I SA/Wa 2236/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędziowie sędzia WSA Monika Sawa, asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Gminy [...] i Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta [...] na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie nacjonalizacji przemysłu oddala skargę W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi Gminy Miejskiej K. i Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest pkt 4 decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 15 lipca 2021 r. nr DO-IV.7613.128.2019.AD. Powyższa decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Gminy K. i Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta K. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 22 stycznia 2016 r. nr DO-4-7714-195-MG/14. W pkt 1 decyzji z dnia 15 lipca 2021 r. Minister uchylił w całości decyzję z dnia 22 stycznia 2016 r., a w zaskarżonym do Sądu pkt 4 decyzji stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 18 listopada 1959 r. nr [...] – zatwierdzającego protokół zdawczo-odbiorczy z dnia 14 stycznia 1955 r. i protokół dodatkowy oraz ustalającego, że składniki majątkowe objęte protokołem z dnia 14 stycznia 1955 r. stanowią część składową przedsiębiorstwa Fabryki Wyrobów Ceramicznych w R. Sp. z o.o., które przeszły wraz z ww. przedsiębiorstwem na własność Skarbu Państwa, na podstawie art. 3 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejściu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. R.P. Nr 3, poz. 17, powoływanej dalej jako ustawa nacjonalizacyjna) – w części dotyczącej przejęcia udziału przysługującego P. Sp. z o.o. w nieruchomości ozn. jako parcela nr [...], w zakresie działek nr [...] oraz w zakresie obszaru wchodzącego w skład aktualnej działki ewidencyjnej nr [...], obręb [...], jedn. ewid. P., z wyłączeniem części obszaru tej działki opisanego w pkt 2 decyzji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia 18 listopada 1959 r. złożyła P. Sp. z o.o., kwestionując jedynie przejęcie przysługującego jej udziału 1/2 części nieruchomości. Decyzją z dnia 22 stycznia 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa stwierdził wydanie z naruszeniem prawa orzeczenia z dnia 18 listopada 1959 r., w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej nr [...] stanowiącej współwłasność Fabryki Wyrobów Ceramicznych w R. Sp. z o.o. z siedzibą w K. oraz P. Sp. z o.o. z siedzibą w K., w części obejmującej obecne działki ewidencyjne nr [...],oraz stwierdził nieważność orzeczenia z dnia 18 listopada 1959 r. w części obejmującej obecne działki ewidencyjne nr [...]. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia 6 grudnia 2016 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia 22 stycznia 2016 r. Decyzja z dnia 6 grudnia 2016 r. została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 269/17. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że w zaskarżonej decyzji organ błędnie określił zakres postępowania, gdyż we wniosku o stwierdzenie nieważności zakwestionowano jedynie przejęcie 1/2 udziału w nieruchomości przysługującego P. Sp. z o.o. Następnie wyrokiem z dnia 16 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 2266/17 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Gminy Miejskiej K. i Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta K. od wyroku z dnia 9 maja 2017 r. W uzasadnieniu NSA stwierdził, że niewątpliwie spółka P. była współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości (udział 1/2 części) oraz że udział w prawie własności nieruchomości należącej do P. Sp. z o.o. został przejęty na rzecz Skarbu Państwa na podstawie orzeczenia z dnia 18 listopada 1959 r. W związku z powyższym Minister Rozwoju, Pracy i Technologii po raz kolejny rozpoznał wniosek Gminy Miejskiej K. i Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta K. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia 22 stycznia 2016 r. i, powołując się na zawarte w przywoływanych wyrokach sądów administracyjnych stanowisko, uznał, że jest zobowiązany uchylić zaskarżoną decyzję w części dotyczącej oceny legalności orzeczenia z dnia 18 listopada 1959 r. w zakresie udziału Fabryki Wyrobów Ceramicznych w R. Sp. z o.o., gdyż w tym zakresie nie złożono stosownego wniosku, a zatem brak jest podstawy prawnej do prowadzenia postępowania nadzorczego. Jednocześnie należało umorzyć postępowanie w tej części jako bezprzedmiotowe. Uzasadniając zaś rozstrzygnięcie zawarte w pkt 4 decyzji, organ stwierdził, że pozostaje związany oceną prawną sformułowaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 2266/17, w którym określono, że na podstawie orzeczenia z dnia 18 listopada 1959 r. na własność Skarbu Państwa przeszły określone składniki majątkowe (udział w prawie własności nieruchomości Iwh 773, parcela I. kat. [...] stanowiący 1/2 części), których właścicielem był podmiot niepodlegający nacjonalizacji (P. Sp. z o.o.). Organ zauważył, że w niniejszej sprawie istota sporu dotyczy możliwości przejmowania w trybie przepisów ustawy nacjonalizacyjnej mienia osób trzecich, a więc mienia niewchodzącego w skład przedsiębiorstwa z powodu niespełnienia kryterium podmiotowego. Sporne mienie nie było bowiem własnością podmiotu prowadzącego przedsiębiorstwo. Zdaniem organu, podstawa prawna do przejęcia mienia osób trzecich została wprawdzie przewidziana w § 75 ust. 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz. U. Nr 16, poz. 62), jednak zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych rozporządzenie o charakterze wykonawczym nie mogło rozszerzać zakresu nacjonalizacji określonego w przepisach rangi ustawowej. Tym samym przepis § 75 ust. 2 i § 75 ust. 3 rozporządzenia w sposób oczywisty przekraczał zakres delegacji udzielonej przez ustawodawcę Radzie Ministrów, co oznacza, że te przepisy są pozbawione podstawy prawej, zaś akty administracyjne (orzeczenia i decyzje) wydane na ich podstawie są nieważne. Oczywiste jest bowiem, że przepisy ustawy nie mogą ulegać modyfikacji (w tym zwłaszcza rozszerzeniu zakresu regulacji) w drodze rozporządzenia wykonawczego. Organ powołał się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2007 r. sygn. akt I OPS 2/07, uznając, że jest związany zawartym w tej uchwale stanowiskiem. Skoro zatem nacjonalizacja nieruchomości należących do osób trzecich była niedopuszczalna, to tym samym na własność Państwa nie mógł na podstawie art. 3 ustawy nacjonalizacyjnej przejść udział w przedmiotowej nieruchomości przysługujący P. Sp. z o.o. Kwestionowane orzeczenie z dnia 18 listopada 1959 r., w ocenianej części, zostało więc wydane z rażącym naruszeniem art. 6 ustawy nacjonalizacyjnej, gdyż brak było podstawy prawnej rangi ustawowej umożliwiającej przejęcie udziału (1/2 części) P. Sp. z o.o. w nieruchomości wchodzącej w skład przedsiębiorstwa prowadzonego przez Fabrykę Wyrobów Ceramicznych w R. Sp. z o.o. Z rażącym naruszeniem prawa zatem zatwierdzono protokół zdawczo-odbiorczy w zakresie dotyczącym mienia osoby trzeciej, tj. w zakresie udziału w parceli nr [...], przysługującego spółce P. Organ podniósł, że w stosunku do obecnych działek nr [...] stanowiących własność Gminy K. oraz działek nr [...] i [...]stanowiących własność Skarbu Państwa nie stwierdzono zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych, gdyż nieruchomości te nie były przedmiotem obrotu. Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13, organ wyjaśnił, że wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji, ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Gmina Miejska K.oraz Skarb Państwa – Prezydent Miasta K. wnieśli na pkt 4 powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, stawiając zarzut naruszenia art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie odnośnie orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 18 listopada 1959 r. w części obejmującej obecne działki ewidencyjne [...]. Skarżący wnieśli o uchylenie pkt 4 zaskarżonej decyzji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że wydanie przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt [...] stworzyło po stronie organów administracji publicznej stosujących art. 156 § 2 k.p.a. obowiązek modyfikacji - pomimo braku zmiany samego literalnego brzmienia wskazanego przepisu - dotychczasowej jego wykładni i przewartościowania istniejących w tym kontekście poglądów. Zdaniem skarżących, od ogłoszenia wskazanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego przepis art. 156 § 2 k.p.a. należy odczytywać w związku z zawartymi w tym wyroku tezami, a zatem w przypadku wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa oraz upływu znacznego czasu, norma mająca stanowić podstawę rozstrzygnięcia w takiej sprawie winna być odczytywana nie wyłącznie na podstawie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a., lecz jej dyspozycja winna uwzględniać także stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w sentencji przywołanego wyroku. W uzasadnieniu wyroku TK z dnia 12 maja 2015 r. zawarte jest wskazanie: "Trybunał wskazuje na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa". W ocenie skarżących, ten nakaz nie jest kierowany do ustawodawcy, lecz do podmiotów stosujących prawo i dotyczy okresu stosowania wskazanych przepisów pomiędzy wydaniem wyroku Trybunału a odpowiednią zmianą przepisu przez ustawodawcę w wykonaniu obowiązku wynikającego z wyroku. Zdaniem skarżących, rozumienie pojęcia "znacznego upływu czasu" powinno zostać ustalone przez organ administracji publicznej w ramach wykładni przepisów prawa przy uwzględnieniu treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. Odmienne stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji prowadzi do sytuacji, w której, pomimo orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o niekonstytucyjności określonej normy prawnej, organy administracji publicznej w dalszym ciągu miałyby rozstrzygać sprawy administracyjne z zastosowaniem niekonstytucyjnej normy prawnej. W odpowiedziach na skargę organ oraz uczestnik postępowania – P. Sp. z o.o. wnieśli o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W niniejszej sprawie sądy administracyjne kontrolowały decyzję wydaną w postępowaniu nadzorczym toczącym się na wniosek P. sp. z o.o. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 18 listopada 1959 r. w części dotyczącej przejęcia udziału przysługującego P. Sp. z o.o. w nieruchomości ozn. jako parcela nr [...]. W uzasadnieniu wyroku z dnia 16 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 2266/17 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził m.in., że "niewątpliwym też faktem, wynikającym z materiału dowodowego i nienegowanym przez Sąd I instancji jest, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, fakt przejścia prawa współwłasności spółki P. w 1/2 części spornej nieruchomości na Skarb Państwa na podstawie orzeczenia z 1959 r. Świadczy o tym niezbicie zaświadczenie z zamkniętej księgi wieczystej - wykazu hipotecznego lwh [...] B. - wydanego przez Sąd Rejonowy dla [...] w K.Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia 28 maja 2009 r., Dz.Odp. [...]. Te istotne dla sprawy okoliczności wskazują jednoznacznie, że na własność Skarbu Państwa przeszły określone składniki majątkowe, których właścicielem był podmiot niepodlegający nacjonalizacji." Naczelny Sąd Administracyjny przesądził zatem, że na podstawie kontrolowanego orzeczenia z dnia 18 listopada 1959 r. doszło do przejścia na własność Skarbu Państwa składników majątkowych, których właścicielem była P. Sp. z o.o., a więc podmiot niepodlegający nacjonalizacji. Ta ocena NSA była wiążąca dla organu administracji wydającego zaskarżoną decyzję. Jest nią również związany sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Jak słusznie stwierdził organ, skutkiem przyjęcia ustalonego przez NSA stanu prawnego było uznanie, że do wydania orzeczenia z dnia 18 listopada 1959 r. w części dotyczącej mienia spółki P. doszło z rażącym naruszeniem prawa. W art. 3 ustawy nacjonalizacyjnej, który stanowił podstawę prawną kontrolowanego orzeczenia, określono które przedsiębiorstwa podlegają przejęciu na własność Państwa na podstawie tej ustawy. W niniejszej sprawie przedsiębiorstwem podlegającym przejęciu była Fabryka Wyrobów Ceramicznych w R. Sp. z o.o. W konsekwencji, zgodnie z przepisami ustawy nacjonalizacyjnej, nacjonalizacji podlegać mogły jedynie składniki majątku stanowiące integralną część tego przedsiębiorstwa. Jak wynika z powoływanej przez organ uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 5 listopada 2007 r., sygn. I OPS 5/07, przejęcie przez Państwo na własność przedsiębiorstwa, na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy nacjonalizacyjnej w związku z art. 6 ust. 1 tej ustawy, nie obejmowało przejęcia własności nieruchomości włączonej do tego przedsiębiorstwa, która nie należała do przedsiębiorcy, lecz stanowiła własność osoby trzeciej. W aktach niniejszej sprawy brak jest dowodów na to, by udział w 1/2 części spornej nieruchomości, stanowiący własność P. Sp. z o.o., został włączony do nacjonalizowanego przedsiębiorstwa. Tym bardziej więc udział ten nie mógł podlegać nacjonalizacji na podstawie przepisów ustawy nacjonalizacyjnej. Przejęcie na własność Państwa udziału spółki P. Sp. z o.o. w 1/2 części nieruchomości stanowiącej parcelę nr [...] należało zatem ocenić jako dokonane z rażącym naruszeniem prawa, co w konsekwencji, wobec niestwierdzenia przez organ, że w stosunku do obecnych działek wymienionych w pkt 4 zaskarżonej decyzji wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, stanowiło podstawę do stwierdzenia nieważności orzeczenia w części określonej w zaskarżonym do Sądu pkt 4 decyzji. Zarzuty skargi koncentrują się natomiast na kwestii nieuwzględnienia przez organ treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt [...]. W ocenie Sądu, również pod tym względem nie można zarzucić organowi naruszenia prawa. Wymienionym wyrokiem Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał wskazał też, że wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Jak podkreśla się w ugruntowanym już orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyroki NSA: z dnia 7 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2082/18; z dnia 9 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2215/20; z dnia 2 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5120/21), nie można w drodze wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. określać terminu, po którego upływie byłaby wyłączona możliwość stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Odmienne odczytanie zakresowego wyroku Trybunału prowadziłoby do wykreowania i arbitralnego ustalenia przez organ normatywnej treści negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nieprzewidzianej w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonej decyzji. Taki sposób działania organu, a w dalszej kolejności Sądu, byłby nie do pogodzenia z zasadą pewności prawa. Trybunał Konstytucyjny, orzekając w wyroku z dnia 12 maja 2015 r., że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu - nie przesądził, że czas ten (wymagany okres prekluzyjny) powinien być taki sam, jak w przypadku przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a., czyli 10 lat uznając, iż w tym zakresie "ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych" (vide pkt 10.7 uzasadnienia wyroku). Nie można zgodzić się ze skarżącymi, że ustalenie znaczenia pojęcia "znacznego upływu czasu" powinno spoczywać na stosującym prawo organie, zamiast na ustawodawcy (zob. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 3/17). Trudno byłoby pogodzić z zasadą pewności prawa ustalanie przez organy ad casum, czy w sprawie doszło do znacznego upływu czasu, a w konsekwencji, czy należy zastosować art. 156 § 2 k.p.a. z uwzględnieniem brzmienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. W ocenie Sądu, przed wejściem w życie w dniu 16 września 2021 r. nowelizacji art. 156 § 2 k.p.a., organy zobligowane były do stosowania tego przepisu w brzmieniu nadanym mu przez ustawodawcę. W związku z tym należało uznać, że organ zasadnie w pkt 4 zaskarżonej decyzji stwierdził nieważność orzeczenia z dnia 18 listopada 1959 r. w określonej w tym punkcie części. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095).