I SA/Wa 224/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak, sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), asesor WSA Justyna Wtulich-Gruszczyńska, Protokolant starszy referent Anna Kaczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2024 r. sprawy ze skargi J. T. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia 19 września 2023 r. nr 050056421/GSOL w przedmiocie świadczenia pieniężnego z tytułu pełnienia funkcji sołtysa uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z 19 września 2023 r., nr 050056421/GSOL, po rozpoznaniu wniosku J. T. (dalej również jako "skarżący) o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (dalej jako "Prezes KRUS") utrzymał w mocy decyzję tego samego organu z 29 sierpnia 2023 r. nr 050056421/GSOL o odmowie przyznania świadczenia pieniężnego z tytułu pełnienia funkcji sołtysa. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym; Wnioskiem z 24 lipca 2023 r. J. T. wystąpił o przyznanie świadczenia pieniężnego z tytułu pełnienia funkcji sołtysa. Decyzją z 29 sierpnia 2023 r. Prezes KRUS odmówił wnioskodawcy przyznania wnioskowanego świadczenia podnosząc, że J. T. pełnił funkcję sołtysa wyłącznie na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem wejścia w życie ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją złożył J. T. Decyzją z 19 września 2023 r. Prezes KRUS utrzymał w mocy decyzję tego samego organu z 29 sierpnia 2023 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ przywołał treść art. 2 ust. 1 ustawy z 26 maja 2023 r. o świadczeniu pieniężnym z tytułu pełnienia funkcji sołtysa. Następnie wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191), która weszła w życie 27 maja 1990 r., dotychczasową organizację samorządu mieszkańców wsi, w tym sołtysów utrzymywało się, do czasu wyboru organu sołectw, nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 1990 r. Prezes KRUS podniósł, że ze złożonego przez wnioskodawcę oświadczenia popartego zeznaniami pięciu świadków wynika, że pełnił on funkcję sołtysa w okresie od 1980 r. do dnia 15 grudnia 1990 r. Z kolei z protokołu wiejskiego zebrania sprawozdawczo - wyborczego wynika, że wybory sołtysa na kolejną kadencję w sołectwie [...] I odbyły się w dniu 16 grudnia 1990 r. Zebrana dokumentacja potwierdza zatem, że wnioskodawca pełnił funkcję sołtysa wyłącznie na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem wejścia w życie ustawy z 8 marca 1990 r. Wobec powyższego brak jest podstaw do przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł J. T. wskazując, że nie zgadza się z odmową przyznania przedmiotowego świadczenia. Skarżący oświadczył, że spełnił przesłanki do jego przyznania i wniósł o rozpatrzenie skargi na podstawie dokumentacji złożonej w oddziale KRUS w [...]. W odpowiedzi na skargę Prezes KRUS wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, choć z innych przyczyn niż w niej podniesione. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana przez pracownika podlegającego wyłączeniu od udziału w sprawie. Zgodnie z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm. – dalej jako "k.p.a."), od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Natomiast, stosownie do art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., ilekroć w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o ministrach, rozumie się przez to Prezesa i wiceprezesa Rady Ministrów pełniących funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrów kierujących określonym działem administracji rządowej, przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Z kolei zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2023 r., poz. 208) Prezes KRUS jest centralnym organem administracji rządowej, podległym ministrowi właściwemu do spraw rozwoju wsi. Z powołanych przepisów wynika, że od decyzji Prezesa KRUS nie służy odwołanie. Jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku tego stosuje się przepisy dotyczące odwołań od decyzji na podstawie art. 127 § 3 in fine k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z 20 grudnia 1990 r. Wyrazem zasady bezstronności w postępowaniu administracyjnym jest art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zatem również tryb ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ powinien stronie gwarantować, że osoba wydająca decyzję po raz pierwszy nie będzie brała udziału w wydawaniu decyzji ponownie w tej samej sprawie. Obowiązek wyłączenia pracownika organu dotyczy sytuacji gdy decyzja, przy wydaniu której uprzednio uczestniczył dany pracownik, poddawana jest kontroli bądź w postępowaniu zwykłym w toku instancji bądź na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. Art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wskazuje, że ustawodawca za niepożądaną uznał sytuację, w której przy ponownym rozpatrywaniu sprawy merytorycznie, w jej całokształcie, zaangażowany będzie pracownik, który brał już udział w wydaniu decyzji w niższej (pierwszej) instancji. Pracownik taki nie tylko uczestniczyłby w dokonywaniu ponownej oceny materiału dowodowego, ale również musiałby się odnieść do zarzutów stawianych przez stronę w środku zaskarżenia. Może istnieć obawa, że nie będzie on obiektywny, gdyż ma już wypracowany pogląd na rozpatrywaną sprawę. Pod znakiem zapytania stałaby wobec tego rzetelność i prawidłowość takiego postępowania, a kontrola instancyjna byłaby iluzoryczna (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 5 grudnia 2018 r., sygn. akt I SA/Bd 783/18, Lex nr 2597188). W niniejszej sprawie w postępowaniu wszczętym na wniosek J. T. z 11 września 2023 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Prezesa KRUS z 29 sierpnia 2023 r. brała udział osoba, która uczestniczyła w wydaniu tej decyzji. Zarówno ta decyzja, jak i wydana po rozpoznaniu wniosku J. T. o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzja Prezesa KRUS z 19 września 2023 r. zostały podpisane, z upoważnienia Prezesa KRUS, przez Kierownika Placówki Terenowej J. R. Oznacza to, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Prezesa KRUS zostały wydane przez tego samego pracownika działającego z upoważnienia organu. Natomiast zgodnie z obowiązującym stanem prawnym, w sytuacji gdy decyzja nie jest wydawana osobiście przez osobę piastującą funkcję organu (w tym przypadku Prezesa KRUS), lecz przez upoważnione przez nią osoby, przy wszczęciu postępowania w trybie art. 127 § 3 k.p.a. zastosowanie znajdzie wyłączenie, o którym mowa w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Pracownik organu, upoważniony do działania w imieniu organu, w żadnym razie nie może zostać uznany za osobę piastującą funkcję tego organu, która na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie podlegałaby wyłączeniu. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pojęcie pracownika organu administracji publicznej w rozumieniu art. 24 § 1 k.p.a. ma szeroki zakres znaczeniowy, który obejmuje również kierownika upoważnionego do działania w imieniu Prezesa KRUS. Pojęcie "brania udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" odnosi się przede wszystkim do stadium decyzyjnego postępowania i wiąże z odpowiedzialnością za prawnie wiążące rozstrzygnięcie sprawy przez podpisanie decyzji przez osobę zajmującą stanowisko organu albo pracownika imiennie przez niego upoważnionego (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1357/10 i 30 maja 2005 r., sygn. akt I GSK 253/05). Taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Zatem w przypadku gdy o prawidłowości wcześniejszego rozstrzygnięcia decyduje osoba, która brała udział w jego wydaniu budzi to uzasadnione wątpliwości co do poszanowania postulatów bezstronności i prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.). Przepisy odnoszące się do wyłączenia określonych osób z rozstrzygania spraw administracyjnych pełnią funkcję gwarancyjną w zakresie ochrony bezstronności i obiektywizmu orzekania, które decydują o faktycznym budowaniu zaufania do organów administracji publicznej. Obowiązek wyłączenia pracownika organu od rozpoznania sprawy, w której "brał udział w wydaniu decyzji" przewidują podstawowe reguły rządzące postępowaniem administracyjnym (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.). Jest on także pożądany z punktu widzenia zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i zasady budowania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Zasady te nie mogą być realizowane w sytuacji, w której istnieją jakiekolwiek wątpliwości co do obiektywizmu i bezstronności pracownika organu wynikające z tego, że orzeka on w sprawie, w której już raz się wypowiedział. Skoro pracownik organu (J. R.) brał udział w wydaniu rozstrzygnięcia z 29 sierpnia 2023 r. z upoważnienia piastuna organu to, zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., powinien być on wyłączony od udziału w tej sprawie toczącej się z wniosku skarżącego z 11 września 2023 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) orzekł jak w sentencji. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko przedstawione w uzasadnieniu niniejszego wyroku.