I SA/Wa 2237/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: WSA Tadeusz Nowak WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi R.M. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę. Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku Pana R.M. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] Nr [...] znak: [...] odmawiającą uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w części stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] obręb [...] arkusz mapy [...], zapisanej w księdze wieczystej Kw nr [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu Minister Administracji i Cyfryzacji wskazał, że Wojewoda [...] działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.). decyzją z dnia [...] nr: [...] stwierdził nieodpłatne nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa, własności szeregu nieruchomości szczegółowo opisanych w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji komunalizacyjnej do Wojewody [...] w części dot. działek nr [...] i nr [...] wystąpił R. M., podnosząc, iż na mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] znak: [...] stwierdzono między innymi, że dawna działka katastralna nr [...] (w części dot. działek nr [...] i nr [...]) nie podpadała pod działanie dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, na mocy którego nieruchomość została przejęta przez Skarb Państwa. Decyzją Nr [...] z dnia [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i § 2, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późń. zm.) stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w części stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] obręb [...], arkusz mapy [...], zapisanej w księdze wieczystej Kw nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej Nr [...], stanowiącej integralną część decyzji, została wydana z naruszeniem prawa, natomiast w części dotyczącej działki nr [...] stwierdzono jej nieważność. Wniosek do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł R.M., zarzucając przedmiotowej decyzji wewnętrzną sprzeczność. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [...] z dnia [...] utrzymał w mocy własną decyzję nr [...] z dnia [...]. Następnie w wyniku złożenia przez R. M. skargi na ww. decyzję Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 11 czerwca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 130/10 oddalił skargę. Z wnioskiem o uchylenie w trybie art. 161 § 1 k.p.a. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w części dotyczącej działki nr [...] zwrócił się R. M. wskazując, iż w jego opinii doszło do naruszenia ochrony własności osobistej, co powoduje również szkodę dla interesu Państwa i podważenia podstawowych zasad demokracji oraz zagraża instytucji samego Państwa. Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją Nr [...] z dnia [...] odmówił uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] nr [...], w części stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb [...], arkusz mapy [...], zapisanej w księdze wieczystej Kw nr [...]. Po rozpatrzeniu wniosku R.M. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Administracji i Cyfryzacji Nr [...] z dnia [...] oraz po ponownym przeanalizowaniu całości akt sprawy, Minister Administracji i Cyfryzacji wskazał, iż w całości podtrzymuje stanowisko zajęte przez organ I instancji wskazujące na to, że koniecznym była odmowa uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w części wskazanej przez R. M. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że brak jest w niniejszej sprawie przesłanek uzasadniających uchylenie lub zmianę w trybie art. 161 § 1 k.p.a. decyzji Wojewody [...]. Odnosząc się do wniosku Minister Administracji i Cyfryzacji wskazał, że kluczowe znaczenie ma ustalenie, czy w niniejszej sprawie występują okoliczności, które mogą narazić gospodarkę narodową na poważne szkody lub które mogą zagrozić ważnym interesom Państwa. Na wstępie organ przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2006 r. (I OSK 889/05), który wskazywał na to, że "Przewidziana w art. 161 § 1 k.p.a. możliwość uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej odnosi się wyłącznie do ochrony w sytuacjach wyjątkowych wartości szczególnie cennych. Zagrożenie tych dóbr musi być realne, obiektywnie udowodnione (wykazane) i winno wynikać przede wszystkim z treści samej decyzji ostatecznej lub całokształtu okoliczności jej wydania, a tylko wyjątkowo z jej wykonywania. Wobec tego organ podejmujący decyzję o zmianie lub uchyleniu innej decyzji ostatecznej z powołaniem się na przepis art. 161 § 1 k.p.a. ma obowiązek wykazać, że istotnie zachodziła w sprawie sytuacja (stan zagrożenia) w nim określona." Dalej Minister Administracji i Cyfryzacji wskazał, iż wyjątkowy charakter nadzwyczajnego środka prawnego, o jakim mowa w art. 161 § 1 k.p.a., nie budzi wątpliwości tak w judykaturze jak i w doktrynie. Dla zastosowania tego środka nadzwyczajnego muszą być spełnione łącznie dwa warunki: pojawienie się po wydaniu ostatecznej decyzji takich nowych okoliczności w stanie faktycznym sprawy, które w konfrontacji z treścią decyzji prowadzą do wniosku, że dalsze utrzymanie decyzji prowadzi do stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu, poważnym interesom gospodarki narodowej lub ważnym interesom Państwa, nie ma innej możliwości przeciwstawienia się tym zagrożeniom. Przewidziana w art. 161 § 1 k.p.a. możliwość uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej odnosi się wyłącznie do ochrony w sytuacjach wyjątkowych wartości szczególnie cennych. Zagrożenie tych dóbr musi być realne, obiektywnie udowodnione (wykazane) i winno wynikać przede wszystkim z treści samej decyzji ostatecznej lub całokształtu okoliczności jej wydania, a tylko wyjątkowo z jej wykonywania. Wobec tego organ podejmujący decyzję o zmianie lub uchyleniu innej decyzji ostatecznej z powołaniem się na przepis art. 161 § 1 k.p.a. ma obowiązek wykazać, że istotnie zachodziła w sprawie sytuacja (stan zagrożenia) w nim określona (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 maja 1984 roku, II SA 1989/83, ONSA 1984/1/45, z dnia 19 kwietnia 1983 roku, II SA 12/83, ONSA 1983/1/22 - glosa J. P. Tarno oraz glosa M. Kuleszy, OSPiKA 1984/1984/9/180, z dnia 26 marca 1987 roku. II SA 1553/86, OSP 1988/9/199 - z glosą B. Wierzbowskiego, uchwała Izby Cywilnej i Administracyjnej Sądu Najwyższego z dnia 15 grudnia 1984 roku. III AZP 8/83, OSNC 1985/10/143). Uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 161 § 1 k.p.a. zostały zatem dopuszczone tylko w sytuacjach wywołanych zdarzeniami nadzwyczajnymi, które bezpośrednio zagrażają m.in. poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów Państwa i to pod warunkiem, że w inny sposób nie można usunąć tego zagrożenia. W orzecznictwie podkreślano także, iż pojęcie "poważne szkody w gospodarce narodowej", które należy do pojęć niedookreślonych (nieostrych) jest kategorią prawną i podlega w pełnym zakresie kontroli Sądu administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 1987 roku, II SA 1553/86, OSP 1988/9/199). Zagrożenie, o jakim mowa w art. 161 § 1 k.p.a. winno dotyczyć podstawowego dobra i to o tak wysokiej randze, że uzasadnione jest przyznanie mu przewagi nad indywidualnymi prawami adresata decyzji (por. J. P. Tarno, glosa do wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 1983 roku, II SA 12/83, OSPiKA 1984/9/180). Z uwagi na sformułowanie zawarte w art. 161 § 1 k.p.a. (niemożność usunięcia stanu zagrożenia w inny sposób) tryb ten w doktrynie określany jest mianem subsydiarnego, albowiem zastosowanie tego przepisu wchodzi w grę dopiero po wyeliminowaniu innych trybów wzruszenia decyzji ostatecznej (por. J. Borkowski [w;] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 745). Mając powyższe na uwadze powyższe okoliczności organ stwierdził, ze argumenty podnoszone przez R.M. nie stanowią podstawy do wzruszenia ostatecznej decyzji w stanie tzw. nagłej konieczności administracyjnej, gdyż decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z dnia [...] nie stwarza realnego zagrożenia dla chronionych ww. przepisem dóbr. Zagrożenie nie wynika ani z treści tej części decyzji, ani z wykonania. Tym samym strona nie wykazała, aby zachodziły warunki określone w art. 161 § 1 k.p.a. Wobec powyższego odmowa uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w odpowiedniej części, jest uzasadniona. Skargę na tę decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył R. M. zaskarżając je w całości i prosząc o ich uchylenie i przekazanie sprawy Organowi do ponownego rozpatrzenia. Przedmiotowym decyzjom zarzucił błędną wykładnię użytego w art. 161 par. 1 Kpa pojęcia "ważny interes Państwa" polegającą na przyjęciu, iż w pojęciu tym nie mieści się obowiązek poszanowania przez Państwo konstytucyjnie chronionych praw obywateli, w tym prawa własności i jego ochrony (art. 64 Konstytucji) oraz prawa do Sądu (art. 45 Konstytucji), co doprowadziło do braku zastosowania przez Organ w sprawie niniejszej art. 161 par. 1 Kpa. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w niniejszej sprawie, poddanej kontroli Sądu istota problemu sprowadza się do oceny prawidłowości rozstrzygnięcia, które zapadło w trybie przepisu art. 161 § 1 k.p.a., wobec czego rozważania Sądu mają na względzie treść powyższego przepisu oraz przepisu art. 16 k.p.a. Zgodnie bowiem z ustanowioną w art. 16 k.p.a. generalną zasadą trwałości decyzji administracyjnych, uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego lub ustawach szczególnych. Oznacza to, że decyzje administracyjne, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym, podlegają domniemaniu legalności, chyba, że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych ustawowych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie jest zasadna. Wskazać należy, że postępowanie prowadzone było na podstawie przepisu art. 161 § 1 k.p.a., który reguluje nadzwyczajny tryb wzruszenia decyzji ostatecznej, przy czym ma on wśród tych trybów charakter szczególny. Zgodnie z art. 161 § 1 k.p.a. minister może uchylić lub zmienić w niezbędnym zakresie każdą decyzję ostateczną, jeżeli w inny sposób nie można usunąć stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów Państwa. Wyjątkowy charakter nadzwyczajnego środka prawnego, o jakim mowa w art. 161 § 1 k.p.a., nie budzi wątpliwości tak w judykaturze jak i w doktrynie. Dla zastosowania tego środka nadzwyczajnego muszą być spełnione łącznie dwa warunki: - pojawienie się po wydaniu ostatecznej decyzji takich nowych okoliczności w stanie faktycznym sprawy, które w konfrontacji z treścią decyzji prowadzą do wniosku, że dalsze utrzymanie decyzji prowadzi do stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu, poważnym interesom gospodarki narodowej lub ważnym interesom Państwa, - nie ma innej możliwości przeciwstawienia się tym zagrożeniom. Przewidziana w art. 161 § 1 k.p.a. możliwość uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej odnosi się wyłącznie do ochrony w sytuacjach wyjątkowych wartości szczególnie cennych. Zagrożenie tych dóbr musi być realne, obiektywnie udowodnione (wykazane) i winno wynikać przede wszystkim z treści samej decyzji ostatecznej lub całokształtu okoliczności jej wydania, a tylko wyjątkowo z jej wykonywania. Wobec tego organ podejmujący decyzję o zmianie lub uchyleniu innej decyzji ostatecznej z powołaniem się na przepis art. 161 § 1 k.p.a. ma obowiązek wykazać, że istotnie zachodziła w sprawie sytuacja (stan zagrożenia) w nim określona (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 maja 1984 roku, II SA 1989/83, ONSA 1984/1/45, z dnia 19 kwietnia 1983 roku, II SA 12/83, ONSA 1983/1/22 - glosa J. P. Tarno oraz glosa M. Kuleszy, OSPiKA 1984/1984/9/180, z dnia 26 marca 1987 roku, II SA 1553/86, OSP 1988/9/199 - z glosą B. Wierzbowskiego, uchwała Izby Cywilnej i Administracyjnej Sądu Najwyższego z dnia 15 grudnia 1984 roku, III AZP 8/83, OSNC 1985/10/143). Uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 161 § 1 k.p.a. zostały zatem dopuszczone tylko w sytuacjach wywołanych zdarzeniami nadzwyczajnymi, które bezpośrednio zagrażają m.in. poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów Państwa i to pod warunkiem, że w inny sposób nie można usunąć tego zagrożenia. W orzecznictwie podkreślano także, iż pojęcie "poważnej szkody w gospodarce narodowej", które należy do pojęć niedookreślonych (nieostrych) jest kategorią prawną i podlega w pełnym zakresie kontroli Sądu administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 1987 roku, II SA 1553/86, OSP 1988/9/199). Zagrożenie, o jakim mowa w art. 161 § 1 k.p.a. winno dotyczyć podstawowego dobra i to o tak wysokiej randze, że uzasadnione jest przyznanie mu przewagi nad indywidualnymi prawami adresata decyzji (por. J. P. Tarno, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 1983 roku, II SA 12/83, OSPiKA 1984/9/180). Przy czym w części drugiej powołany zwrot dotyczy "zapobieżenia" poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów państwa. Nie jest to zatem problem przeciwdziałania szkodzie aktualnej, ale kwestia zapobiegania powstawaniu w przyszłości poważnej szkody (wyr. NSA z dnia 10 maja 1984 r., I SA 89/83, ONSA 1984, nr 1, poz. 45). Słusznie Skarżący podnosi, że organy państwa winny dbać o to aby zapewniono poszanowanie przez Państwo konstytucyjnie chronionych praw obywateli, w tym prawa własności. Niemniej dążenie do przestrzegania przez organy administracji państwowej prawa nie wypełnia znamion określonych w art. 161 kpa. Podkreślić należy, że przyjęcie interpretacji art.161 § 1 kpa zaprezentowanej w skardze oznaczałoby możliwość uchylania w tym trybie wszystkich wadliwych decyzji administracyjnych (naruszających konstytucyjnie chronione dobra) bo było by działaniem w celu ochrony ważnego interesu Państwa jakim jest przestrzeganie prawa. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że przytoczone w skardze okoliczności nie spełniają przesłanek o jakich mowa w art. 161 § 1 k.p.a., a tym samym skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Z tych powodów Sąd oddalił skargę na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270).