I SA/Wa 224/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Elżbieta Lenart Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi J. Z. i S. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. I. Stan faktyczny 1. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku J. Z. działającej w imieniu własnym oraz w imieniu brata S. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej ds. Wywłaszczenia przy Ministrze Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 1973 r. nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K. z dnia [...] października 1972 r. nr [...], w części dotyczącej przyznania odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości położonej w S., oznaczonej jako [...] , zapisanej w księdze wieczystej [...], stanowiącej własność U. K. - utrzymał w mocy własną decyzję. 2. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury podał, że decyzją z dnia [...] października 1972 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem, na cele budowy osiedla mieszkaniowego w S., m. in. nieruchomości położonej w S., [...], stanowiącej własność U. K.; odszkodowanie ustalono w kwocie [...] zł w tym [...] zł za grunt oraz [...] zł za drzewa owocowe (pkt 12 decyzji). Decyzją z dnia [...] listopada 1972 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej orzekło o odszkodowaniu za składniki wywłaszczonej decyzją z dnia [....] października 1972 r. nieruchomości położonej w S., oznaczonej jako [...], stanowiącej własność U. K., w kwocie [...] zł, w tym: [...] zł za ogrodzenie ze sztachet oraz [...] zł za szopę drewnianą. Decyzja z dnia [...] października 1972 r. została utrzymana w mocy decyzją Komisji Odwoławczej ds. Wywłaszczenia przy Ministrze Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 1973 r. Pismem z dnia 29 kwietnia 2009 r., sprecyzowanym w dniu 18 lutego 2010 r. spadkobiercy byłej właścicielki przedmiotowej nieruchomości: J. Z., działająca w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik S. K. - (postanowienie Sądu Powiatowego w K.), wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 1973 r. oraz decyzji z dnia [...] października 1972 r., w części dotyczącej ustalenia odszkodowania, podnosząc iż organ wywłaszczeniowy dopuścił się rażącego naruszenia przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r., albowiem odszkodowanie za grunt zostało zaniżone. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 1973 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] października 1972 r. w części dotyczącej przyznania odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości położonej w S., oznaczonej jako [...], stanowiącej własność U. K. 3. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury stwierdził, że ustalenia odszkodowania dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), zatem w aspekcie zgodności z przepisami tej ustawy należy ocenić zaskarżone orzeczenie. Zawiadomieniem z dnia 15 lipca 1972 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. poinformowało właścicielkę o wszczęciu postępowania i terminie rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej odnośnie nieruchomości położonej w S., oznaczonej jako [...]., stanowiącej własność U. K. W dniu [...] sierpnia 1972 r. została przeprowadzona rozprawa wywłaszczeniowo - odszkodowawcza, w której brała udział właścicielka U. K.; oświadczyła do protokołu, że prowadzi gospodarstwo rolne o obszarze [...], otrzymuje rentę w kwocie [...] i nie ma nikogo na utrzymaniu, oraz, że przez pole przechodziła droga prowadząca do pawilonu, za którą nie otrzymała odszkodowania a teren pod pawilon był wywłaszczony dużo wcześniej; oświadczyła ponadto, że teren zawnioskowany do wywłaszczenia jest niezbędny w związku z prowadzeniem gospodarstwa, które stale było uszczuplane przez wywłaszczenia, i podpisała to oświadczenie. Z ustaleń Ministra Infrastruktury wynika, że U. K. posiadała nieruchomość oznaczoną nr [...], z której wydzielono do wywłaszczenia parcelę oznaczoną nr [...], a zatem przy właścicielce pozostała niewywłaszczona po podziale parcela oznaczona nr [...], za wywłaszczenie których właścicielce przyznano odszkodowanie w kwocie [...]. Odszkodowanie przyznano w oparciu o elaborat szacunkowy sporządzony przez mgr inż. Z. P. rzeczoznawcę Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] maja 1972 r. Podstawę prawną do ustalenia odszkodowania stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 15 grudnia 1969 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (MP. Nr 53, poz. 424). Odnosząc się do zarzutu skarżących, iż w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczenie działki nr [...] decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. z uwagi na to, że odszkodowanie zostało obliczone jak za grunt rolny położony poza obszarem miasta lub osiedla, tj. na podst. art. 8 ust. 1, w sytuacji gdy wywłaszczony grunt położony był na terenie miasta i miały do niego zastosowanie reguły określone w art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. - Minister Infrastruktury wskazał, że w przedmiotowej sprawie odszkodowanie zostało ustalone w oparciu o art. 8 ust. 6 pkt 3 ustawy, zgodnie z którym, jeżeli wywłaszczeniu podlegała część gruntu a pozostała część wynosiła nie mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości na budowę domu jednorodzinnego wolnostojącego, odszkodowanie obliczało się jak za grunt rolny klasy I w strefie okręgu I. Podstawę prawną przyznanego odszkodowania stanowił ten właśnie przepis, bowiem po wywłaszczeniu przy U. K. pozostała nieruchomość o pow. [...] Zgodnie z Zarządzeniem Ministra Rolnictwa z dnia 15 grudnia 1969 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. Nr 53, poz. 424) cena sprzedażna jednego hektara państwowych gruntów rolnych w strefie miejskiej okręgu pierwszego wynosiła 36 zł, a zatem biegły rzeczoznawca prawidłowo wyliczył odszkodowanie dokonując przemnożenia powierzchni wywłaszczanej nieruchomości i stawki według obowiązujących tabel. Wobec powyższego, zdaniem organu, zarzut skarżącej jakoby podstawę prawną przyznanego odszkodowania winien był stanowić art. 8 ust. 6 pkt 1 ppkt a również nie jest uzasadniony, bowiem ów przepis dotyczył innej sytuacji, przewidującej wywłaszczenie całości gruntu, którego obszar był równy działce normatywnej przyjętej w danej miejscowości i strefie na wybudowanie domu jednorodzinnego wolno stojącego w wysokości 5-10% kosztów wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego, w zależności od rodzaju miasta i położenia gruntu - co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. II. Zarzuty zawarte w skardze i stanowisko organu 1. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. złożyli J. Z. i S. K.; zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: • art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez odmowę przez Ministra Infrastruktury stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej ds. Wywłaszczenia przy Ministrze Gospodarki Terenowej i Oclirony Środowiska z dnia [...] stycznia 1973 r. nr [...] oraz decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K. z dnia [...] października 1972 r. nr [...] w pozycji 12, w części orzekającej o odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości, w sytuacji, gdy decyzje te zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, tj. z naruszeniem obowiązującego w tym czasie art. 8 ust. 6 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ); • art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i 107 kpa poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz brak rozważenia wszystkich okoliczności i należytego uzasadnienia podjętych decyzji - - wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2010 r. 2. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją Minister Infrastruktury utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej ds. Wywłaszczenia przy Ministrze Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 1973 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K. z dnia [...] października 1972 r., w części dotyczącej przyznania odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości położonej w S., oznaczonej jako [...] oraz jako [...], stanowiącej własność U. K. Dokonując oceny zasakarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja nie naruszają prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 3. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem J. Z. i S. K. z dnia [...] kwietnia 2009 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 1973 r. oraz decyzji z dnia [...] października 1972 r. - w części dotyczącej ustalenia odszkodowania, z uwagi na to, że organ wywłaszczeniowy dopuścił się rażącego naruszenia przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r., ponieważ odszkodowanie za grunt zostało zaniżone. Decyzją z dnia [...] października 1972 r. orzeczono o wywłaszczeniu za odszkodowaniem, na cele budowy osiedla mieszkaniowego w S. między innymi nieruchomości położonej w S., stanowiącej własność U. K.; odszkodowanie ustalono w kwocie [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 1972 r. orzeczono o odszkodowaniu za składniki wywłaszczonej decyzją z dnia [...] października 1972 r. nieruchomości, w kwocie [...]. Decyzja z dnia [...] października 1972 r. została utrzymana w mocy decyzją Komisji Odwoławczej ds. Wywłaszczenia przy Ministrze Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 1973 r. 4. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, stanowi formę nadzoru. Przedmiotem tego postępowania jest wyłącznie ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. A zatem, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu jest wyłącznie rozpatrzenie sprawy w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa, co oznacza, że w postępowaniu tym organ administracji nie jest władny rozstrzygnąć sprawę co do istoty, jak może to uczynić w postępowaniu odwoławczym, organ nadzoru może działać tylko jako organ kasacyjny. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 kpa, a ponieważ przesłanki stwierdzenia nieważności zostały wymienione wyczerpująco w art. 156 § 1 kpa, powinny być interpretowane dosłownie, a nie rozszerzająco. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa, i gdy taka decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Nie jest rażącym naruszeniem prawa rozstrzygnięcie wynikające z odmiennej interpretacji przepisu, nawet jeżeli później zostanie ono uznane za nieprawidłowe. Rażącym naruszeniem prawa nie jest również błąd w wykładni przepisu, który, nawet przy zastosowaniu wszelkich zasad poprawnej interpretacji, może być interpretowany odmiennie. Rażącym naruszeniem prawa jest przekroczenie prawa, czyli naruszenie w sposób oczywisty i jednoznaczny przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Jeśli zastosowanie przepisu prawa wymaga interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego – nie ma rażącego naruszenia prawa. Należy dodać, że w postępowaniu nieważnościowym, organ nie może wyprowadzać własnych wniosków ocennych na podstawie domniemania, jeśli nie wynika to z faktów, taka bowiem ocena nosi cechy dowolności. 5. Orzeczenie administracyjne, którego stwierdzenia nieważności domagali się J. Z. i S. K. zostało wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), a zatem, jak stwierdził organ, w aspekcie zgodności z tymi przepisami oraz stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania należało ocenić zaskarżoną decyzję. Stosownie do art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej; opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Jak wynika z akt sprawy, rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza odbyła się w dniu [...] sierpnia 1972 r., i uczestniczyła w niej właścicielka nieruchomości - U. K., lecz nie podniosła żadnych zarzutów w stosunku do zaproponowanej za wywłaszczony teren kwoty odszkodowania, ustalonej w oparciu o opinię sporządzoną przez biegłego do spraw rolnych w dniu [...] maja 1972 r. Zdaniem organu, opinia ta jest jasna, logiczna i wyczerpująca, sporządzona została rzetelnie, na podstawie art. 8 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz przepisów wykonawczych do ustawy. Wprawdzie z protokołu rozprawy nie wynika, aby brał w niej udział biegły, który sporządził opinię szacunkową i dokonał wyceny przedmiotowej nieruchomości, jednakże, zdaniem Sądu, brak biegłego na rozprawie stanowi wprawdzie naruszenie przepisów ustawy, jednakże nie może być oceniany w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 listopada 2009 r. I OSK 195/09, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Niniejszy skład orzekający podziela ten pogląd w zupełności. Słusznie organ również podkreślił, że powyższe przepisy - ustawa z dnia 12 marca 1958 r. i zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 15 grudnia 1969 r. - szczegółowo regulowały zasady przyznawania odszkodowań - i ceny gruntów o określonych klasach gleb miały charakter cen sztywnych. Jak wynika z tej opinii, ponieważ poza wywłaszczeniem pozostawała działka l. kat. [...] - zabudowana, a do wywłaszczenia przeznaczono parcelę oznaczoną nr [...], zatem grunt oszacowano wg stawki 3,60 zł za 1 m², odszkodowania za plony nie przyznano, ponieważ na działce nie uprawiano żadnych kultur rolnych, drzewa owocowe wyceniono zgodnie z metodą kosztowo-punktową. Ponieważ zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości odszkodowanie za grunty rolne (orne, warzywnicze, sadownicze, łąki, pastwiska itd.) powinno odpowiadać cenom ustalonym za grunty rolne przeznaczone do sprzedaży z zapasów Państwowego Funduszu Ziemi, a zatem, z tytułu wywłaszczenia U. K. przyznano odszkodowanie w wysokości [...]. Uznać więc należy, iż Minister Infrastruktury, odnosząc się do zarzutu skarżących, iż w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczenie działki nr [...] decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. z uwagi na to, że odszkodowanie zostało obliczone jak za grunt rolny położony poza obszarem miasta lub osiedla, tj. na podstawie art. 8 ust. 1, w sytuacji gdy wywłaszczony grunt położony był na terenie miasta i miały do niego zastosowanie reguły określone w art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. - prawidłowo wskazał, że odszkodowanie zostało ustalone w oparciu o art. 8 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., zgodnie z którym, jeżeli wywłaszczeniu podlegała część gruntu a pozostała część wynosiła nie mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości na budowę domu jednorodzinnego wolnostojącego, odszkodowanie obliczało się jak za grunt rolny klasy I w strefie okręgu I. Podstawę prawną przyznanego odszkodowania stanowił ten właśnie przepis, bowiem po wywłaszczeniu przy U. K. pozostała nieruchomość o pow. [...]. Zgodnie z Zarządzeniem Ministra Rolnictwa z dnia 15 grudnia 1969 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. Nr 53, poz. 424) cena sprzedażna jednego hektara państwowych gruntów rolnych w strefie miejskiej okręgu pierwszego wynosiła 36 zł, a zatem biegły rzeczoznawca prawidłowo wyliczył odszkodowanie dokonując przemnożenia powierzchni wywłaszczanej nieruchomości i stawki według obowiązujących tabel. Prawidłowo więc Minister Infrastruktury uznał, że zarzut skarżącej jakoby podstawę prawną przyznanego odszkodowania winien był stanowić art. 8 ust. 6 pkt 1 ppkt a ustawy z dnia 12 marca 1958 r. również nie jest uzasadniony, bowiem przepis ten dotyczył innej sytuacji, przewidującej wywłaszczenie całości gruntu, którego obszar był równy działce normatywnej przyjętej w danej miejscowości i strefie na wybudowanie domu jednorodzinnego wolno stojącego w wysokości 5-10% kosztów wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego, w zależności od rodzaju miasta i położenia gruntu - co nie miało miejsca w niniejszej sprawie; z oświadczenia złożonego na rozprawie w dniu [...] sierpnia 1972 r. przez U. K. wynikało, że rolnictwo nie było jej wyłącznym źródłem utrzymania, ponieważ pobierała ona również rentę w wysokości [...]. 6. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Minister Infrastruktury dwukrotnie rozpoznając sprawę nie naruszył obowiązujących przepisów, w szczególności zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym art. 7, 8, 11 kpa, ani art. 107 § kpa. 7. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.