I OSK 1186/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.), Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 122/14 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Warszawskiego Zachodniego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 900 (dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 stycznia 2015 r., I SA/Wa 122/14 oddalił skargę Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Decyzją o lokalizacji inwestycji z dnia [...] listopada 1971 r., nr [...] ustalona została lokalizacja osiedla mieszkaniowego [...] na terenie położonym w Warszawie, w obrębie ulic [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 71 ha. Na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z dnia 22 czerwca 1973 r., Repertorium Nr [...], w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz. U. Z 1961 r., Nr 18, poz. 94), Skarb Państwa nabył prawo własności nieruchomości położonej w Warszawie, w ówczesnej dzielnicy Żoliborz, przy ulicy [...] o powierzchni 384 m2. Przedmiotowy grunt pochodził z nieruchomości ujętej w tabeli likwidacyjnej wsi W. W chwili spisywania umowy nieruchomość była oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...] na planie i w rejestrze pomiarowym osiedla [...], wpisanym do ewidencji w składnicy Map i Dokumentacji Geodezyjnych Warszawskiego Przedsiębiorstwa Geodezyjnego Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 17 marca 1972 r. pod numerem [...]. Tym samym numerem działka ta została oznaczona na mapie sytuacyjnej dla celów wywłaszczeniowych. W treści aktu notarialnego zaznaczono, iż samoistnymi posiadaczami przedmiotowej nieruchomości byli W. i J. małżonkowie R. Cena nieruchomości sprzedawanej na rzecz Skarbu Państwa została ustalona na kwotę 59.999,00 zł, w tym wartość zabudowań określono na kwotę 39.936,00 zł, wartość gruntu na kwotę 18.628,00 zł, a wartość roślin na kwotę 1.435,00 zł. Z kolei, ze znajdującej się w aktach sprawy kopii umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z dnia 6 lutego 1937 r., A Repertorium [...] wynika, że W. i J. małżonkowie R. nabyli nieruchomość położoną we wsi W. (ówczesna Gmina Młociny) zapisaną w tabeli likwidacyjnej tejże wsi pod numerem [...], której stan prawny uregulowany był w księdze, wieczystej "[...]" prowadzonej przez Wydział Hipoteczny Sądu Grodzkiego w Warszawie. W skład powyższej nieruchomości wchodziła położona oddzielnie od reszty gruntów działka o powierzchni 471 m2. W niniejszej sprawie z wnioskiem o zwrot nieruchomości wystąpiły legitymowane spadkobierczynie W. i J. małżonków R. (w dniu 19 lutego 1991 r. R. N., w dniu 4 lutego 2002 r. K. R., A. R. i B. N., w dniu 25 września 2007 r. A. O.). Postanowieniem z dnia [...] listopada 2003 r., Nr [...] Wojewoda Mazowiecki wyznaczył Starostę Warszawskiego Zachodniego do rozpatrzenia ww. wniosków o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Zgodnie z opracowaniem geodezyjnym sporządzonym przez uprawnionego geodetę S. S. (nr uprawnień [...]) "obecnie działce gruntu o pow. 0,0471 ha opisanej w akcie notarialnym z dnia 6 lutego 1937 r. oraz działce [...] z obrębu [...] opisanej na mapie [...] numerem rejestru [...] o pow. 0,0384 ha i opisanej w akcie notarialnym z dnia 22 czerwca 1973 r., odpowiada część dz. ew. [...] o pow. 0,00134 ha oraz część dz. ew. [...] o pow. 0,252 ha z obrębu [...]. Powierzchnia obliczona nieruchomości w odtworzonych granicach wynosi 0,0386 ha". Powyższe opracowanie zostało sporządzone w wyniku zawarcia umowy z dnia 21 czerwca 2007 r., której przedmiotem było wykonanie: "Mapy do celów prawnych dla nieruchomości wywłaszczonej aktem notarialnym z dnia 22 czerwca 1973 r. wydanym przez Państwowe Biuro Notarialne w Warszawie, która stanowiła fragment nieruchomości opisanej w akcie notarialnym z dnia 6 lutego 1937 r. wraz z naniesieniem granic nieruchomości opisanych w powyższych aktach na aktualną mapę ewidencyjną" i zostało przyjęte w dniu 30 listopada 2007 r. protokołem zdawczo-odbiorczym przez Geodetę Powiatowego i Kierownika Referatu Gospodarki Nieruchomościami i Ochrony Gruntów Rolnych Starostwa Powiatowego Warszawskiego Zachodniego. Działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] została podzielona na działki ewidencyjne nr [...] i nr [...]. Nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot, położona w Warszawie przy ul. [...] (dawna ul. [...]), została oznaczona więc jako część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] oraz część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. Nieruchomość położona w Warszawie przy ul. [...], oznaczona jako działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] z obrębu [...], stała się z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. własnością Gminy Dzielnicy Warszawa Żoliborz, co zostało potwierdzone deklaratoryjną decyzją Wojewody Warszawskiego z dnia [...] listopada 1991 r., nr [...], a aktualnie stanowi własność Miasta Stołecznego Warszawy. Starosta Warszawski Zachodni decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, położonej w Warszawie przy ul. [...] - dawna [...], stanowiącej część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] oraz część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Starostę Warszawskiego Zachodniego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] Starosta Warszawski Zachodni orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości, położonej w Warszawie przy ul. [...] - dawna ul. [...], oznaczonej jako część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] oraz o zwrocie działki projektowanej nr [...] z obrębu [...], która powstała w wyniku podziału działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję Starosty Warszawskiego Zachodniego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1873/11 uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Warszawskiego Zachodniego z dnia [...] czerwca 2011 r. w części dotyczącej zwrotu nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] (dawna [...]), oznaczonej jako projektowana działka nr [...] z obrębu [...], która powstała w wyniku podziału działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. Natomiast, w części dotyczącej odmowy zwrotu gruntu oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] obie decyzje zostały utrzymane w mocy. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie powstała zasadnicza rozbieżność, a mianowicie, - czy przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona celem wybudowania przychodni zdrowia czy też na cele zieleni osiedlowej - w ramach osiedla mieszkaniowego. Jest to zasadnicza w sprawie okoliczność, która w sposób nie budzący wątpliwości powinna zostać wyjaśniona. Sąd wskazał, aby ponownie rozpoznając sprawę organ administracji w oparciu o materiał dowodowy jednoznacznie sprecyzował na jaki cel, w ramach inwestycji budowy osiedla mieszkaniowego, miał być przeznaczony sporny grunt, a następnie rozpoznał wniosek o zwrot tej nieruchomości (działka nr [...]). Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] Starosta Warszawski Zachodni, w punkcie pierwszym decyzji, orzekł o zwrocie nieruchomości położonej w Warszawie przy ulicy [...] (dawniej ulica [...]), oznaczonej jako projektowana działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 0,0252 ha - na rzecz uprawnionych następców prawnych stosownie do przypadających im udziałów w prawie własności. Odwołanie od ww. decyzji Starosty wniosło Miasto Stołeczne Warszawa. Zaskarżoną decyzją Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy przywołał treść art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz, 651 ze zm.) - dalej "u.g.n.", stwierdzając że jeżeli w przypadku, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Stosownie natomiast do art. 136 ust. 3 u.g.n. podstawą zwrotu nieruchomości jest zbędność tej nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przez zbędność nieruchomości należy rozumieć nierozpoczęcie prac zmierzających do realizacji celu wywłaszczenia w ciągu 7 lat od dnia zawarcia umowy lub niezrealizowanie tego celu w ciągu 10 lat od dnia zawarcia umowy. Wojewoda wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż dla ustalenia celu wywłaszczenia nieruchomości (jak i odpowiadającego mu celu jej zbycia na podstawie umowy) wskazane jest oparcie się na takich dowodach, jak przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym obowiązującym w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej, czy analiza dokumentacji dołączonej do wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, jak i zbadanie dokumentacji rokowań o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, które poprzedziły zawarcie umowy albo decyzji administracyjnych, które umowę taką poprzedziły. Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest również pogląd, iż ustalony cel wywłaszczenia powinien być rozumiany bardzo ściśle i nie należy go interpretować rozszerzająco, jak i to, że dla oceny zbędności nieruchomości lub jej części na cel wywłaszczenia - w ramach art. 137 ustawy - nie mają znaczenia rozstrzygnięcia administracyjne lub jakiekolwiek inne dokumenty określające sposób zagospodarowania nieruchomości wywłaszczonej, jeżeli zostały wydane po dniu, w którym ww. umowa sprzedaży została zawarta. Następnie Wojewoda zaznaczył, iż organ pierwszej instancji, wykonując zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1873/11 uzupełnił zebrany w sprawie materiał dowodowy o dokumenty powstałe przed dniem nabycia przez Skarb Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości (tj. przed dniem 22 czerwca 1973 r.). Dokumenty te pozwalają na jednoznaczne określenie planowanego sposobu zagospodarowania wywłaszczonego gruntu. W aktach niniejszej sprawy znajduje się kopia wydanej przez Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy, Wydział Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji decyzji z dnia [...] listopada 1972 r. zatwierdzającej plan realizacyjny-ogólny zagospodarowania terenu inwestycji osiedla mieszkaniowego [...] w Warszawie. Ponadto organ pierwszej instancji pozyskał również kopię Ogólnego Planu Realizacyjnego Zagospodarowania Terenu sporządzonego w skali 1:1000, którym objęty był teren osiedla mieszkaniowego [...] (teren pomiędzy ulicami [...], [...] i [...]), w tym nieruchomość oznaczona jako projektowana działka nr [...] z obrębu [...]. Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu pierwszej instancji zgodnie, z którymi przywoływany plan wskazuje jednoznacznie, iż przedmiotowy grunt przeznaczony był pod zieleń osiedlową, natomiast budynki znajdujące się na tym terenie miały zostać wyburzone. Ponadto, zdaniem Wojewody, słusznie Starosta zaznaczył, iż zgodnie z mapą pn. "[...] - [...], Założenia Techniczno - Ekonomiczne - Projekt Wstępny Zagospodarowania Terenów Zieleni" na przedmiotowym gruncie planowano dokonanie nasadzeń drzew (plan wskazuje nawet na konkretne gatunki drzew, które miały się znajdować na przedmiotowej nieruchomości). W ocenie organu odwoławczego przywołane powyżej kopie dokumentów zasługują na wiarygodność - zostały przekazane przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową wraz z pismem przewodnim z dnia 6 maja 2013 r.. Wskazano również datę wykonania kopii dokumentów. Następnie, organ odwoławczy podzielił także ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji co do aktualnego sposobu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie z protokołem oględzin sporządzonym w dniu 21 września 2012 r. grunt oznaczony jako część działki nr [...] z obrębu [...] odpowiadający projektowanej działce nr [...] jest nieruchomością niezagospodarowaną, na której znajduje się zieleń niska. W oględzinach uczestniczył geodeta uprawniony M. Ł. (nr uprawnień [...]). Do protokołu załączona została dokumentacja fotograficzna, na której widoczna jest trawa i wydeptane ścieżki. Zdaniem Wojewody, aktualny sposób zagospodarowania przedmiotowego gruntu nie odpowiada w pełni planowanemu - do dnia dokonania oględzin nie wykonano bowiem planowanych nasadzeń drzew. Co więcej zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż znajdująca się na przedmiotowej nieruchomości zieleń była poddawana zabiegom pielęgnacyjnym już po upływie okresów przewidzianych w art.137 ust. 1 u.g.n. (pismo Wydziału Ochrony Środowiska dla Dzielnicy Bielany z dnia 17 maja 2011 r., nr [...] świadczące, iż koszty utrzymania przedmiotowej działki ponoszone były od roku 1996 r.). Organ odwoławczy podzielił również stanowisko Starosty Warszawskiego Zachodniego, iż dowodem świadczącym o nie zrealizowaniu celu wywłaszczenia są również zdjęcia lotnicze przedmiotowego terenu wykonane w roku 1982 i w roku 1987, przesłane do Starostwa Powiatu Warszawskiego Zachodniego przez Centralny Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Wskazują one, iż w okresie 9 i 15 lat od wywłaszczenia nie podjęto działań zmierzających do realizacji zieleni osiedlowej i na terenie pomiędzy ulicami [...], [...] i [...] nadal istniały budynki dawnych właścicieli, które zgodnie z planem realizacyjnym przeznaczone były do wyburzenia. Z uwagi na fakt sporządzenia przez geodetę uprawnionego graficznego opracowania synchronizacyjnego polegającego na oznaczeniu na zdjęciu lotniczym, wykonanym w dniu 14 maja 1982 r., projektowanej działki nr [...] z obrębu [...] nie można kwestionować przydatności zdjęć lotniczych dla oceny sposobu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości - granice przedmiotowego gruntu zaznaczone zostały w sposób precyzyjny na zdjęciu lotniczym. W ocenie Wojewody Mazowieckiego zdjęcie lotnicze z naniesionymi granicami przedmiotowego gruntu nie daje jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, iż nieruchomość w okresie 9 lat od dnia wywłaszczenia była zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia - na przedmiotowej nieruchomości nie dokonano bowiem jakichkolwiek nasadzeń drzew. Nie sposób również przyjąć, iż opracowanie przedstawia nieruchomość zajętą pod zieleń urządzoną. Wojewoda podkreślił, że zieleń osiedlowa może zostać uznana za realizację celu użyteczności publicznej polegającego na budowie osiedla mieszkaniowego jedynie w ściśle określonej sytuacji. Orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje bowiem, iż przyjęcie założenia o zrealizowaniu celu użyteczności publicznej polegającego na budowie osiedla mieszkaniowego poprzez zagospodarowanie danego gruntu zielenią jest możliwe jedynie w sytuacji, gdy przejawia ona odpowiedni stopień zorganizowania i nosi znamiona celowej, ukierunkowanej ingerencji w substancję gruntu. W żadnym wypadku nie można uznać, iż jest ona wyłącznie wynikiem samoczynnego oddziaływania sił przyrody. Zieleń osiedlowa też musi wyrażać pewien stopień; planowej aktywności ludzkiej, a nie stanowić samoczynną i pospolitą trawę. Brak ingerencji w substancję nieruchomości przesądza o jej zbędności. Ponadto należy mieć na uwadze, iż park osiedlowy powinien mieć charakter uporządkowany, nie zaś samoczynny i przypadkowy - regułą bowiem jest, iż powstaje on na skutek realizacji określonego projektu (planu realizacyjnego). Z kolei odnosząc się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów dotyczących terminów realizacji celu wywłaszczenia Wojewoda zaznaczył, iż orzecznictwo sądów administracyjnych jest w tej kwestii rozbieżne. Co prawda strona przywołuje wyroki, w których wyrażono pogląd, iż zrealizowanie celu wywłaszczenia, niezależnie od terminu realizacji skutkuje brakiem podstaw do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w tym również do zastosowania art. 137 ust. 1 u.g.n., jednakże stanowisko to często bywało kwestionowane w orzecznictwie. W tym miejscu organ odwoławczy przywołał m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1594/09, w którym Sąd stwierdził, że: "nie chodzi o to, czy określone zamierzenia w ogóle i kiedykolwiek zostały osiągnięte, lecz czy inwestycja stanowiąca podstawę wywłaszczenia konkretnej nieruchomości została wykonana na tej właśnie nieruchomości oraz następnie czy nastąpiło to w ściśle określonym czasie", oraz wyrok z dnia 22 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 747/11, w którym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "znany jest mu pogląd wyrażany niejednokrotnie w orzecznictwie sądowym, że o zbędności terenu nie może świadczyć sam fakt nawet wieloletniego niezagospodarowania wywłaszczonego terenu zwłaszcza w sytuacji, gdy chodzi o wielkie zadania inwestycyjne, które wymagają długotrwałego procesu realizacji, tym niemniej trzeba zwrócić uwagę, iż realizacja przedsięwzięcia nawet bardzo znaczącego i skomplikowanego nie może trwać w zasadzie w nieskończoność. W sprawie rozpatrywanej, celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego, wywłaszczenie zostało dokonane w 1975 r., zatem trzydzieści kilka lat temu. Przy tak znacznym upływie czasu, nie sposób twierdzić, że takie zadanie inwestycyjne nie zostało jeszcze ukończone." Podsumowując Wojewoda stwierdził, że w niniejszej sprawie aktualny sposób zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości nie odpowiada planom realizacyjnym powstałym przed wywłaszczeniem. Ponadto wątpliwości organu odwoławczego nie budzi okoliczność, iż na przedmiotowym gruncie nie dokonano planowanych nasadzeń drzew w przeszłości - nie zachodzi zatem sytuacja, w której na nieruchomości cel wywłaszczenia zostałby zrealizowany i przez pewien okres byłaby ona wykorzystywana zgodnie z takim celem. W konsekwencji, organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, iż przedmiotowa nieruchomość, oznaczona jako projektowana działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 0,0252 ha (wydzielona z działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 0,3816 ha) stała się zbędna dla realizacji celu użyteczności publicznej uzasadniającego wywłaszczenie. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że w aktach sprawy znajduje się wykonane na zlecenie Starosty opracowanie geodezyjne wykonane przez geodetę uprawnionego S. G. dotyczące projektowanego podziału nieruchomości, położonej w Warszawie, w rejonie ul. [...] i [...], oznaczonej aktualnie w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], której stan prawny został uregulowany w księdze wieczystej [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Warszawy Mokotowa VI Wydział Ksiąg Wieczystych. Przywołana powyżej mapa została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nr [...] w dniu 5 stycznia 2011 r. W wyniku podziału powstały dwie działki ewidencyjne: działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 0,0252 ha oraz działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 0,3564 ha. Zwrotowi podlega jedynie część wywłaszczonej nieruchomości oznaczona jako projektowana działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 0,0252 ha, na której cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Przy czym, zgodnie z art. 96 ust. 1 b) u.g.n. w przypadku wydzielenia nieruchomości, której własność lub użytkowanie wieczyste zostały nabyte z mocy prawa, albo w przypadku wydzielenia części nieruchomości na potrzeby zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie wydaje się odrębnej decyzji zatwierdzającej podział wykonany przez uprawnionego geodetę. Ostateczna decyzja o nabyciu własności lub użytkowania wieczystego albo ostateczna decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości zatwierdza podział. W podstawie prawnej decyzji organu pierwszej instancji wskazano art. 96 ust. 1 b) u.g.n. Następnie Wojewoda stwierdził, że wysokość odszkodowania podlegającego zwrotowi na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy, wynoszącego: 5.839,00 zł została ustalona w oparciu o dane zawarte w operacie szacunkowym sporządzonym dnia 17 kwietnia 2013 r., przez rzeczoznawcę majątkowego E. J. (nr uprawnień [...]). W ocenie organu odwoławczego powyższy operat spełnia wymogi określone w art. 134 ust. 2, art. 140, art. 150 ust. 2 i art. 154 u.g.n., a także zgodnie z § 3 ust. 1, § 4 ust. 1, § 4 ust. 2, § 4 ust. 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2013 r. stała się przedmiotem skargi Miasta Stołecznego Warszawa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Strona skarżąca kwestionowanej decyzji zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 7 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz nierozpatrzenie w toku postępowania odwoławczego zarzutów i wniosków podniesionych w odwołaniu od decyzji Starosty Warszawskiego Zachodniego z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], co pozostaje w sprzeczności z wyrażoną we wskazanym przepisie zasadą prawdy obiektywnej, b) art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania w sprawie koniecznych dowodów i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący wszystkich okoliczności sprawy, c) art. 80 k.p.a. poprzez wykroczenie poza granice swobodnej oceny dowodów, polegające na formułowaniu wniosków nie znajdujących oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) poprzez orzeczenie o zwrocie nieruchomości na rzecz osób nie legitymujących się statusem spadkobierców poprzednich właścicieli nieruchomości, b) art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zostały spełnione przesłanki zwrotu nieruchomości stanowiącej działkę ew. nr [...] z obrębu [...] z uwagi na zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia. Wskazując na ww. naruszenia Miasto Stołeczne Warszawa wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Warszawskiego Zachodniego z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi strona zaprezentowała argumentację na potwierdzenie zasadności zarzutów skargi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd wskazał, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie prowadzone było m.in. w oparciu o przepis art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), zaś decyzja Starosty Warszawskiego Zachodniego z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] została wydana po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1873/11, w którym Sąd ten wskazał, aby ponownie rozpoznając sprawę organ administracji w oparciu o materiał dowodowy jednoznacznie sprecyzował na jaki cel, w ramach inwestycji budowy osiedla mieszkaniowego, miał być przeznaczony sporny grunt (działka nr [...]). Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w tym orzeczeniu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, było pierwotnie przedmiotem zaskarżenia. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Taka sytuacja zaś, w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, nie miała miejsca. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadza się więc do oceny czy organy administracji wykonały zalecenia wynikające z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia z dnia 14 lutego 2012 r., a w przypadku odpowiedzi pozytywnej do ustalenia czy cel na jaki została wywłaszczona nieruchomość oznaczona aktualnie jako działka ewidencyjna nr [...] został zrealizowany. Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu organy administracji powołały się na kopię decyzji z dnia [...] listopada 1972 r. wydanej przez Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy, Wydział Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji zatwierdzającej plan realizacyjny-ogólny zagospodarowania terenu inwestycji osiedla mieszkaniowego [...] w Warszawie oraz kopię Ogólnego Planu Realizacyjnego Zagospodarowania Terenu sporządzonego w skali 1:1000, którym objęty był teren osiedla mieszkaniowego [...] (teren pomiędzy ulicami [...], [...] i [...]), a który to plan wskazuje, iż sporny grunt przeznaczony był pod zieleń osiedlową, natomiast budynki znajdujące się na tym terenie miały zostać wyburzone. Organy wskazały także na mapę pn. "[...] - [...], Założenia Techniczno - Ekonomiczne - Projekt Wstępny Zagospodarowania Terenów Zieleni", na której na przedmiotowym gruncie zaplanowano dokonanie nasadzeń drzew (konkretne gatunki drzew). Kopie powyższych dokumentów zostały przekazane organowi przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową za pismem przewodnim z dnia 6 maja 2013 r.. Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie Sądu, zalecenia wypływające z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia z dnia 14 lutego 2012 r. zostały przez Starostę Warszawskiego Zachodniego wykonane, a ustalenia w tym zakresie prawidłowo podzielone przez organ odwoławczy. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. stanowiącym podstawę materialnoprawną decyzji organu pierwszej instancji poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis art. 137 ust. 1 (obowiązujący w dacie wydania decyzji Starosty) przesądza natomiast, iż nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W sprawach zwrotu wywłaszczonych nieruchomości istotne jest zatem to, czy w określonym przedziale czasowym rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia lub, czy po upływie określonego czasu cel ten został zrealizowany. Oceniając realizację celu wywłaszczenia w kontekście przesłanki zbędności nieruchomości organy administracji stwierdziły, że materiał dokumentacyjny sprawy prowadzi do wniosku, iż na przedmiotowym gruncie nie dokonano planowanych nasadzeń drzew w przeszłości - nie zachodzi zatem sytuacja, w której na nieruchomości cel wywłaszczenia zostałby zrealizowany i przez pewien okres byłaby ona wykorzystywana zgodnie z takim celem. Na tę okoliczność przywołano protokół oględzin sporządzony w dniu 21 września 2012 r., z którego wynika że grunt oznaczony jako część działki nr [...] z obrębu [...] odpowiadający projektowanej działce nr [...] jest nieruchomością niezagospodarowaną, na której znajduje się zieleń niska, zaś z załączonej dokumentacji fotograficznej wynika, iż na działce widoczna jest trawa i są wydeptane ścieżki. Innym dowodem świadczącym o niezrealizowaniu celu wywłaszczenia (w ocenie organów administracji) są zdjęcia lotnicze spornego terenu wykonane w roku 1982 i 1987. Wskazują one bowiem iż w okresie 9 i 15 lat od wywłaszczenia nie podjęto działań zmierzających do realizacji zieleni osiedlowej, a na terenie pomiędzy ulicami [...], [...] i [...] nadal istniały budynki dawnych właścicieli, które zgodnie z planem realizacyjnym przeznaczone były do wyburzenia. Z uwagi na okoliczność, że granice przedmiotowego gruntu zaznaczone zostały w sposób precyzyjny na zdjęciu lotniczym przez uprawnionego geodetę, organy nie znalazły podstaw do kwestionowania przydatności powyższych zdjęć lotniczych dla niniejszego postępowania. W konsekwencji, w przedmiotowej sprawie Sąd podzielił stanowisko organów, że przedmiotowa nieruchomość oznaczona w decyzji o zwrocie jako projektowana działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 0,0252 ha (wydzielona z działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 0,3816 ha) stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Ze znajdującego się w aktach przedmiotowej sprawy materiału dokumentacyjnego (opisanego wyżej) jednocześnie bowiem wynika, że sporna część wywłaszczonej nieruchomości nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Nie urządzono tam bowiem zieleni osiedlowej, jak i nasadzeń drzew. Należy podzielić stanowisko Wojewody Mazowieckiego, poparte bogatym orzecznictwem administracyjnym, że zieleń osiedlowa powinna mieć charakter uporządkowany, nie zaś samoczynny i przypadkowy, zwłaszcza w konfrontacji z precyzyjną specyfikacją wynikającą z mapy pn. "[...] - [...], Założenia Techniczno - Ekonomiczne - Projekt Wstępny Zagospodarowania Terenów Zieleni". Ponadto, protokół oględzin nieruchomości i załączona fotografia potwierdzają, że działka nr [...] stanowi teren niezabudowany, porośnięty trawą, działkę przecinają samowolnie wydeptane ścieżki. Zdaniem Sądu dziko rosnąca roślinność, nieuporządkowana i utrzymywanie tego terenu ze strony stosownych służb poprzez wywóz śmieci i koszenie trawy nie może świadczyć o realizacji celu wywłaszczenia, do czego zmierza stanowisko strony skarżącej. O jego realizacji można by mówić jedynie w przypadku gdyby zieleń ta została "urządzona" i w takim kształcie była pielęgnowana. Sam fakt, że zrealizowano główny cel wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego - wbrew twierdzeniom skarżącej - nie może zostać uznany za realizację celu wywłaszczenia na przedmiotowej działce. Wobec powyższego, zarzut naruszenia przez organy art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Sąd uznał za nieuzasadniony. Zdaniem Sądu Starosta w sposób wyczerpujący zebrał i ocenił materiał dowodowy znajdujący się w aktach przedmiotowej sprawy, oraz prawidłowo uzasadnił swoją decyzję, zaś organ odwoławczy słusznie zaakceptował jego rozstrzygnięcie. W rozpatrywanej sprawie spełnione zostały wymogi określone w art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dlatego też Sąd uznał, że stanowisko organów stwierdzające, iż działka nr [...] podlega zwrotowi na rzecz uprawnionych osób jest prawidłowe i oparte na dokumentacji. Sąd nie podzielił także stanowiska strony skarżącej co do zarzutu naruszenia art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez orzeczenie o zwrocie nieruchomości na rzecz osób nie legitymujących się statusem spadkobierców poprzednich właścicieli nieruchomości. Od tego wyroku skarżąca złożyła skargę kasacyjną, zarzucając naruszenie: 1. przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy decyzja Wojewody Mazowieckiego jako organu II instancji była obarczona licznymi wadami w postaci naruszenia przez ten organ przepisów prawa materialnego i procesowego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, 2) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ppsa w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez: a) naruszenie funkcji kontrolnej sądu, polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy skarga ta powinna zostać uwzględniona, b) naruszenie funkcji kontrolnej sądu polegające na ustaleniu, iż organy obu instancji wyczerpująco zebrały i prawidłowo oceniły materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy oraz właściwie zastosowały przepisy prawa materialnego przywołane w wydanych w sprawie decyzjach, c) poprzez nie uwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy oraz dokonanie błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, polegające na uznaniu, iż sporna nieruchomość nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. 2. prawa materialnego: 1) art. 216 ust 1 u.g.n. poprzez nieodpowiednie zastosowanie przepisów rozdziału 6 działu III u.g.n.; 2) art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, kiedy cel wywłaszczenia został zrealizowany przed dniem 22 września 2004 r., tj. dniem wejścia w życie art. 1 pkt 89 lit. a w zw. z art. 19 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492); 3) art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki zwrotu nieruchomości stanowiącej działkę ew. nr [...] z obrębu [...] z uwagi na zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia, 4) art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez jego błędne zastosowanie wobec wadliwego ustalenia, że w sprawie zaistniała przesłanka zwrotu nieruchomości. Wniesiono o uchylenie orzeczenia i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną R. N. przedstawiła w skrócie przebieg sprawy. W piśmie procesowym z 28 maja 2015 r. R. N. wniosła o odrzucenie skargi kasacyjnej, względnie jej oddalenie i o zasądzenie kosztów postępowania. Wskazała, że zarzuty skargi kasacyjnej są skonstruowane wadliwie, a ponadto cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności, w tym przypadku, nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się więc wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest zasadna. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące zarówno naruszenia przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego. Istota tych zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zaskarżoną decyzję podzielił stanowisko organów, iż przedmiotowa nieruchomość w części nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, a tym samym zaistniały przesłanki materialnoprawne pozwalające na orzeczenie o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości. Istota zatem spornego zagadnienia sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Okolicznościami bezspornymi w sprawie jest, że w dniu 22 czerwca 1973r. została zawarta w formie aktu notarialnego umowa sprzedaży na podstawie której Skarb Państwa nabył od W. i J. R. nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...] o powierzchni 384m². W treści aktu notarialnego zaznaczono, że umowa zostaje zawarta w trybie art.6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W umowie zaznaczono również, iż stanowiąca przedmiot sprzedaży nieruchomość została objęta postanowieniami decyzji o lokalizacji inwestycji nr [...] z dnia [...] listopada 1971r. wydanej przez prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy, Wydział Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji, którą ustalono lokalizację osiedla mieszkaniowego [...] w Warszawie w dzielnicy Żoliborz, w obrębie ulic [...], [...], [...] i [...]. Z umowy wynika również iż W. i J. R. zobowiązują się opuścić i opróżnić budynki mieszkalne i inne pomieszczenia na sprzedanej nieruchomości wraz z wszystkimi osobami prawa ich reprezentującymi oddać do wyłącznej dyspozycji Dyrekcji Rozbudowy Miasta Warszawa Północ w terminie 14 dni od otrzymania decyzji o przydziale lokalu z Wydziału Spraw lokalowych. W aktach znajduje się również kopia decyzji z dnia [...] listopada 1972 r. wydanej przez Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy, Wydział Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji zatwierdzającej plan realizacyjny-ogólny zagospodarowania terenu inwestycji osiedla mieszkaniowego [...], a także kopia ogólnego Planu Realizacyjnego Zagospodarowania terenu, którym objęty jest teren osiedla mieszkaniowego [...], w tym przedmiotowa nieruchomość, z którego wynikało, że budynki znajdujące się na przedmiotowej nieruchomości mają być wyburzone, a teren przeznaczony pod zieleń osiedlową. Wskazano również na projekt Wstępny Zagospodarowania Terenów Zieleni, z którego wynikało, że na przedmiotowym gruncie planowano dokonanie nasadzeń drzew, projekt planu wskazuje konkretne gatunki drzew, które miały być nasadzone. Z bezspornych ustaleń w sprawie wynika, że budynki znajdujące się na przedmiotowej nieruchomości zostały wyburzone w latach 80-tych, przed złożeniem wniosku przez R. N. o zwrot nieruchomości , co miało miejsce w dniu 19 lutego 1991r., natomiast na części przedmiotowej nieruchomości, której dotyczy postępowanie o zwrot znajduje się zieleń niska, trawa, która jest koszona, wydeptane ścieżki, teren utrzymywany jest w czystości. Dla udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy we wskazanym wyżej stanie faktycznym, cel wywłaszczenia został zrealizowany, należy przeanalizować stan prawny obowiązujący w dacie zawarcia umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości tj. w dniu 22 czerwca 1973 r. Umowa ta została zawarta na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Stąd też, rozważając, czy spełniona została przesłanka określona w art.137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tzn. czy nieruchomość można uznać za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, rozważania te nie mogą być prowadzone w oderwaniu zarówno od celu i charakteru przedsięwzięcia z powodu którego dokonano wywłaszczenia jak również nie mogą nie uwzględniać rozwiązań prawnych dotyczących samej instytucji wywłaszczenia, jakie obowiązywały w okolicznościach każdej konkretnej sprawy. W rozpoznawanej sprawie zastosowanie miała ustawa z dnia 3 grudnia 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zgodnie z art.3 ust.1 ustawy, wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Natomiast zgodnie z art.3 ust.2 ustawy, na obszarze miasta lub osiedla może być również wywłaszczona nieruchomość lub kompleks nieruchomości niezbędny dla planowanej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. O wywłaszczenie dla tych celów może ubiegać się tylko właściwy organ administracji prezydium rady narodowej danego miasta (osiedla). A od 14 marca 1974 r. o wywłaszczenie mógł się ubiegać terenowy organ administracji państwowej danego miasta. Regulacja zawarta w art. 3 ust. 2 ustawy zawiera dwa istotne elementy: pierwszy z nich wskazuje, że planowana realizacja zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego na terenach miast jest tym rodzajem celu użyteczności publicznej, który wprost w ustawie został zdefiniowany, a drugim istotnym elementem wynikającym z tej regulacji, jest okoliczność, iż na ten cel może być wywłaszczona zarówno nieruchomość jak i kompleks nieruchomości. Wyraźne dopuszczenie przez ustawodawcę możliwości wywłaszczenia kompleksu nieruchomości niezbędnego dla realizacji zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego na obszarze miast, nie może pozostać obojętne przy ocenie, czy daną nieruchomość można, czy nie można uznać za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nadto dokonując oceny stanów faktycznych z przeszłości należy na nie spojrzeć nie tylko z punktu widzenia ówczesnych rozwiązań dotyczących instytucji wywłaszczenia, ale również z punktu widzenia obowiązujących wówczas zasad dotyczących realizacji określonych inwestycji, w tym przypadku planowanej realizacji zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. Pierwszym krokiem prawnym umożliwiającym rozpoczęcie procesu inwestycyjnego było wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji, w niniejszej sprawie była to decyzja wydana przez Wydział Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 1971r. znak: [...]. W decyzji tej ustalono, że inwestycją tą jest budowa osiedla mieszkaniowego [...] w Warszawie, ustalono również że osiedle to będzie realizowane na obszarze wyznaczonym ulicami: [...], [...], [...], [...], w granicach zaznaczonych na szkicu stanowiącym załącznik do decyzji. Z kolei obowiązujące wówczas zarządzenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 28 października 1969r. w sprawie planów realizacyjnych ( M.P. 1969.48.373) wydane na podstawie art.35 i art.38 ustawy z dnia 31 stycznia 1961r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 30 ustawy z dnia 31 stycznia 1961r. Prawo budowlane, określało zasady sporządzania, uzgadniania i zatwierdzania planów realizacyjnych (zarządzenie to obowiązywało do końca lutego 1973r., a od 1 marca 1973r. obowiązywało rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 stycznia 1973r. w sprawie ustalania miejsca realizacji inwestycji budowlanych oraz państwowego nadzoru budowlanego nad budownictwem powszechnym Dz.U. 1973. 4.29). Zgodnie z § 17 zarządzenia podstawę do opracowania planu realizacyjnego stanowiły ustalenia miejscowego szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji wydana podstawie odrębnych przepisów. Plan realizacyjny, po uzgodnieniu w zakresie określonym w zarządzeniu, podlegał zatwierdzeniu , co w niniejszej sprawie nastąpiło decyzją z dnia [...] listopada 1972r. wydaną przez Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy Wydział Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji. Należy jeszcze zaznaczyć, że o ile plany realizacyjne inwestycji podejmowanych przez osoby fizyczne przedkładane były do zatwierdzenia łącznie z projektami obiektów budowlanych (§ 22 ust. 2), to dla inwestycji podejmowanych przez jednostki gospodarki uspołecznionej, dla których opracowuje się założenia techniczno-ekonomiczne inwestycji, zatwierdzeniu podlegał tylko ogólny plan zagospodarowania terenu inwestycji, natomiast szczegółowe plany zagospodarowania terenu inwestycji lub ich odpowiednie części podlegają jedynie zbadaniu co do zgodności przyjętych w nich rozwiązań z zatwierdzonym ogólnym planem zagospodarowania terenu inwestycji (§ 23 ). Z kolei § 26 ust.1zarządzenia określał, że zatwierdzenie planu realizacyjnego zawiera stwierdzenie zgodności tego planu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a ponadto rozstrzyga w zakresie urbanistyczno-architektonicznym; 1) o położeniu, wielkości i granicach terenu inwestycji łącznie ze strefą ochronną w wypadkach wymagających ustalenia tej strefy, 2) o intensywności wykorzystania terenu oraz innych wskaźnikach normatywnych dotyczących wykorzystania i zagospodarowania terenu, 3) o układzie urbanistycznym istniejących i projektowanych obiektów budowlanych naziemnych i podziemnych oraz związanych z nimi urządzeń budowlanych, w nawiązaniu do zagospodarowania otoczenia terenu inwestycji a szczególnie do publicznych urządzeń liniowych (sieciowych), z uwzględnieniem właściwości fizjograficznych i bioklimatycznych oraz stanu bezpieczeństwa zabudowy terenu, 4) o doborze projektów typowych i powtarzalnych oraz prawidłowości rozwiązań architektonicznych obiektów projektowanych indywidualnie, powiązaniu ich z warunkami naturalnymi terenu inwestycji i zagospodarowaniem otoczenia., zaś ust.4 regulował możliwość zmiany zatwierdzonego planu. To krótkie przypomnienie historycznego już stanu prawnego wskazuje, że celem wywłaszczenia mogła być również planowana na terenie miasta realizacja zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego zarówno na nieruchomości jak i na kompleksie nieruchomości. Charakter inwestycji w postaci realizacji na terenie miasta zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego określany był w decyzji o lokalizacji inwestycji, a to powodowało, że spełniona została przesłanka uzasadniająca wywłaszczenie nieruchomości na ten cel, określona w art.3 ust.2 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Natomiast rozwiązania szczegółowe dotyczące realizacji inwestycji w postaci zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego następowały w planach realizacyjnych. Dlatego też w umowie sprzedaży z dnia 23 czerwca 1973r. zawartej w trybie art.6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. odwołano się do decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] listopada 1971r. ustalającej lokalizację inwestycji dla osiedla mieszkaniowego [...] w obrębie wskazanych ulic i w granicach oznaczonych na szkicu sytuacyjnym stanowiącym załącznik do decyzji, a nie do decyzji z dnia [...] listopada 1972r. zatwierdzającą plan realizacyjny tej inwestycji. Jest rzeczą oczywistą, że w przypadku planowania takiej inwestycji jak budowa osiedla mieszkaniowego inwestycja ta nie ograniczała się tylko do budowy budynków mieszkalnych, ale obejmowała również całą infrastrukturę tego osiedla w postaci : budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących jak również takie obiekty jak: szkoły, przedszkola, żłobki, ośrodki zdrowia, ciągi komunikacyjne, parkingi, tereny sportowe, rekreacyjne, tereny zieleni osiedlowej, ale również sieci wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze itp. Te szczegółowe ustalenia następowały w planie realizacyjnym. Zarówno na etapie realizacji inwestycji możliwa była zmiana planu realizacyjnego, jak również możliwości takiej zmiany nie można było wykluczyć w przyszłości, gdy potrzeby mieszkańców będą ją uzasadniać. Tak między innymi w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2015r. sygn. akt I OSK 1044/14, z dnia 27 listopada 2014r. sygn. akt I OSK 846/13. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w powołanym w skardze kasacyjnej wyroku NSA z dnia 27 listopada 2014r. sygn. akt I OSK 850/13 w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości , który zapadł w sprawie dotyczącej realizacji tego samego osiedla mieszkaniowego [...] w Warszawie na podstawie tej samej co w niniejszej sprawie decyzji o lokalizacji inwestycji w postaci budowy osiedla mieszkaniowego z dnia [...] listopada 1971r. nr [...], a nadto nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło również na podstawie umowy sprzedaży zawartej na podstawie art.6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości . W akcie notarialnym odwołano się również do decyzji o lokalizacji inwestycji z dnia [...] listopada 1971r. wskazując jako cel nabycia budowę osiedla mieszkaniowego. W powołanym wyroku NSA zwrócił uwagę , że zgodnie z art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami należy przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami stosować odpowiednio m. in. do nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa na podstawie art. 6 ww. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Powyższe oznacza zatem, że choć oczywiście skutek - w postaci wywłaszczenia nieruchomości - jest zawsze ten sam, niezależnie od tego, czy doszło do niego w drodze decyzji administracyjnej, czy na skutek czynności prawnej, określonej w tym przepisie, ale przy rozpoznawaniu wniosków zwrotowych konieczne jest jednak uwzględnienie specyfiki sytuacji, w której doszło do pozbawienia osoby dawniej uprawnionej do nieruchomości, jej dotychczasowych praw. Zaakcentowania wymaga, iż zawarcie umowy – na zasadzie art. 6 ww. ustawy gruntowej z 1958 r. – wymagało jedynie złożenia właścicielowi oferty – w rozumieniu przepisów prawa cywilnego - w postaci wezwania do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. Powinno ono zawierać przy tym jedynie: dokładne określenie przedmiotu nabycia, oferowaną cenę, termin, w jakim właściciel powinien odpowiedzieć na ofertę i proponowany termin zawarcia umowy, jak również uprzedzenie właściciela o możliwości zastosowania trybu wywłaszczenia w razie nie dojścia do skutku umowy. W odróżnieniu zaś od powyższej sytuacji, wydanie decyzji wywłaszczeniowej poprzedzało wniesienie wniosku o wszczęcie postępowania przez podmiot ubiegający się o wywłaszczenie, który - zgodnie z art. 16 ust. 1, 2 i 3 ustawy z 1958 r. - był dokumentem mocno sformalizowanym. Dlatego też, skoro osiedle to powstało, to wniosek o zwrot działek nie mógł zostać uwzględniony i to nie zależnie od tego, jaka infrastruktura osiedlowa na spornym terenie powstała, czy też, w jaki sposób teren ten został zagospodarowany. Jak zwraca uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 listopada 2014r. sygn. akt I OSK 846/13, który to pogląd w pełni podziela skład orzekający, zmiany celu wywłaszczenia nie oznacza modyfikacja projektu zagospodarowania terenu polegająca na dostosowaniu jej do potrzeb inwestora, osiedle mieszkaniowe jest pewnym, swego rodzaju, mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Z tego względu nie można również – co do zasady – wykluczyć możliwości by na terenie osiedlowym, pierwotnie przeznaczonym pod zieleń lub mającym tzw. charakter rekreacyjny, w przyszłość powstał np. jakiś obiekt bardziej obecnie potrzebny jego mieszkańcom ( podobne stanowisko w wyroku NSA z dnia 20 września 2013r. sygn. akt I OSK 643/12 ). Również Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 27 stycznia 1988r. sygn. akt III AZP 11/87 uznał, że należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu. Za zmianę celu Sąd uznał jakościową zmianę inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, konkretyzującej cel wywłaszczenia nieruchomości. Modyfikację zaś celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikacja inwestycji mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniająca jego charakteru. Z kolei w wyroku z dnia 18 grudnia 2014r. sygn. akt I OSK 1417/13 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zwrócił uwagę, że na tle art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej powinny być oceniane – przy jej kontroli – proporcjonalne do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania rzeczonej kontroli. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. Należy bowiem zaznaczyć, że inne (wyższe) wymagania dotyczące określoności celu wywłaszczenia będą istnieć na tle aktów wywłaszczeniowych dokonywanych pod rządami obowiązującej Konstytucji RP, zwłaszcza w świetle procesu stałego jej rozwoju i precyzowania norm przez Trybunał Konstytucyjny, a inne (niższe) wymagania należy odnosić do celu wywłaszczenia określanego w aktach z wcześniejszego okresu. Następuje bowiem zasadniczo stały wzrost standardu prawnego i wymagań prawnych – fakt ten musi być uwzględniony przy stosowaniu art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż regulacja zawarta w tych przepisach wiąże się z zasady z kwestiami natury historycznej. Mając na uwadze nie kwestionowany stan faktyczny w przedmiotowej sprawie, który na początku wywodów Naczelny Sąd Administracyjny krótko przypomniał oraz sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, a w szczególności art.137 ust.1 pkt 1 i 2 oraz art.136 ust.3, a także art.216 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, polegające na błędnym ich zastosowaniu w sytuacji gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany, należy dokonać oceny prawnej tego stanu z uwzględnieniem powyższych rozważań. Zarzuty te są zasadne, rację ma skarżący kasacyjnie, że w przedmiotowej sprawie cel wywłaszczenia został zrealizowany , tym samym stosując te przepisy i orzekając o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości organy naruszyły przepisy prawa materialnego, a Sąd I instancji kontrolując zaskarżoną decyzję nie przeprowadził tej kontroli prawidłowo. Jest rzeczą bezsporną że w umowie sprzedaży z dnia 22 czerwca 1973r. zawartej w formie aktu notarialnego na podstawie art.6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. Skarb Państwa nabył od W. i J. R. nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...] o powierzchni 384m². W umowie wskazano, iż stanowiąca przedmiot sprzedaży nieruchomość została objęta postanowieniami decyzji o lokalizacji inwestycji nr [...] z dnia [...] listopada 1971r. wydanej przez Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy, Wydział Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji, którą ustalono lokalizację osiedla mieszkaniowego [...] w Warszawie w dzielnicy Żoliborz, w obrębie ulic [...], [...], [...] i [...]. Z zatwierdzonego planu realizacyjnego wynikało, że nabywana nieruchomość, po wyburzeniu znajdujących się na niej budynków, przeznaczona jest pod zieleń osiedlową, zaś z wstępnego projektu zagospodarowania terenów zieleni wynikało, że na nieruchomości tej planowane jest dokonanie nasadzeń drzew. Tym samym jest rzeczą bezsporną, że cel wywłaszczenia wskazany w umowie z dnia 22 czerwca 1973r. został zrealizowany, osiedle mieszkaniowe [...] zostało wybudowane, nawet ustalenia planu realizacyjnego zostały spełnione, albowiem przedmiotowa działka została przeznaczona pod zieleń osiedlową, a okoliczność że na działce znajduje się trawa i zieleń niska, a nie zostały nasadzone drzewa jak planowano we wstępnym projekcie zagospodarowania terenów zielonych, nie ma prawnego znaczenia dla oceny, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Stąd też zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące nieprawidłowo przeprowadzonej kontroli przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji polegającej na oddaleniu skargi, mimo że doszło do naruszenia prawa materialnego poprzez nieprawidłowe zastosowanie wskazanych przepisów prawa materialnego do ustalonego w sprawie stanu faktycznego są zasadne. Niezasadne są natomiast zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania poprzez naruszenie funkcji kontrolnej sądu, polegające na ustaleniu, że organy administracji wyczerpująco zebrały i prawidłowo ustaliły stan faktyczny w sprawie. Kontrola sądu w zakresie zebrania materiału dowodowego w sprawie i poczynionych przez organy ustaleń faktycznych jest prawidłowa, nieprawidłowości dotyczyły zaś oceny prawnej tego stanu faktycznego. Mając na uwadze, że istota sporu w przedmiotowej sprawie dotyczyła oceny prawnej , ustalonego prawidłowo w sprawie stanu faktycznego, a także treść art.188 p.p.s.a zgodnie którym Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.188 p.p.s.a w związku z art.145§ 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.203 pkt 1 p.p.s.a.