I SA/Wa 2240/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Sobielarska WSA Emilia Lewandowska Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi P. Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości oddala skargę. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpatrzeniu odwołania Miasta L., decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] uchyliła decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] i stwierdziła nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę Miasto L. prawa własności części nieruchomości Skarbu Państwa położonej w L. przy [...], oznaczonej jako działki: nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2, w obrębie [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Wojewoda [...], powołując się na art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą", decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę Miasto [...] prawa własności części nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w L. przy [...], oznaczonej jako działki: nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2, w obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] w L. W uzasadnieniu organ wskazał, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, warunkujące przejście z dniem 27 maja 1990 r. mienia Skarbu Państwa na rzecz gminy. Wojewoda [...] stanął na stanowisku, że we wskazanym dniu opisana powyżej nieruchomość stanowiła mienie P. Zdaniem organu I instancji, tytuł prawny P do nieruchomości powstał z mocy przepisów prawa regulujących powstanie oraz funkcjonowanie przedsiębiorstwa państwowego P. Dlatego też w ocenie Wojewody [...], bez znaczenia pozostaje okoliczność, czy P. S.A. legitymuje się decyzją oddającą przedsiębiorstwu państwowemu P. konkretną nieruchomość w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Zdaniem Wojewody, w okolicznościach tej sprawy nie ma zastosowania art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.) – zwanej dalej "uggwn", stanowiący, że grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej; organ ten może powierzyć sprawowanie zarządu nieodpłatnie utworzonemu w tym celu przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej z wyłączeniem czynności wymagających decyzji administracyjnych. W związku z tym organ stanął na stanowisku, iż w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość będąca przedmiotem postępowania nie była zarządzana przez terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Ponadto, zdaniem Wojewody [...], przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r., stanowiąc składnik wydzielonej części mienia ogólnonarodowego i pozostając w użytkowaniu i zarządzie P., służyła jednocześnie realizacji zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy, a zatem nie podlega komunalizacji. Odwołanie od tej decyzji wniosło Miasto L., wskazując, że błędnym było przyjęcie przez organ I instancji, iż w dniu 27 maja 1990 r. opisana nieruchomość nie była zarządzana przez terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. W ocenie Miasta L., zarząd na rzecz P. nie powstawał z mocy przepisów prawa regulujących powstanie oraz funkcjonowanie przedsiębiorstwa państwowego P. W związku z powyższym, w ocenie Miasta L., odmowa komunalizacji nie znajduje uzasadnienia prawnego. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] uchyliła decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] i stwierdziła nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę Miasto L. prawa własności części nieruchomości Skarbu Państwa położonej w L. przy [...], oznaczonej jako działki: nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2, w obrębie [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że podziela stanowisko prezentowane w sądownictwie administracyjnym, zgodnie z którym akty prawne regulujące status prawny przedsiębiorstwa P. oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mając charakter ogólnych aktów normatywnych, nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych, dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. Wobec braku dokumentów poświadczających tytuł prawnorzeczowy do gruntu na rzecz P., Komisja powołując się art. 6 w zw. z art. 3 uggwn, w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 maja 1990 r., doszła do przekonania, że działki objęte skarżoną decyzją komunalizacyjną należały do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. W konsekwencji, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa orzekła o uchyleniu zaskarżonej decyzji Wojewody [...] w całości i stwierdziła nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę Miasto L. prawa własności opisanej powyżej nieruchomości Skarbu Państwa położonej w L. Skargę na powyższą decyzję wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P.S.A. z siedzibą w W. W skardze Spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie prawa oraz wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ odwoławczy. W uzasadnieniu skargi skarżąca nie zgodziła się z poglądem organu odwoławczego, że mimo zaistnienia przesłanek nabycia przez P. S.A. z mocy prawa z dniem 10 grudnia 1990 r. prawa zarządowego do przedmiotowej nieruchomości , prawo to skarżącej nie przysługuje, ze względu na to, że odpowiedni organ samorządowy stopnia podstawowego takiej decyzji nie wydał w ustawowym czasie. Dodatkowo zarzuciła, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nie zbadała, czy P. S.A. złożyła do właściwego organu wniosek o ustanowienie na nieruchomości będącej przedmiotem tegoż postępowania prawa użytkowania wieczystego. Zdaniem skarżącej, okoliczność ta mogłaby mieć wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. P. S.A., powołując się na wyroku WSA w Warszawie z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1901/07 i z dnia 19 lipca 2007 r., sygn.. akt I SA/Wa 566/07, wskazała, że w niektórych przypadkach tytuł prawny do nieruchomości dla określonej jednostki organizacyjnej mógł powstać także z mocy przepisów regulujących jej powstanie i funkcjonowanie. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o oddalenie skargi. Dodatkowo wskazała, że zarzuty skarżącej odnoszące się do kwestii ustanowienia prawa zarządu na nieruchomości stanowią w swej istocie polemikę ze stanowiskiem Komisji wyrażonym w zaskarżonej decyzji. Komisja obszernie uzasadniła swoje stanowisko w tej kwestii w swojej decyzji, a podnoszone argumenty podtrzymuje na obecnym etapie postępowania. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nie podzieliła przy tym stanowiska prezentowanego przez skarżącą jakoby dla rozstrzygnięcia sprawy prowadzonej w trybie przepisów ustawy niezbędne było ustalenie, czy w sprawie toczy się postępowanie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Rozstrzygnięcie sprawy o ustanowienie użytkowania wieczystego na nieruchomości nie stanowi zagadnienia wstępnego dla sprawy komunalizacyjnej. Decyzja wydawana na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy, jako decyzja deklaratoryjna, potwierdza jedynie to, co nastąpiło z mocy prawa z dniem 27 maja l990 r. Wobec powyższego zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. W niniejszej istota problemu sprowadza się do tego, czy P. S.A. - powołując się na zajęcie nieruchomości oznaczonych obecnie jako działki nr [...], [...] na cele [...] (rozbudowę [...] i budowę [...]) w okresie okupacji 1939-1945 i ich nieprzerwane użytkowanie (posiadanie) przez P. od roku 1945, a także to, że mienie to służyło wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej (art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy) - mogło stanąć na przeszkodzie komunalizacji tegoż mienia na rzecz gminy Miasta L. Analizując tą kwestię należy zacząć od tego, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) – zwana dalej "ustawą", jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 - staje się w dniu wejścia życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Przy czym "należenie" mienia do przedsiębiorstwa państwowego rozumieć trzeba jako kategorię prawną, a nie faktyczną. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 9 grudnia 1992 r. sygn. akt W 13/91 (Dz. U. z 1992 r. Nr 97, poz. 486), dokonując wykładni art. 5 ust. 1, wyjaśnił bowiem, że mienie ogólnonarodowe (państwowe) należało do przedsiębiorstwa państwowego, jeżeli było mu przekazane w zarząd w formie prawem przewidzianej, albowiem wówczas przedsiębiorstwo państwowe wykonywało względem tego mienia różnego rodzaju uprawnienia cywilnoprawne płynące z ustanowionego zarządu. Wymaga podkreślenia, że przepis art. 5 ust. 1 ustawy pod względem systemowym był zsynchronizowany z przepisem art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.), który przewidywał domniemanie prawne, że grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Z powołanych wyżej przepisów wynika, że aby przeciwstawić się komunalizacji mienia osoba mieniem tym władająca musiała w postępowaniu komunalizacyjnym wykazać, że mienie to należało do niej w sensie prawnym, a nie faktycznym. Jak trafnie wskazał organ wyższego stopnia udowodnienie prawa zarządu do mienia wymagało przedłożenia właściwemu wojewodzie odpisu decyzji lub umowy, o których mowa w art. 38 ust. 2 uggwn bądź innego dokumentu wydanego na innej podstawie prawnej, z których wynikałby dla P. określony tytuł prawny (zarząd powierniczy i użytkowanie, zarząd i użytkowanie, użytkowanie, zarząd). Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z art. 6 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", w brzmieniu dodanym z dniem 2 grudnia 1930 r. przez art. 1 pkt 6 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 29 listopada 1930 r. w sprawie zmian i uzupełnień rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 82, poz. 641), cały majątek nieruchomy, oddany w myśl art. 4 przedsiębiorstwu "[...]" w użytkowanie i powierniczy zarząd, musiał być zindywidualizowany w sensie dokumentacyjnym, ponieważ winien być wyodrębniony z ogólnego majątku Skarbu Państwa, co było konieczne z punktu odpowiedzialności za pożyczki i zobowiązania zaciągnięte przez Skarb Państwa lub P. i zabezpieczenia długu z tego tytułu na tymże majątku. W tym celu przepis ten przewidywał przeprowadzenie inwentaryzacji i oszacowania majątku, według zasad, które miał ustalić Minister Komunikacji w porozumieniu z Ministrem Skarbu. Poza tym od 30 września 1932 r. dyrektor właściwej miejscowo Dyrekcji Okręgowej K. miał możliwość wystawiania dokumentów stwierdzających, że określona nieruchomość jest w zarządzie powierniczym i użytkowaniu P. na podstawie art. 4 i 6 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (art. 8 w zw. z art. 1-3 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 25 września 1932 r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości państwowych, będących w zarządzie przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe"- Dz. U. Nr 81, poz. 714). Tego rodzaju dokumenty nie zostały przedłożone do akt sprawy, jeżeli chodzi o grunt obejmujący przedmiotowe nieruchomości. Takich dokumentów nie wykazało badanie księgi wieczystej Kw nr [...], dokonane przez geodetę, dokumentów tego rodzaju nie przedłożył Prezydent Miasta L. (pismo z dnia 14 października 2011 r.). Przysługiwania P. prawa zarządu do spornych nieruchomości nie potwierdza treść decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...]. Także P. S.A w piśmie z dnia 14 października 2012 r. nie powołało się na dokument potwierdzający władanie P. przedmiotowymi nieruchomościami w sensie prawnym. Brak także dowodu na to, aby P. przysługiwał ustanowiony przez II wojną światową zarząd powierniczy i użytkowanie lub zarząd i użytkowanie, który następnie podlegał przekształceniu w użytkowanie na mocy art. 38 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159), a następnie w zarząd na podstawie art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99). Z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszym postępowaniu wynika, że przedmiotowy grunt w dacie 27 maja 1990 r. stanowił własność Skarbu Państwa, a P. nie legitymowało się indywidualnym tytułem prawnym do spornej nieruchomości. Stan prawny przedmiotowego gruntu był uregulowany na dzień 27 maja 1990 r., jeżeli chodzi o prawo własności Skarbu Państwa. Akta sprawy nie potwierdzają aby przedmiotowym gruntem władała inna osoba, niż P. Zdaniem Sądu, w tej sytuacji, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zasadnie uznała, że przedmiotowe mienie obejmujące własność Skarbu Państwa, w dniu 27 maja 1990 r. stało się z mocy prawa własnością gminy Miasta L., skoro władztwo P. nie opierało się na formalnym tytule prawnym do tegoż gruntu. Odnosząc się do podnoszonych w sprawie zarzutów skargi Sąd uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie. Nie można się zgodzić ze skarżącym, że P. w dniu 27 maja 1990 r. było organem administracji rządowej lub organem władzy państwowej, o którym mowa w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy, skoro P. miało status przedsiębiorstwa państwowego, podlegającego wpisowi do rejestru przedsiębiorstw państwowych, wykonującego jedynie dodatkowe zadania z zakresu administracji państwowej (art. 1, art. 2 ust. 2, art. 7-11 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r.), ale nie usytuowanego w systemie organów administracji rządowej lub władzy państwowej, podporządkowanych Radzie Ministrów. Dla niniejszej sprawy nie miało też znaczenia to, czy w dacie komunalizacji sporne mienie było faktycznie wykorzystywane na cele kolejowe, ponieważ tego rodzaju przesłanki nie przewidują przepisy art. 5 ust. 1, czy przepisy art. 11 i 12 ustawy. Jeżeli chodzi o kwestię braku wyjaśnienia, czy P. złożyła wniosek o ustanowienie zarządu lub o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na spornym gruncie Sąd zauważa, że skoro samo P. S.A. nie potrafiło wykazać faktu złożenia wniosku o ustanowienie prawa zarządu, czy wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego i przedłożyć stosownych decyzji administracyjnych załatwiających te wnioski pozytywnie dla P., ostatecznych przed dniem 27 maja 1990 r., to trudno oczekiwać od organów, że dokumentacja taka zostanie uzyskana w toku postępowania komunalizacyjnego. Żaden ze zgromadzonych w sprawie dowodów nie potwierdza, choćby pośrednio, aby P. składały wnioski w opisanym wyżej zakresie i aby były one załatwione stosownymi decyzjami. Sąd zwraca uwagę, że samo złożenie wniosku o ustanowienie prawa zarządu, czy wniosku o ustanowienie użytkowania wieczystego (art. 87 ust. 2 uggwn) nie stało na przeszkodzie komunalizacji nieruchomości, która następowała z mocy samego prawa z dniem 27 maja 1990 r. Jeżeli chodzi o wnioski o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego składane w trybie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.), czy w trybie art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. 2014 r. poz. 1160), Sąd zauważa, że uwłaszczenie na podstawie tych przepisów dokonało się z mocy prawa w datach późniejszych, niż data komunalizacji, tj. odpowiednio w dniu 5 grudnia 1990 r. i 27 października 2000 r. Wobec tego komunalizacja nieruchomości w trybie art. 5 ust. 1 ustawy nie była uzależniona w żaden sposób od uwłaszczenia państwowych osób prawnych, które następowało ex lege w datach późniejszych. Biorąc to wszystko pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.