrealizowano i brak podstaw do uznania działek za zbędne na cel wywłaszczenia. II. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 137 ust. 2 u.g.n. poprzez błędne uznanie, iż powstanie osiedla oznacza brak podstaw do uwzględnienia wniosku o zwrot działek niezależnie od tego, jaka infrastruktura osiedlowa na spornym terenie powstała, czy też w jaki sposób teren został zagospodarowany, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu nakazuje uzależnić ocenę realizacji celu wywłaszczenia poprzez pryzmat wzniesionych obiektów i ponadto ocenę, jaką powierzchnię one zajmują oraz rozważenie możliwości zagospodarowania przynajmniej części nieruchomości przez byłego właściciela, a także odnosić tę ocenę do stanu nieruchomości z dnia złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto [...] wniosło o oddalenie tej skargi w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w podstawach skargi kasacyjnej. Podstawy te zaś sprowadzały się do zarzutu naruszenia prawa materialnego w postaci błędnej wykładni art. 137 ust. 2 u.g.n. oraz istotnego naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 134 § 1, art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. i podstawy te okazały się uzasadnione. Z uwagi zaś na ścisłe powiązanie w tej sprawie ww. zarzutów, celowym wydaje się ich łączne rozpoznanie. Kluczowym zagadnieniem, które wystąpiło w analizowanej sprawie, była kwestia ustalenia, czy w opisanych warunkach zaistniały przesłanki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zgodnie z brzmieniem art. 137 ust. 1 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (pkt 2). W myśl art. 137 ust. 2 u.g.n. jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. W tym miejscu celowe wydaje się odwołanie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. P 38/11, w którym orzeczono, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP. Uwzględniając powyższe, dokonanie każdorazowo oceny wystąpienia przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia wymaga – w świetle art. 137 ust. 1 u.g.n. – ustalenia daty, która stanowić będzie punkt odniesienia dla poczynienia ustaleń, czy działka objęta wnioskiem o zwrot stanowiła część osiedla mieszkaniowego, a zatem służyła jego mieszkańcom. W tym zakresie zgodzić się należy ze skargą kasacyjną, iż Sąd I instancji nie wywiódł jednoznacznej konkluzji co do prawidłowości przyjętej przez organy jako punkt odniesienia daty istotnej dla oceny realizacji celu wywłaszczenia. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, publ. ONSAiWSA 2010/3/39, sąd administracyjny nie posiada co do zasady kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego, w będącej przedmiotem jego rozpoznania sprawie administracyjnej. Zadanie to należy do organu administracji publicznej. Obowiązkiem sądu administracyjnego pierwszej instancji jest natomiast zbadanie, czy organ ten dokonując ustalenia stanu faktycznego nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz zajęcie stanowiska, jaki stan faktyczny został przez sąd przyjęty. Z tego wynika, że rolą sądu administracyjnego nie jest zastępowanie organów administracji publicznej w załatwianiu sprawy administracyjnej, lecz jedynie kontrola ich działalności wykonywana pod względem zgodności nie tylko z przepisami prawa materialnego, ale również przepisami regulującymi postępowanie organów administracji. Sąd administracyjny zobowiązany jest w szczególności ocenić, czy organ podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 k.p.a.), czy w wyczerpujący sposób zebrano i rozpatrzono cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), oraz czy jego ocena była prawidłowa, zgodna z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Wyniki tej oceny, wraz z przyjętym przez sąd stanem faktycznym, powinny znaleźć swój odpowiedni wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, stosownie do art. 141 § 4 p.p.s.a., w myśl którego uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W tym zakresie zgodzić się należy ze skargą kasacyjną, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada warunkom opisanym w art. 141 § 4 p.p.s.a., w zakresie w jakim Sąd nie dokonał rzeczywistej kontroli stanowiska organu, że dla oceny stanu faktycznego sprawy kluczowa jest data złożenia wniosku zwrotowego, tj. [...] 1992 r. Brak jednoznacznej oceny powyższego ustalenia czyni uzasadnionym zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnia to ogólny wniosek, że kontrola procesu ustalania w toku postępowania administracyjnego stanu faktycznego sprawy nie została przez Sąd pierwszej instancji przeprowadzona w sposób właściwy. Podkreślić przy tym należy, że w analizowanym stanie faktycznym wywłaszczenie nieruchomości, których częścią składową były obecnie istniejące działki o numerach: [...] z obrębu [...] położone w W. przy ul. [...], nastąpiło w oparciu o decyzję Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] 1974 r. przy przeznaczeniu ich pod budowę osiedla mieszkaniowego [...] (część południowa). W związku z tym, celem wywłaszczenia orzeczonego tą decyzją była niewątpliwie budowa osiedla mieszkaniowego. Nie ulega też wątpliwości, że osiedle takie powstało. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym w przypadku, gdy celem wywłaszczenia była budowa tzw. obiektów stanowiących infrastrukturę złożoną, w tym wieloetapową, która jest realizowana przez dłuższy okres, a w związku z tym może podlegać różnym modyfikacjom, poszczególne obiekty, wchodzące w skład takiej złożonej lub wieloletniej infrastruktury technicznej, stanowią jedynie element owej inwestycji. Zwłaszcza zaś w przypadku osiedli mieszkaniowych orzecznictwo uznaje, że są one pewnym, swego rodzaju, mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się szczególnymi zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Z tego względu nie można – co do zasady – wykluczyć możliwości by na terenie osiedlowym, w miejscu, które pierwotnie było przeznaczone pod konkretny obiekt, powstał obiekt inny lub by w takim miejscu została pozostawiona przestrzeń mająca charakter rekreacyjny, jeśli takie rozwiązanie było bardziej potrzebne mieszkańcom osiedla (vide np. wyroki NSA z dnia: 20.01.1999 r. sygn. akt IV SA 2033/96, 20.11.2014 r. sygn. akt I OSK 2755/13, 13.06.2014 r. sygn. akt I OSK 2768/12, 27.11.2014 r. sygn. akt I OSK 850/13 i I OSK 846/13, 4.08.2015 r. sygn. akt I OSK1044/14, 20.01.2016 r. sygn. akt I OSK 1186/15 i I OSK 3237/14, 9.03.2016 r. sygn. akt I OSK 1281/14). Powyższe uwagi pozostają szczególnie istotne w sytuacjach, gdy działki objęte wnioskiem o zwrot nie zostały w całości objęte i wykorzystane nawet na tak zakreślony cel. Dokonanie zatem prawidłowych i jednoznacznych ustaleń, czy sporna nieruchomość (działki objęte zwrotem) stanowiła część osiedla mieszkaniowego, a zatem służyła jego mieszkańcom, jest kluczowe dla rozważenia możliwości dokonania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości również w części, do czego uprawnia przywołany w skardze kasacyjnej art. 137 ust. 2 u.g.n. Z tego względu niezbędnym jest dokonanie pogłębionej analizy dokumentów i uzyskanie możliwych wyjaśnień względem okoliczności mogących mieć znaczenie dla wyniku rozstrzygnięcia, tym bardziej, że organ tym orzeczeniem władczo rozstrzyga kwestie statusu nieruchomości pozyskanej w przeszłości w drodze przymusu uzasadnianego koniecznością realizacji wyznaczonego celu. Z tego względu uzasadnionym okazał się również zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Za przedwczesne i nazbyt kategoryczne wypadało uznać stwierdzenie przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, że cel wywłaszczenia na objętych wnioskiem nieruchomościach, a w szczególności na działce oznaczonej nr ew. [...], został zrealizowany, a sposób zagospodarowania stanowi przeszkodę w dokonaniu zwrotu na rzecz spadkobierców byłej właścicielki, gdyż pozostaje w związku z inwestycją będącą celem wywłaszczenia. Wskazane wcześniej w tym zakresie wątpliwości i uchybienia procesowe dotyczące prawidłowej oceny przez Sąd I instancji stanu faktycznego ustalonego przez Wojewodę Mazowieckiego uzasadniają zatem uchylenie zaskarżonego wyroku. Poruszone wyżej kwestie związane z charakterem i sposobem zagospodarowania przedmiotowych działek w kontekście zbędności tej nieruchomości na cel wywłaszczenia będą zatem wymagać dokładniejszej analizy i oceny przy ponownym rozpoznaniu tej sprawy przez Sąd I instancji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.