I SA/Wa 1873/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Maria Tarnowska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2012 r. sprawy ze skargi Prezydenta W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty W. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], obie w części dotyczącej zwrotu nieruchomości położonej w W., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja w części określonej w pkt 1 nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Prezydenta W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Stan faktyczny 1. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta W. od decyzji Starosty W. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] orzekającej (-) o odmowie zwrotu nieruchomości stanowiącej własność W. położonej w W., przy ul. W., (-) o zwrocie na rzecz: R. N., A. O., B. N., K. R. i A. R. nieruchomości stanowiącej własność m. W., położonej w W., przy ul. [...] - dawna ul. [...] i zobowiązującej te osoby do zwrotu na rzecz W. należności stanowiącej zwaloryzowaną kwotę odszkodowania z tytułu wywłaszczenia w wysokości [...] zł - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. 2. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] podał, że nieruchomość położona w W. przy ul. [...] pochodząca z tabeli likwidacyjnej we wsi W. została nabyta od W. i J. małżonków R. na rzecz Skarbu Państwa w drodze umowy w formie aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 1973 r. Organ pierwszej instancji ustalił, że nieruchomość została wywłaszczona zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji nr [...] wydaną przez Wydział Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Rady Narodowej W. w dniu [...] listopada 1971 r., z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego [...] w W. w granicach oznaczonych na szkicu sytuacyjnym nr [...] stanowiącym załącznik do decyzji o lokalizacji inwestycji. Legitymacja wnioskodawców do działania w niniejszym postępowaniu ustalona została na podstawie postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku znajdujących sie w aktach sprawy. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji Prezydent W. zakwestionował prawidłowość rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, wnosząc o jej uchylenie; twierdził, że cel wywłaszczenia tj. budowa osiedla mieszkaniowego W. został zrealizowany na terenie dawnej posesji przy ul. [...]. 3. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] stwierdził, że decyzja orzekająca o wywłaszczeniu działek, będących przedmiotem niniejszego postępowania określała cel wywłaszczenia jako budowę osiedla mieszkaniowego [...]. W przypadku tak określonego w decyzji celu wywłaszczenia nieruchomości trudno jest, zdaniem organu, jednoznacznie stwierdzić, jakie konkretnie obiekty powinny znajdować się na wywłaszczonej nieruchomości. Osiedle mieszkaniowe obejmuje bowiem nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom. Jeśli chodzi o infrastrukturę związaną z budownictwem mieszkaniowym o charakterze osiedlowym, to za niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania osiedla i jego mieszkańców uważa się: pawilony handlowe, usługowe, szkoły, boiska sportowe, garaże, parkingi, ciągi piesze oraz tereny zieleni osiedlowej. Ustalenie rodzaju inwestycji jaka miała być zrealizowana na określonej części wywłaszczonego gruntu powinno być dokonane w szczególności na podstawie decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny wraz z załącznikiem graficznym w postaci tego planu. Jak wynika z treści pisma Urzędu W. Biura Gospodarki Nieruchomościami w Dzielnicy B. z dnia [...] czerwca 2005 r., działki ewidencyjne nr [...], położone w W. przy ul. [...] stały się z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. własnością Gminy Dzielnicy W., co zostało potwierdzone decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1991 r. nr [...] i obecnie stanowi własność miasta W. Nieruchomość położona w W. przy ul. [...], stanowi obecnie część działki ewidencyjnej nr [...]. Wojewoda [...] podał, że w trakcie oględzin przeprowadzonycli w dniu 19 czerwca 2009 r. stwierdzono, że: (-) działka ewid. nr [...] położona jest wzdłuż parkingu samochodowego znajdującego się przy ulicy [...] i stanowi pas zieleni miejskiej; (-) działka ewid. Nr [...] w część zagospodarowana jest jako zieleń miejska w części porośnięta jest starodrzewem. W wyniku podziału działki ewid. nr [...] przeprowadzonego na potrzeby niniejszego postępowania zwrotowego powstały dwie działki ewidencyjne: (-) działka ewid. nr [...], oraz (-) działka ewid. nr [...]. Wojewoda [...] podniósł, iz organ pierwszej instancji ustalił, że działka ewid. nr [...] położona jest w pasie drogowym ulicy [...]. Jak wynika z pisma urzędu Dzielnicy B. z dnia 8 grudnia 2009 r. ulica [...] posiada kategorię drogi publicznej gminnej na podstawie rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1997 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 lutego 2009 r. I OSK 361/08 orzekł, że: "Niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych". Z art. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) wynika, że ustawa ta w zakresie gospodarki nieruchomościami nie narusza innych ustaw, skoro katalog określonych w tym przepisie ustaw ma charakter otwarty, to należy przyjąć, że do ustaw szczególnych, o których mowa w tym przepasie zalicza się również ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2009 r. sygn. akt. VIII SA/Wa 572/08, "do ustaw szczególnych, o których mowa w przepisie art. 2 u.g.n., zalicza się również ustawę z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych". Skoro więc działka ewidencyjna nr [...] stanowi część drogi (pas drogowy) ulicy [...], która to droga została zaliczona do kategorii dróg publicznych gminnych, na podstawie rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1997 r., Starosta W. słusznie odmówił zwrotu przedmiotowej działki. Odnosząc się do działki ewid. nr [...] organ instancji ustalił, że na przedmiotowej działce w granicach określonych literami ABCDEFGA na mapie stanowiącej Założenia Techniczno-Ekonomiczne uzupełniającej Zabudowy Mieszkaniowej Budynkami Punktowymi XI-to kondygnacyjnymi, Ogólny Plan Realizacyjny Zagospodarowania Przestrzennego Terenu Budownictwa Mieszkaniowego Uprzemysłowionego, Stan Zagospodarowania na dzień 31 lipca 1983 r., miała zostać wybudowana rejonowa przychodnia zdrowia. Budynek przychodni zdrowia został oznaczony na przedmiotowej mapie nr [...]. Założenia Techniczno-Ekonomiczne, o których mowa powyżej, zostały zatwierdzone przez Prezydium Rady Narodowej W. w dniu [...] stycznia 1973 r. Zlokalizowanie przychodni zdrowia u zbiegu ulic [...] potwierdzą również: (-) mapa sytuacyjna dla celów prawnych [...] (-) mapa "Osiedle [...] projekt Koncepcyjny Zabudowy Uzupełniającej, plan zagospodarowania Przestrzennego - stan na marzec 1993" - przychodnia rejonowa jest oznaczona na przedmiotowej mapie numerem 58; (-) pismo Wydziału Architektury Urzędu Dzielnicy-Gminy W. z dnia 26 stycznia 1993 r.; (-) pismo Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicy - Gminy W. z dnia 5 marca 1993 r., z którego wynika, iż archiwalna działka ewid. nr [...] została wyłączona z postępowania o nadanie wieczystego użytkowania na rzecz użytkownika osiedla [...], w związku z przeznaczeniem w planie realizacyjnym osiedla pod budowę przychodni zdrowia; (-) pismo Wydziału Architektury Urzędu Dzielnicy - Gminy W. z dnia 29 marca 1993 r. potwierdzające, iż południowa część archiwalnej działki nr [...], zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego W., który został zatwierdzony uchwałą nr [...]., znajdowała się na terenie stanowiącym rezerwę pod budowę ośrodka zdrowia. Termin realizacji ośrodka zdrowia nie był znany. Natomiast zgodnie z klauzulą zatwierdzenia Założeń Techniczno-Ekonomicznych Budowy Osiedla W. z dnia [...] stycznia 1973 r., wydanej przez Prezydium Rady Narodowej W., realizacja zadania opisanego jako budowa osiedla mieszkaniowego W. miała nastąpić w latach 1973-1977. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 19 czerwca 2009 r. na działce ewid. nr [...] nie stwierdzono, aby poczyniono na niej jakieś konkretne prace związane z zagospodarowaniem przedmiotowego terenu, w tym np. posadzono nowe drzewa i krzewy. Ponadto, jak wynika z pisma Wydziału Ochrony Środowiska dla Dzielnicy B. z dnia 17 maja 2011 r., dopiero od roku 1996 na działce ewid. nr [...] wykonywane jest całoroczne jej utrzymanie tj. koszenie, grabienie i sprzątanie śmieci. Mapa będąca Założeniami Techniczno-Ekonomicznymi Uzupełniającej Zabudowy Mieszkaniowej Budynkami Punktowymi XI-to Kondygnacyjnymi, Ogólny Plan Realizacyjny Zagospodarowania Przestrzennego Terenu Budownictwa Mieszkaniowego Uprzemysłowionego Stan Zagospodarowania na dzień 31 lipca 1983 r. Jednoznacznie, zdaniem organu, wskazuje przeznaczenie całego terenu oznaczonego literami ABCDEFGA pod budowę przychodni rejonowej. W związku z powyższym organ stwierdził, że archiwalna działka ewid. nr [...] położona jest na terenie oznaczonym jako zieleń, jednakże jest to zieleń w granicach projektowanej przychodni zdrowia, która nie powstała. Ponadto zgodnie z pismem Wydziału Architektury Urzędu Dzielnicy - Gminy W. z dnia 19 marca 1993 r. południowa część archiwalnej działki ewid. nr [...], zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego W., który został zatwierdzony uchwałą Rady W. z dnia [...] września 1992 r., znajdowała się na terenie stanowiącym rezerwę pod budowę ośrodka zdrowia, którego termin realizacji nie był znany. Biorąc pod uwagę datę wywłaszczenia nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], tj. dzień [...] czerwca 1973 r. oraz treść i datę pisma z dnia 29 marca 1993 r., Wojewoda [...] stwierdził, iż od dnia wywłaszczenia upłynęło ponad 19 lat, a termin realizacji zadania jakim była budowa przychodni zdrowia nadal nie był znany Wydziałowi Architektury Urzędu Dzielnicy - Gminy W. Jak wynika ze zgromadzonego materiału i przeprowadzonej wizji lokalnej, rejonowa przychodnia zdrowia do dnia dzisiejszego nie została wybudowana na terenie oznaczonym literami ABCDEFGA na przywołanej powyżej mapie, w związku z powyższym należy stwierdzić, iż cel wywłaszczenia dla obecnej działki ewid. nr [...], w skład której wchodzi część archiwalnej działki ewid. nr [...] - budowa osiedla mieszkaniowego W., w tym budowa przygodni rejonowej, nie został zrealizowany i zaistniała przesłanka zbędności określona w art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Wojewody [...], zwrotowi podlega część wywłaszczonej nieruchomości, tj. projektowana działka ewid. nr [...], na której cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. W przedmiotowej sprawie bezopornym jest, zdaniem organu, iż zwracana nieruchomość przeznaczona była pod budowę rejonowej przychodni. Z ustaleń niniejszego postępowania wynika, iż taki cel nie został zrealizowany. Wojewoda [...] stwierdził również, że w operacie szacunkowym sporządzonym w dniu [...] kwietnia 2011 r. przez rzeczoznawcę majątkowego, została ustalona wartość zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej działkę ewid. nr [..]. Zdaniem Wojewody [...], omawiana nieruchomość nie została wykorzystana na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. II. Zarzuty zawarte w skardze i stanowisko organu 1. Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Prezydent [...]; zarzucając naruszenie: 1. przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: (1) art. 7 kpa polegające na jego niezastosowaniu, (2) art. 77 i 80 kpa polegające na nie zebraniu wyczerpującego materiału dowodowego i jego nienależytym rozpatrzeniu; 2. przepisów prawa materialnego, tj.art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędną ich wykładnię, tj. przyjęcie, że zostały spełnione przesłanki do zwrotu nieruchomości stanowiącej działkę ewid. nr [...] - - wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty W. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji z uwagi na fakt iż rozpoznanie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 8 lutego 2012 r. pełnomocnik strony skarżącej popierając skargę równocześnie ją zmodyfikował w ten sposób, że skarga dotyczy jedynie części decyzji Wojewody [...] oraz decyzji ją poprzedzającej - w zakresie zwrotu części przedmiotowej nieruchomości. 2. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty W. z dnia [...] czerwca 2011 r. orzekającą (-) o odmowie zwrotu nieruchomości stanowiącej własność W. położonej w W., (-) zwrocie na rzecz: R. N., A. O., B. N., K. R. i A. R. nieruchomości stanowiącej własność W., położonej w W. przy ul. [...] - dawna ul. [...] i zobowiązującej do zwrotu na rzecz W. należności stanowiącej zwaloryzowaną kwotę odszkodowania z tytułu wywłaszczenia w wysokości [...] zł. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja, w części odnoszącej się do zwrotu nieruchomości, naruszają przepisy prawa. 3. Zgodnie z art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Zgodnie natomiast z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: (1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo (2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2). W dniu [...] czerwca 1973 r. aktem notarialnym małż. W. i J. R. sprzedali na rzecz Skarbu Państwa, w trybie art. 6 ustawy z dnia 2 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], pochodzącą z tabeli likwidacyjnej wsi W., zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji z dnia [...] listopada 1971 r. - z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego W. Z akt sprawy administracyjnej wynika, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie - o zwrot nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], sprzedanej na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z dnia [...] czerwca 1973 r. – zostało wszczęte wnioskiem R. N. z dnia 19 lutego 1991 r., w dniu 4 lutego 2002 r. wnioski złożyły K. R., A. R. i B. N., natomiast w dniu 25 września 2007 r. wniosek taki złożyła A. O. Następstwo prawne po dawnych właścicielach przedmiotowej nieruchomości nie budzi wątpliwości, zostało ustalone w oparciu o znajdujące się w aktach sprawy postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku. 4. Z uwagi zatem na przywołany wyżej art. 136 ust. 1 oraz art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, obowiązkiem organu rozpoznającego wniosek o zwrot nieruchomości niewykorzystanej na cel wywłaszczenia, było zbadanie, jaki był cel wywłaszczenia, czy był wskazany szczegółowo czy ogólnie, czy cel ten został zrealizowany, na całej nieruchomości wywłaszczonej czy na części. Jeśli, jak w niniejszej sprawie – cel wywłaszczenia został określony ogólnie jako budowa osiedla mieszkaniowego, to do obowiązków organu administracji publicznej należy precyzyjne ustalenie, jaki cel, w ramach ogólnego celu wywłaszczenia, miał być zrealizowany na konkretnej nieruchomości. Zdaniem Sądu, należałoby tu uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, lecz innych obiektów i urządzeń technicznych wchodzących w infrastrukturę tego osiedla, jak np.: budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa i ciągi piesze (chodniki). Ustalenie i skonkretyzowanie celu na jaki wywłaszczona została działka powinno zostać przez organy należycie i zbadane i wyjaśnione, jest to bowiem niezbędne do dokonania prawidłowej oceny zasadności wniosku o zwrot wywłaszczonej działki. Ustaleń tych należało dokonać w oparciu o wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, jak stanowi art. 75 § 1 kpa. Przyznać należy rację stronie skarżącej, iż doprecyzowanie celu wywłaszczenia powinno nastąpić na podstawie analizy całej dostępnej dokumentacji, która powstała przed wywłaszczeniem, a w celu przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. W pierwszej zatem kolejności organ powinien wziąć pod uwagę dowody, dokumenty poprzedzające decyzję o wywłaszczeniu. Podkreślić równocześnie należy, iż dowody z dokumentów powstałych już po dacie wywłaszczenia mogą mieć charakter jedynie uzupełniający. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 października 2009 r. I OSK 1462/08 (LEX nr 570977) stwierdził, że doprecyzowanie (nie zaś jego samodzielne ustalanie) celu wynikającego z decyzji wywłaszczeniowej, może nastąpić jedynie w oparciu o analizę dokumentacji, która powstała przed wywłaszczeniem. Dokumenty, dowody, opinie, pisma, czy inne dowody, które powstały po dacie wywłaszczenia nie mogą być same w sobie przydatne dla uszczegółowienia celu konkretnego wywłaszczenia. Niniejszy skład orzekający pogląd ten podziela w zupełności. Wobec powyższego podkreślić należy, że dowody z dokumentów, na które powołuje się organ w zaskarżonej decyzji, które zostały sporządzone po dniu [...] czerwca 1973 r., czyli po dniu zawarcia aktu notarialnego, nie mogą być podstawą ustalenia, jaki był cel wywłaszczenia poprzedzający zawarcie umowy notarialnej z dnia [..] czerwca 1973 r. wywłaszczającej przedmiotową nieruchomość (Założenia Techniczno-Ekonomiczne uzupełniającej Zabudowy Mieszkaniowej Budynkami Punktowymi XI-to kondygnacyjnymi, Ogólny Plan Realizacyjny Zagospodarowania Przestrzennego Terenu Budownictwa Mieszkaniowego Uprzemysłowionego, Stan Zagospodarowania na dzień 31 lipca 1983 r., miała zostać wybudowana rejonowa przychodnia zdrowia, mapa "Osiedle [...], projekt Koncepcyjny Zabudowy Uzupełniającej, plan zagospodarowania Przestrzennego - stan na marzec 1993" - przychodnia rejonowa, południowa część archiwalnej działki nr [...], zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego W., który został zatwierdzony uchwałą nr [...]., znajdowała się na terenie stanowiącym rezerwę pod budowę ośrodka zdrowia. Termin realizacji ośrodka zdrowia nie był znany). Przytoczyć w tym miejscu należy również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2010 r. I OSK 1025/09, LEX nr 594843, w uzasadnieniu którego Sąd stwierdził, że (1) dla oceny zbędności nieruchomości lub jej części na cel wywłaszczenia - w ramach art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mają znaczenia rozstrzygnięcia administracyjne lub jakiekolwiek inne dokumenty określające sposób zagospodarowania nieruchomości wywłaszczonej, jeżeli zostały wydane po dniu, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. 5. Przedmiotowa nieruchomość, jak wynika z aktu notarialnego, wchodziła w skład terenu objętego decyzją z 1971 r. o lokalizacji inwestycji osiedla mieszkaniowego W., i została sprzedana Skarbowi Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Jeśli, jak wynika z akt sprawy, nieruchomość ta została wywłaszczona pod budowę osiedla mieszkaniowego W., to powstaje zasadniczą rozbieżność, a mianowiecie, – czy przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona celem wybudowania przychodni zdrowia czy też na cele zieleni osiedlowej – w ramach osiedla mieszkaniowego. Jest to zasadnicza w sprawie okoliczność, która w sposób nie budzący wątpliwości powinna zostać wyjaśniona. Wyjaśniając tę sprawę, należałoby mieć na uwadze, że orzecznictwo sądowo-administracyjne uznaje, że zieleń osiedlowa może być traktowana jako część osiedla mieszkaniowego, jednakże, zdaniem Sądu, budzi wątpliwości, czy przychodnia zdrowia mogła być rozumiana w sposób oczywisty jako część planowanego osiedla mieszkaniowego, jeśli nie została przed wywłaszczeniem wskazana jako jeden z celów wywłaszczenia. Zdaniem Sądu, skoro w aktach sprawy brak jest dowodów (dokumentacji) powstałych przed wywłaszczeniem jednoznacznie wskazujących na jaki konkretnie cel w ramach budowy osiedla mieszkaniowego przeznaczona została przedmiotowa działka, to w tej sytuacji orzeczenie o jej zwrocie uznać należy za co najmniej przedwczesne, zaś postępowanie wyjaśniające i dowodowe w tej sprawie przeprowadzone zbyt pobieżnie i z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 6. W toku postępowania administracyjnego organ administracji publicznej, stosownie do treści art. 7 kpa, obowiązany jest podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a następnie wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć całokształt materiału dowodowego w oparciu o art. 77 § 1 kpa, oraz dokonać oceny, czy dana okoliczność została udowodniona, stosownie do art. 80 kpa, jak również uzasadnić swoje rozstrzygnięcie i wyjaśnić zastosowaną w nim podstawę prawną, zgodnie z art. 107 § 3 kpa. Postępowanie dowodowe nie może zostać zakończone dopóki organ nie ustali, czy stan faktyczny przewidziany w danej normie prawnej wystąpił czy też nie. Umożliwia to kontrolę legalności decyzji przez organ drugiej instancji, a także przez Sąd, oraz pozwala na ochronę interesu prawnego stron. W niniejszej sprawie zdaniem Sądu, organy wydając kontrolowane decyzje nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a ocena, że na przedmiotowej działce nie zrealizowano celu wywłaszczenia, w sytuacji, gdy nie jest oczywiste, czy na działce tej miała być zieleń miejska czy przychodnia zdrowia, nie została dostatecznie uzasadniona, ponieważ nie znajduje wystarczającego oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Oznacza to, że zasadnicza dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy możliwości zwrotu nieruchomości kwestia ustalenia i skonkretyzowania celu na jaki wywłaszczona została sporna działka, nie została przez organy należycie i dostatecznie zbadana. Zdaniem Sądu, wyjaśnienie podniesionych wątpliwości było elementem niezbędnym do dokonania prawidłowej oceny zasadności wniosku o zwrot wywłaszczonej działki. Ponadto w tej sytuacji, zdaniem sądu, wydane w sprawie decyzje naruszają art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie można było uznać w sposób nie budzący wątpliwości, że na zwracanej działce nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. Stosownie do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczących instytucji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie można opierać się na dowolnej ich interpretacji. Zarówno zatem odmawiając, jak i dokonując zwrotu nieruchomości bez dokonania niezbędnych ustaleń co do istnienia lub nieistnienia przesłanek zwrotu, organy orzekające naruszyły art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. 7. Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie miał na uwadze powyższe, uzupełni materiał dowodowy o dokumenty archiwalne jednoznacznie precyzujące cel wywłaszczenia w odniesieniu do przedmiotowej działki, które uda się uzyskać, a po uzupełnieniu materiału dowodowego na podstawie całości zgromadzonych akt sprawy jednoznacznie sprecyzuje cel, na jaki w ramach inwestycji budowy osiedla mieszkaniowego miał być przeznaczony sporny grunt, a następnie rozpozna wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. 8. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.