I SA/Wa 224/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędzia WSA Emilia Lewandowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2012 r. sprawy ze skargi G. F. na postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Administracji i Cyfryzacji postanowieniem z [...] grudnia 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] sierpnia 2011 r., nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] maja 1991 r., nr G[...] dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Gminę i Miasto P. z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jednostce ewidencyjnej obrębie [...], jako działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), decyzją z dnia [...] maja 1991 r., nr [...] stwierdził nieodpłatne nabycie przez Gminę i Miasto P., z mocy prawa, własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jednostce ewidencyjnej obrębie [...], jako działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Pismem z dnia 11 maja 2011 r. G. F. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji komunalizacyjnej z powodu rażącego naruszenia prawa: a) przepisu art. 13 § 3 i 4 dekretu z dnia 28 czerwca 1946 r. o odpowiedzialności karnej za odstępstwo od narodowości w czasie wojny 1939-1945 (Dz. U. z 11 września 1946 r.), b) przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych - poprzez ich błędne zastosowanie polegające na stwierdzeniu przeniesienia prawa własności nieruchomości na rzecz Gminy i Miasta P. pomimo, iż nieruchomość nie stanowiła własności ogólnonarodowej Skarbu Państwa wobec braku postanowienia Sądu w przedmiocie przepadku mienia. Podniósł, że nieruchomość objęta decyzją komunalizacyjną, dla której Sąd Rejonowy w P. prowadzi księgę wieczystą KW [...], należała do jego dziadka E. F. Tymczasem niewłaściwa interpretacja ww. przepisu art. 13 § 3 i 4 dekretu z dnia 28 czerwca 1946 r. spowodowała wpis do księgi wieczystej Skarbu Państwa, a następnie wydanie wadliwej decyzji o przekazaniu nieruchomości Gminie P.. Dodał, że nieruchomość nie powinna stać się własnością Skarbu Państwa - wobec braku podstawy prawnej wpisu do księgi wieczystej - w związku z czym nie istniały też przesłanki z art. 18 ust. 1 ww. ustawy z 10 maja 1990 r. Stwierdził również, iż nie jest możliwe wzruszenie wpisów do księgi wieczystej w trybie powództwa o uzgodnienie treści księgi wieczystej, dlatego niezbędne jest wzruszenie następczych decyzji Wojewody. Po rozpoznaniu tego wniosku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z [...] sierpnia 2011 r., nr [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu wskazał, że podstawę materialnoprawną decyzji z dnia 6 maja 1991 r. stanowił przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), w myśl którego mienie ogólnonarodowe należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r. z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Zatem decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie powyższej ustawy. Następnie Minister podniósł, że organ administracji publicznej zanim przystąpi do merytorycznego rozpatrzenia sprawy zobowiązany jest do zbadania, czy spełnione zostały wymogi formalne, warunkujące wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności należy ustalić, czy wnioskodawca posiada legitymację procesową do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania nadzorczego. Zgodnie z treścią art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Definicję strony postępowania administracyjnego zawiera art. 28 k.p.a., zgodnie, z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny przy tym musi mieć swe źródło w przepisach prawa materialnego. W świetle przepisów ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. regulujących problematykę komunalizacji mienia, jak również z ogólnie przyjętym orzecznictwem sądów stronami postępowania komunalizacyjnego są tylko Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel mienia, gmina, która mienie to przejmuje, oraz osoby powołujące się na dokumenty świadczące, że to im a nie Skarbowi Państwa przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do komunalizowanego mienia. Zatem nie ulega wątpliwości, że stroną postępowania administracyjnego jest wyłącznie ten podmiot, który legitymuje się własnym, rzeczywistym i poddającym się konkretyzacji interesem prawnym, opartym na określonym przepisie prawa. Organ dodał, że Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyroku z dnia 27 września 1999 r., sygn. akt IV S.A. 1285/98 wyjaśnił, że: "mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art. 28 kpa)". Jednocześnie NSA w sentencji w/w wyroku podkreślił, że: "od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji". Zatem o tym czy interes lub obowiązek mają charakter prawny, czy tylko faktyczny, przesądza treść przepisów prawa materialnego. W świetle powyższego należy uznać, że o posiadaniu przez podmiot interesu prawnego rozstrzyga istnienie odpowiedniego przepisu prawa materialnego, który przewiduje w określonej sprawie możliwość uczestniczenia danego podmiotu w postępowaniu administracyjnym. Odnosząc powyższe uwagi do przedmiotowej sprawy Minister stwierdził, że w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] wskazano, iż Skarb Państwa stał się właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego w P. z dnia [...] lipca 1961 r. sygn. akt [...]. Na mocy tegoż postanowienia Sąd Powiatowy w P. zwolnił spod zajęcia, zarządu i dozoru nieruchomość P. tom III wykaz [...] stanowiącą własność E. F. oraz oddalił wniosek M. F. w przedmiocie zwolnienia majątku P. Przedmieście tom I wykaz [...],[...] tom I wykaz [...] i [...] tom I wykaz [...]. Przy czym wskazał, że zgodnie z art. 13 § 4 dekretu z dnia 28 czerwca 1946 r. o odpowiedzialności karnej za odstępstwo od narodowości w czasie wojny 1939-1945 (Dz. U. nr 41, poz. 237 ze zm.) "majątek nie zwolniony przez sąd na mocy § 3 przechodzi na własność Skarbu Państwa". Stwierdził też, iż nieruchomość uregulowana w księdze wieczystej KW nr [...] pierwotnie figurowała w księdze wieczystej [...] tom I, wykaz [...]. Następnie organ podkreślił, że w postępowaniu w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej organ nadzoru dokonuje oceny jej zgodności z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Natomiast nie jest uprawniony do kontroli rozstrzygnięć związanych z decyzją komunalizacyjną, tj. rozstrzygnięć na podstawie których Skarb Państwa stał się właścicielem nieruchomości podlegającej komunalizacji. Zatem zarzut naruszenia art. 13 § 3 i 4 w/w dekretu z dnia 28 czerwca 1946 r., może być podnoszony tylko w postępowaniu cywilnym w sprawie dotyczącej postanowienia Sądu Powiatowego w P. z dnia [...] lipca 1961 r. sygn. akt [...]. Jednocześnie zauważył, iż organy administracji publicznej rozstrzygające sprawy w postępowaniu nadzorczym odnoszącym się do komunalizacji mienia nie są uprawnione do samodzielnego rozstrzygania wątpliwości, czy będące przedmiotem postępowania mienie stanowiło własność państwową. Wskazał także, że z kasatoryjnym charakterem decyzji wydanej w postępowaniu nieważnościowym związane są ograniczenia dowodowe. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji prowadzone jest bowiem przez organ wyższego stopnia i ma na celu jedynie dokonanie oceny ważności ustalonego na podstawie decyzji stanu prawnego nieruchomości i przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania. Organy administracji nie gromadzą wówczas odrębnych dowodów, lecz w zasadzie opierają się na dowodach zgromadzonych w poprzedzającym tę decyzję postępowaniu administracyjnym. Reasumując, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, iż wnioskodawcy nie można uznać za stronę postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1991 r. - z uwagi na fakt, że w dniu 27 maja 1990 r. nie legitymował się on, jak również nadal nie legitymuje się, tytułem prawnym do działki nr [...], która z mocy prawa przeszła na własność Skarbu Państwa. Skoro zatem wnioskodawca nie legitymuje się przymiotem strony zdolnej do wszczęcia postępowania nadzorczego, to z tej przyczyny, na podstawie art.157 § 1 kpa w zw. z art. 61a § 1 i 2 kpa, organ zobligowany był do wydania postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania. G. F. w dniu 2 września 2011 r. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie precyzując powodu swego żądania. Po rozpoznaniu tego wniosku Minister Administracji i Cyfryzacji postanowieniem z [...] grudnia 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] sierpnia 2011 r., nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia podtrzymał swoją dotychczasową argumentację stwierdzając, że analiza wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wykazuje żadnych nowych, istotnych dla sprawy okoliczności, które mogłyby zmienić jego stanowisko wyrażone w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2011 r. Wnioskodawca nie wykazał żadnego tytułu o charakterze prawno-rzeczowym do przedmiotowej nieruchomości i nie legitymuje się w związku z tym przymiotem strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] maja 1991 r. Tym samym nie może skutecznie żądać wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył G. F. – wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zarzucił mu naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 7 ust. 2 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w związku z art. 28 kpa – przez ich błędną wykładnię i błędne uznanie, że wnioskodawca nie ma interesu prawnego domagania się stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, podczas, gdy komunalizacja na podstawie przepisów powołanej ustawy nie może naruszać praw osób trzecich, w tym przypadku skarżącego. W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdza, że jego interes prawny do występowania w charakterze strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej jest niepodważalny i wynika wprost z dyspozycji art. 7 ust. 2 ustawy z 10 maja 1990 r. – przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, gdyż akt komunalizacji mienia nastąpił z naruszeniem prawa osoby trzeciej tj. skarżącego. Prawa skarżącego, będącego następcą prawnym E. F., który był właścicielem przedmiotowej nieruchomości, naruszono poprzez przyznanie Gminie i Miastu P. nieruchomości, do której skarżący rości sobie prawa. W przedmiotowej sprawie nabycie przez Skarb Państwa własności spornej nieruchomości nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa, a więc prawo własności nie mogło przejść ex lege na rzecz Gminy - co uzasadnia legitymację następcy prawnego właściciela w niniejszym postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Minister Administracji i Cyfryzacji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga nie mogła być uwzględniona, ponieważ zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające nie naruszają prawa. W niniejszej sprawie Minister Administracji i Cyfryzacji postanowieniem z [...] grudnia 2011 r., utrzymał w mocy postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] sierpnia 2011 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] maja 1991 r., nr [...] dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Gminę i Miasto P. z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jednostce ewidencyjnej obrębie [...], jako działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Żądając więc wszczęcia takiego postępowania G. F. winien wykazać, że posiada przymiot strony w tym postępowaniu. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym ugruntowany jest już pogląd, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności stosuje się art. 28 kpa, a stroną takiego postępowania jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. W rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, że G. F. nie był stroną postępowania komunalizacyjnego zakończonego kwestionowaną przez niego decyzją Wojewody [...] z [...] maja 1991 r. Rozważenia więc wymaga, czy skutki stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej mogą dotyczyć interesu prawnego skarżącego lub jego obowiązku. Skutkiem prawnym stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej mogłoby być obalenie tytułu własności Gminy i Miasta P. do nieruchomości objętej kwestionowaną decyzją. Jednakże konsekwencją tego nie byłoby uzyskanie tytułu prawno-rzeczowego do tej nieruchomości przez skarżącego, gdyż w dacie komunalizacji tj. 27 maja 1990 r., właścicielem nieruchomości był Skarb Państwa – czego skarżący nie kwestionuje podnosząc tylko, iż nabycie własności przez Skarb Państwa nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa. Swój interes prawny do bycia stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej skarżący upatruje w dyspozycji art. 7 ust. 2 ustawy z 10 maja 1990 r. -Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm.), który to przepis stanowi, że komunalizacja mienia nie może naruszać praw osób trzecich. Jednakże skarżący nie przedstawił żadnego tytułu prawno-rzeczowego, który przysługiwałby mu do skomunalizowanej nieruchomości. Spory o prawo własności należą do spraw cywilnych a ich rozstrzyganiem zajmują się sądy powszechne. Powoływany przez skarżącego art. 7 ust. 2 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające (...), nie przyznaje także skarżącemu żadnego tytułu prawno-rzeczowego do nieruchomości objętej decyzją komunalizacyjną. Przepis ten stanowi tylko, że komunalizacja nie może naruszać praw, które do komunalizowanego mienia przysługują osobom trzecim. Jednakże skarżący, na datę wydawania zaskarżonej decyzji, jak i na datę 27 maja 1990 r. żadnym tytułem prawno-rzeczowym do tej nieruchomości się nie wykazał. Ponadto słusznie organ nadzoru uznał, iż organy administracji orzekające w niniejszej sprawie nie mogą badać, czy Skarb Państwa w sposób prawidłowy stał się właścicielem przedmiotowej nieruchomości na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego w P. z dnia [...] lipca 1961 r. sygn. akt [...], oddalającego wniosek M. F. w przedmiocie zwolnienia spod zajęcia, zarządu i dozoru majątku [...] tom I wykaz [...], [...] tom I wykaz [...] i [...] tom I wykaz [...]. Postanowienie to jest prawomocne, a więc zgodnie z art. 13 § 4 dekretu z dnia 28 czerwca 1946 r. o odpowiedzialności karnej za odstępstwo od narodowości w czasie wojny 1939-1945 (Dz. U. nr 41, poz. 237 ze zm.) majątek ten, jako nie zwolniony przez sąd na mocy § 3 przeszedł na własność Skarbu Państwa. Reasumując Sąd stwierdził, że skarżący G. F. nie wykazał, iż ma tytuł prawno-rzeczowy do przedmiotowej nieruchomości - przez co nie udowodnił posiadania interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 kpa. Zatem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji a następnie Minister Administracji i Cyfryzacji prawidłowo odmówili wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody Katowickiego z 6 maja 1991 r. - przy czym wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyli stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśnili motywy, jakimi się kierowali przy rozstrzyganiu sprawy, uzasadniając przekonująco swoje postanowienia. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270). Na marginesie Sąd pragnie zauważyć, że analogiczne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawach sygn. akt I SA/Wa 562/10 i I SA/Wa 563/10, które również dotyczyły nieruchomości położonych w P. i należących poprzednio do E. F. W obu tych sprawach Sąd oddalił skargi G. F., a Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne – sygn. akt I OSK 644/11 i I OSK 645/11.