I SA/Wa 2242/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), sędzia WSA Gabriela Nowak, sędzia WSA Jolanta Dargas, Protokolant referent Agnieszka Stefańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...]-08-2021 nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 9 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2021r., poz. 1899 ze zm., dalej jako ugn), w związku z art. 12 ust. 5 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020r., poz. 1363 ze zm., dalej jako specustawa) wojewoda [...] (dalej jako organ/wojewoda) utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2021 roku znak: [...] w sprawie ustalenia odszkodowania w wysokości [...] złotych za nieruchomość położoną w obrębie ewidencyjnym [...], jednostce ewidencyjnej [...], oznaczoną jako działka nr [...]o pow. [...] ha, która stała się własnością Gminy [...], na podstawie ostatecznej decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...].08.2020 roku, znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (...). Gdy chodzi o stan faktyczny organ w ślad za biegłym ustalił, że nieruchomość według zmian do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Gminy [...] zatwierdzonych Uchwalą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...].08.2002 r. (publ. Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] z [...].12.2002 r., poz. [...]) (tj. dz nr [...]), z której wydzielono działkę nr [...] położona była na obszarze oznaczonym symbolem KD tj. droga dojazdowa. W otoczeniu działki przeważały tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Wg organu powyższe ustalenie stanowiło podstawę do stwierdzenia, że cel przejęcia nieruchomości jest tożsamy z celem jej przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego, tj. pod drogę, a "zasada korzyści" nie występuje. Odszkodowanie w wysokości [...] złotych określono na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego w dniu [...].12.2020 roku. Wartość ta obejmuje wartość rynkową gruntu - [...] złotych i wartość części składowych (drzew) - [...] złotych. Do wypłaty odszkodowania zobowiązano Gminę [...] w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna, z obowiązkiem złożenia odszkodowania do depozytu sądowego na okres 10 lat, gdyż sporna nieruchomość miała nieuregulowany stan prawny. Jak podał organ, analizie podlegał rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod drogi publiczne na terenie powiatu [...] w okresie od maja 2018r. do grudnia 2020r. Z tak określonego rynku nieruchomości biegły wyselekcjonował 7 transakcji nieruchomościami najbardziej podobnymi do nieruchomości wycenianej, gdzie ceny transakcyjne kształtowały się w przedziale [...] zł/m2 do [...] zł/m2, przy średniej cenie [...] zł/m2. Nie zastosowano wskaźnika wzrostu cen z racji różnic czasowych, z uwagi na stabilność rynku, nie zaobserwowano tu gwałtownych spadków czy też wzrostu cen nieruchomości. Na podstawie przeprowadzonej analizy lokalnego rynku nieruchomości biegły określił cechy rynkowe mające istotny wpływ na wartość tego rodzaju nieruchomości, tj. lokalizacja, otoczenie i rodzaj drogi, opisał cechy rynkowe i ustalił wartościowanie cechy. Operat zawiera charakterystykę nieruchomości wycenianej i trzech nieruchomości porównawczych, wyselekcjonowanych szczegółowo z tabeli transakcji określającej nieruchomości podobne. Wartość części składowych (drzew) określono przy zastosowaniu techniki wskaźnikowej z kosztami wyhodowania drzewa. Organ podał, że wartość przedmiotowej nieruchomości gruntowej określono na podstawie analizy transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi, według stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Organ odniósł się też do tego, że oszacowana wartość rynkowa 1 m2 działki jest wyższa od średniej ceny jednostkowej z transakcji uzyskiwanych za nieruchomości podobne (drogowe) na rynku lokalnym i wyjaśnił, że korzystny wpływ na wartość nieruchomości ma jej lokalizacja w otoczeniu istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, na terenie miejscowości gminnej. W uzasadnieniu decyzji organ przywołał dalej treść art. 12 ust. 4 i art. 18 ust. 1 specustawy, oraz jej art. 12 ust. 5, a następnie art. 130 ust. 2 ugn. Podał, że odszkodowanie zostało ustalone na podstawie wyceny nieruchomości sporządzonej zgodnie z wymogami art. 18 specustawy, z zachowaniem reguł określonych w art. 154 ust. 1 ugn i § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2021r., poz.555, dalej jako rozporządzenie). Wyjaśnił, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy został oceniony w trybie art. 80 kpa, że zawiera wszystkie informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, a rzeczoznawca majątkowy wskazał podstawy prawne uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych oraz przedstawił tok obliczeń wyniku końcowego. Odnosząc się do zarzutów odwołania wojewoda podał, że rzeczoznawca szeroko odniósł się do kwestii podniesionych przez gminę. Z akt wynika, że wyjaśnienia dotyczą definicji nieruchomości podobnej i doboru nieruchomości porównawczych. Rzeczoznawca przedstawił, co należy rozumieć przez stan nieruchomości a więc zarówno jej stan prawny, tj. rodzaj prawa przysługującego do nieruchomości i jego obciążenia, jak również stan faktyczny, w jakim znajduje się przejęta nieruchomość, a więc m.in. jej położenie, rodzaj użytków oraz sposób zagospodarowania nieruchomości, zabudowania i naniesienia oraz ich funkcje użytkowe. Organ opisał też zasady wyceny, kwestie doboru nieruchomości z rynku lokalnego i regionalnego. Zaznaczył przy tym, że w świetle art. 154 ust. 1 ugn wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Przywołał dalsze regulacje art. 154 ugn. W uzasadnieniu organ punkt po punkcie odniósł się też do zarzutów odnośnie do cen transakcyjnych nieruchomości przyjętych do porównania. Za rzeczoznawcą organ przywołał art. 151 ust. 1 ugn, według którego wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych. Podał, że wyceny nieruchomości dokonano z uwzględnieniem: - umów notarialnych transakcji nieruchomościami drogowymi z terenu rynku lokalnego powiatu [...], - indywidualnych walorów nieruchomości wynikających z lokalizacji szczegółowej, otoczenia i rodzaju drogi. Wg organu analiza operatu szacunkowego oraz wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego daje podstawę do stwierdzenia, że operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo, zgodnie z przepisami prawa, uwzględnia wymogi zawarte w przepisach prawa materialnego, tj. art. 134, art. 151 i art. 154 ugn oraz § 36 rozporządzenia. Organ zaznaczył przy tym, że w toku prowadzonego postępowania nie został przedłożony inny operat szacunkowy, ani też inny dowód dyskwalifikujący operat sporządzony na zlecenie starosty, a więc, że subiektywne niezadowolenie strony z ustalonej wysokości odszkodowania jako zawyżonego - nie mogło stanowić podstawy do sporządzenia ponownej wyceny. W skardze na ww decyzję gmina [...] (dalej jako skarżąca) zarzuciła organowi: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 7 kpa poprzez niezbadanie w sposób wszechstronny sprawy pod względem faktycznym i prawnym; b) art. 77 § 1 kpa w związku z art. 80 kpa poprzez przyjęcie jako dowodu operatu szacunkowego, zawierającego nieprawidłowe ustalenia stanu prawnego i faktycznego wycenianej nieruchomości; c) art. 78 § 1 i w zw. z art. 80 § 1 kpa polegające na przyjęciu przez organ bezkrytycznie ustaleń biegłego, bez dokonania samodzielnej oceny czy nieruchomości przyjęte przez biegłego do porównania stanowią zbiór reprezentatywny dla porównania; d) art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 kpa poprzez nieuzasadnienie w sposób wyczerpujący motywów, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją; 2) naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 12 ust. 5 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez nieprawidłowe zastosowanie wyrażające się: - w bezpodstawnym porównaniu wartości nieruchomości przeznaczonych pod drogi z nieruchomością przeznaczoną pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługi na tereny usługowe (symbol MU), które są o wiele droższe niż działki drogowe; b) § 36 ust. 1 i 4 oraz § 34 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w zw. z art. 4 pkt 17, art. 130 ust. 1, art. 154 ugn poprzez nieprawidłowe zastosowanie i dokonanie wyceny nieruchomości drogowych z uwzględnieniem ceny transakcyjnej nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę, co w konsekwencji doprowadziło do zawyżenia wartości cen w porównaniu wartości cen drogowych oraz nieprawidłowego porównywania cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. W oparciu o tak sformułowane zarzuty gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 202lr., znak: [...]. Skarżąca wniosła też o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi, o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego, i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zasady sporządzania operatu szacunkowego są określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 555, dalej jako rozporządzenie). Szczegółowe zasady wyceny nieruchomości wywłaszczonych pod drogi publiczne reguluje § 36 rozporządzenia. Przepis ten - jak podkreśla się w orzecznictwie - jest przepisem szczególnym, regulującym kompleksowo kwestie określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i ma w tym względzie charakter lex specialis w odniesieniu do pozostałych unormowań odnoszących się do wyceny wywłaszczonych nieruchomości (por. wyrok NSA z 9 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 823/15, Lex nr 2299212, wyrok NSA z 20 września 2019 r. I OSK 538/19, LEX nr 2769295), a w tym do art. 134 ugn. Jeśli chodzi o zasady wyceny, to w kontrolowanej sprawie zastosowanie znajduje § 36 ust. 4 rozporządzenia. Stanowi on, że przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji zrid była przeznaczona w planie miejscowym bądź w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego pod inwestycję drogową, punktem wyjścia jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Nie doszło więc do naruszenia § 36 ust. 1 i 4 oraz § 34 ust. 4 rozporządzenia. Zastosowanie w sprawie miał § 36 ust. 4 rozporządzenia i treści tego przepisu odpowiada zarówno operat szacunkowy jak i uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Z tego samego powodu nie można zarzucić organowi naruszenia art. 12 ust. 5 i art. 18 ust. 1 specustawy – gdyż tak wycena jak i decyzja, nie zostały oparte na transakcjach dotyczących nieruchomości zabudowanych czy przeznaczonych w planie miejscowym pod zabudowę. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, organ zasadnie uznał, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy jest wiarygodnym dowodem o wartości spornej nieruchomości. Rzeczoznawca zastosował właściwe podejście do wyceny nieruchomości, prawidłową metodę i technikę wyceny, operat jest przy tym uzasadniony, a przyjęte w nim daty, założenia, ilość i rodzaj nieruchomości podobnych są prawidłowe. Trzeba zdecydowanie podkreślić, że rzeczoznawca przedstawił charakterystykę rynku nieruchomości szczegółowo argumentując każdą transakcję przyjętą finalnie do porównania. Wycena odzwierciedla istniejące ceny transakcyjne na rynku nieruchomości gminnych położonych w ścisłej zabudowie mieszkaniowej. Opis tych nieruchomości nie budzi wątpliwości Sądu, w szczególności gdy chodzi o zarzuty odnośnie do podobieństwa do nieruchomości wycenianej. Każda z opisanych w operacie nieruchomości porównawczych jest możliwa do zidentyfikowania co do jej położenia, cech i otoczenia. Sąd miał możliwość zweryfikować podane przez biegłego dane i argumenty, jakimi się posługiwał w kolejnych pismach, w tym w piśmie z [...] maja 2021. Ww nieruchomości zidentyfikowane na ogólniedostępnym portalu rządowym [...] są odekwatne do przedmiotu wyceny – przede wszystkim gdy chodzi o ich położenie i cechy gruntów położonych w najbliższym otoczeniu. W szczególności gdy mowa o rodzaju zabudowy i zaopatrzenia w infrastrukturę techniczną, a także wielkość nieruchomości (w tym przypadku gminnej). Nie można więc przyjąć aby zasadne było porównywanie nieruchomości drogowych położonych w miejscowościach typowo gminnych jak [...], [...] czy [...] z nieruchomościami położonymi w leżących pomiędzy nimi stricte wiejskimi osadami, np. w obrębie [...], , [...] czy w [...]. Stąd dołączone do akt akty notarialne dotyczące nabywania pod drogi gruntów wiejskich niższej klasy np. po [...] zł za mkw czy decyzja z [...] lipca 2020) – nie mogą mieć znaczenia w sprawie, gdyż nie są nieruchomościami najbardziej podobnymi do nieruchomości wycenianej. Ponadto jeśli na rynku lokalnym rzeczoznawca zweryfikował wystarczającą ilość transakcji porównawczych, to nie miał obowiązku rozszerzać badania o rynek regionalny. Niezasadny jest także zarzut co do błędnego przyjęcia do porównania transakcji dot. działki nr [...] o powierzchni [...] ha położonej w obrębie [...], gmina [...]. Wg skarżącej gminy działka ta wyceniana była uprzednio przez rzeczoznawcę jako działka budowlana o przeznaczeniu MU i jej wycena była zdecydowanie niższa. Chodzi tu o przywołany w skardze operat szacunkowy z dnia [...] maja 2019 r. i wycenę tam zawartą. Ten zarzut w ocenie Sądu jest chybiony. Gmina zarzuca mianowicie, że rynkowa wartość tej nieruchomości jest zdecydowanie inna niż przyjęto w operacie szacunkowym sporządzonym na potrzeby niniejszej sprawy tj. że ma wartość określoną w operacie z [...] maja 2019 r., nie neguje jednak, że nabyła ją w cenie określonej w akcie notarialnym. Jeśli by przyjąć za zasadne argumenty gminy, tj. że dokonała wyceny tej nieruchomości na potrzeby jej zakupu, a następnie nabyła ją aktem notarialnym za cenę ponad 50% wyższą, to oznaczałoby, że organy gminy naruszyły określoną w przepisach ugn podstawową zasadę prawidłowej gospodarki. Bez znaczenia pozostaje zarzut co do tego, że gmina dopłaciła nabywcom określoną cenę za zgodą Rady gminy. Skoro gmina zakupiła daną nieruchomość w warunkach rynkowych za określoną cenę, to nie może skutecznie powoływać się na zawyżenie ceny. Zadaniem rzeczoznawcy jest bowiem przyjęcie do porównania realnych cen transakcyjnych, a nie cen wg wstępnych szacunków nabywców. Miarodajna dla wyceny jest zatem uiszczona cena końcowa a nie cena szacunkowa nieruchomości. Również i pozostałe argumenty – te co do przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym, jak i te co do rodzaju użytku dr w ewidencji gruntów i budynków zostały odparte rzeczowo przez biegłego, a gmina nie zakwestionowała skutecznie podanych przez niego danych. Dane ewidencyjne i stan na gruncie (wg geoportalu i google maps) potwierdzają stanowisko biegłego, a w konsekwencji i stanowisko organu. W tej sytuacji Sąd uznał, że pozytywna ocena operatu dokonana przez organ nie narusza prawa, w tym art. 153 ust. 1 ugn. Nie doszło zatem do naruszenia przepisów procedury w postaci art. 7, 77, 78 czy art. 80 kpa. Zdaniem Sądu nie doszło też do naruszenia art. 107 § 3 kpa. Zasadnie w skardze podniesiono, że uzasadnienie jest "przeszacowane", a więc że podaje więcej danych i przywołuje więcej przepisów niż wymagała tego kontrolowana sprawa; jednak zbyt obszernego uzasadnienia nie można poczytywać jako błąd uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu nie można też skutecznie zarzucić, że organ nie odniósł się do zarzutów odwołania. Istotnie, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odnosi się do każdego z zarzutów pod adresem operatu szacunkowego, tym niemniej organ "zbiorczo" powołuje się na obszerne, szczegółowe i niezwykle rzeczowe argumenty zawarte w pismach biegłego z [...] i [...] – punkt po punkcie odnoszącego się do stanowiska gminy. Skoro organ przyjął bez zastrzeżeń wielostronicowe wyjaśnienia rzeczoznawcy, a gmina nie zakwestionowała skutecznie (merytorycznie) jego stanowiska, to nie może jako błędu formalnego podnosić, że organ nie przytoczył w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pełnych wyjaśnień biegłego a jedynie się na nie powołał. Z oczywistych względów Sąd nie mógł uwzględnić wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii innego rzeczoznawcy, gdyż zgodnie z art. 106 § 3 ppsa Sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające jedynie z dokumentów, i tylko wówczas gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Skutkowało to oddaleniem skargi (art. 151 ppsa).