I SA/Wa 2246/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Jolanta Dargas Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędzia WSA Emilia Lewandowska Protokolant referent stażysta Andżelika Abramowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2016 r. sprawy ze skargi H. J. i J. J. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] października 2015 r., nr [...] Minister Administracji i Cyfryzacji po rozpoznaniu wniosku H. J. i J. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Administracji i Cyfryzacji z [...] grudnia 2013 r., nr [...], mocą której odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2001 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję z [...] grudnia 2013 r., nr [...]. W uzasadnieniu Minister wskazał, że Wojewoda [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), decyzją z [...] grudnia 2001 r., nr [...] stwierdził nieodpłatne nabycie z mocy prawa przez Gminę O. prawa własności nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości nr [...], stanowiącej integralną część decyzji. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2001 r. wystąpili H. i J. J. Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z [...] grudnia 2013 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2001 r. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli H. J. i J. J. Ponownie rozpoznając sprawę Minister wskazał, że decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 2001 r. nie została wydana z naruszeniem przepisów obligujących organ administracji publicznej do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 kpa. Minister wyjaśnił, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 kpa jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji (wyrażonej w art. 16 kpa), dlatego ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy - co naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania - lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji celem zbadania czy jest ona dotknięta jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 kpa. Organ nadzoru podkreślił, że instytucja stwierdzenia nieważności służy eliminacji z obrotu prawnego jedynie takich rozstrzygnięć, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawa i systemu prawnego. Organ w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji powinien zbadać, czy w związku z wydaniem decyzji objętej kontrolą wystąpiła którakolwiek z przesłanek wymienionych w przepisie art. 156 § 1 kpa. Przesłanki stwierdzenia nieważności zostały w powyższym przepisie wyliczone wyczerpująco, zatem nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco (wyrok NSA z 10.11.1998 r., sygn. akt IV SA 912/97). Minister podał, że analiza zgromadzonej dokumentacji wskazuje, iż przy wydawaniu decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2001 r. nie zaszła żadna z wymienionych w przepisie art. 156 § 1 kpa przesłanek skutkujących koniecznością orzeczenia nieważności tej decyzji. Organ nadzoru wyjaśnił, że na podstawie decyzji Naczelnika Gminy w O. z [...] września 1987 r., nr [...] przejęto na rzecz Skarbu Państwa od J. J. za zaopatrzenie rentowe własność i posiadanie gospodarstwa rolnego, bez zabudowań o pow. [...] ha położonego we wsi R., posiadającego księgę wieczystą nr [...] obejmującego m. in. działkę nr [...] i działka nr [...] stała się własnością Skarbu Państwa. Ww. decyzja z [...] września 1987 r. wyłączała spod przejęcia ½ działki nr [...] o łącznej pow. [...] ha wraz z zabudowaniami, której własność zachowała J. J. Do czasu wyeliminowania z obrotu prawnego ww. orzeczenia organ nadzoru jest nim związany. Granice działek są jednoznaczne i nie uległy przesunięciu. Odpis z księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w G. wskazuje, że nieruchomość oznaczona nr [...] o pow. [...] ha stanowi własność Skarbu Państwa na podstawie decyzji z [...] września 1987 r. - co zostało wpisane w księdze wieczystej [...] stycznia 1988 r. Minister podkreślił, że nabycie własności nieruchomości przez gminę na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy następuje z mocy prawa, zatem celem deklaratoryjnej decyzji wojewody w omawianym zakresie jest tylko potwierdzenie stanu prawnego jaki powstał w dniu 27 maja 1990 r. Minister zauważył, że niepodważalnym dokumentem wskazującym na prawo własności jest wpis w księdze wieczystej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 124, poz. 1361 z późn. zm, dalej "u.k.w.h.") domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Przepis ten wyraża zasadę jawności materialnej, która polega na tym, że księga wieczysta ujawnia stan prawny nieruchomości, dla której jest prowadzona. Konsekwencją tej zasady jest domniemanie wiarygodności ksiąg wieczystych, polegające na tym, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Organy administracji publicznej są związane domniemaniem prawnym wynikającym z wpisu w księdze wieczystej i nie mogą z własnej inicjatywy dokonywać ich obalenia. Skoro zatem przedmiotowy wpis w księdze wieczystej był objęty domniemaniem zgodności z rzeczywistym stanem prawnym, nie mogło ono być obalone w wyniku postępowania administracyjnego. W sytuacji, gdy podmiot został ujawniony jako właściciel w księdze wieczystej, obalenie domniemania z art. 3. może nastąpić tylko w procesie wytoczonym na podstawie art. 10 u.k.w.h. Minister Administracji i Cyfryzacji podkreślił, że organ administracyjny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy, lecz jako organ kasacyjny. Staje on wobec kwestii czysto prawnych, które winny być rozstrzygane według zasad stosowania kasacji. Z tego też względu organ nie może podejmować czynności zmierzających do załatwienia sprawy co do jej istoty. Minister wyjaśnił, że przepisy ustawy z 10 maja 1990 r. mają zastosowanie jedynie do nieruchomości o uregulowanym stanie prawnym. Komunalizacja mienia nie może służyć do regulacji stanu prawnego nieruchomości. Organ nadzoru wskazał także, że postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy interesu prawnego osób posiadających przedmiot komunalizacji pod tytułem użytkowania, najemcy lub bez tytułu prawnego, bowiem komunalizacja nie wpływa na zmianę zakresu uprawnień tych osób. Stosownie do art. 9 ustawy z 10 maja 1990 r. wszystkie zobowiązania związane z komunalizowanym mieniem przejmuje od Skarbu Państwa uwłaszczona gmina. Oznacza to, że w miejsce Skarbu Państwa wchodzi właściwa gmina, a tym samym nie zostały naruszone prawa osób trzecich. Minister badając legalność decyzji Wojewody [...] wskazał, że wydana ona była z zachowaniem przepisów o właściwości, nie została wydana bez podstawy prawnej ani też nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, nie dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2001 r. Minister uznał, że nie doszło do rażącego naruszenia przepisów ustawy z 10 maja 1990 r., a w szczególności przepisu art. 5 ust. 1 tej ustawy. Odnosząc się do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister wskazał, że w postępowaniu dotyczącym decyzji tego organu z [...] grudnia 2013 r., nr [...] nie doszło do naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Podjęto wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w celu rozważenia całokształtu okoliczności i szczegółowego uzasadnienia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Ubocznie Minister wskazał, że spory dotyczące przebiegu granic działek winny zostać rozstrzygnięte pomiędzy wnioskodawcami a Gminą w trybie przewidzianym przepisami ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027 ze zm.). Podsumowując Minister wskazał, że należało odmówić stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2001 r. uwagi na fakt, iż nie była ona obarczona żadną z wad enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 kpa. Na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z [...] października 2015 r. skargę złożyli H. i J. J. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 77 § 1 w zw. z art. 7 kpa, poprzez zaniechanie wszechstronnego rozpatrzenia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że otrzymane przez skarżących w drodze darowizny zabudowania w udziale ½ części po zdanym przez J. J. gospodarstwie rolnym położonym we wsi R., w gminie O. i ¼ części po J. S. nie przeniosło na rzecz skarżących własności działek znajdujących się pod tymi zabudowaniami, - art. 107 § 3 kpa, poprzez brak odzwierciedlenia racji decyzyjnej i wyjaśnienia toku rozumowania prowadzącego do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego do rzeczywistej sytuacji faktycznej zaistniałej w rozpatrywanej sprawie. Nadto uzasadnienie nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa w kontekście części składowych darowanych nieruchomości, - art. 7, 8, 80 kpa, poprzez naruszenie obowiązku działania przez organy administracji na podstawie przepisów prawa, naruszenie obowiązku ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz naruszenie zasady zaufania do organów administracyjnych, wyrażające się skrajnie lakonicznym odniesieniem do zarzutów skarżących, w zasadzie praktycznego nieodniesienia się do nich, zaniechaniem kategorycznego i jednoznacznego wyjaśnienia skarżącym na czym polega zasada prawna superficies solo cedit i w jakim zakresie odnosi się do niej decyzja stwierdzająca nabycie przez Gminę O. z mocy prawa, nieodpłatnie, własności spornej zabudowanej nieruchomości, czym pogłębił nieufność skarżących i wzbudził ich poważne wątpliwości co do podstaw orzekania. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i decyzji z [...] grudnia 2013 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący powołując się na przepisy kpa podnieśli, że wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne mogące znaleźć wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje bowiem wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Przenosząc powyższe rozważania na grunt badanej sprawy skarżący przytoczyli treść art. 47 i 50 K.c. Podali, że z chwilą, gdy rzecz staje się częścią składową, wygasają wszystkie istniejące na niej prawa rzeczowe, co dotyczy również nieruchomości (art. 191 K.c.). Wskazali, że działając w zaufaniu do władzy publicznej i do prawa, mieli słuszne podstawy aby sądzić, iż przekazane im na mocy aktu notarialnego zabudowania, jako trwale związane z działką przeniosły na ich rzecz własność w udziale do 3/4 własności nieruchomości zabudowanej oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji pominął tę kwestię całkowitym milczeniem. Skarżący od chwili wydania decyzji komunalizacyjnej, czyli od końca roku 2001 żyją w niepewności co do własności nie tylko znajdującej się pod ich mieszkaniem działki ale i co do własności samych zabudowań. Skarżący podali, że z uwagi na mogący wprowadzać w błąd zapis w karcie inwentaryzacji nieruchomości numer [...], dotyczący części budynku mieszkalnego jednorodzinnego, która to część uznana mogła być przez skarżących za będącą przedmiotem komunalizacji, a nadto z uwagi na brak odniesienia się przez organ II instancji do zarzutów skarżących zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Z zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w art. 16 § 1 kpa wynika, że przepisy, na podstawie których możliwe jest wzruszenie ostatecznej decyzji, nie mogą być w żadnym przypadku interpretowane rozszerzająco. Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezsporne ustalenie wyłącznie kwestii, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Oznacza to, że w postępowaniu nadzorczym nie można rozpatrywać sprawy co do istoty tak jak w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym. W postępowaniu dowodowym w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ ogranicza się tylko do zbadania przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa, a zatem koncentruje swoje zainteresowanie przede wszystkim na poszukiwaniu wad materialnoprawnych, gdyż w postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne, a organ nadzoru działa jako organ kasacyjny. Skoro stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji wynikającej z art. 16 kpa, to może ono mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy (oczywisty) przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. W kwestii rażącego naruszenia prawa wypowiadano się już wielokrotnie w judykaturze i piśmiennictwie. Rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Jendrośka "Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym", PiP 1986, nr 1, s. 69 i n.), gdy jest tak głęboko niezgodne ze stosowaniem prawa obowiązującego, że stanowi zaprzeczenie samej istoty unormowania zawartego w określonych przepisach prawnych (vide wyrok NSA z 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 368/07, lex nr 468745). Rażące naruszenie prawa oznacza naruszenie wyraźnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego lub procesowego (patrz: B. Adamiak, op. cit., s. 71). Chodzi tu o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki NSA: z 13 XII 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/2/96, z 21 X 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/23). O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa - decydują takie przesłanki jak: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, a także skutki, które wywołuje decyzja. Prawidłowo wskazał Minister, że analiza postępowania nadzorczego zakończonego zaskarżoną decyzją nie uzasadnia przyjęcia, że decyzja komunalizacyjna dotknięta jest wadami, o których mowa w art. 156 § 1 kpa, w tym wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 2001 r. została wydana na podstawie art. 5 ust. 1pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych , których treść organ nadzoru omówił w kontekście stanu faktycznego istniejącego na dzień wydania decyzji w postępowaniu zwykłym. Zgodnie z treścią tego przepisu jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. W postępowaniu komunalizacyjnym przekształcenie własnościowe zachodzą pomiędzy Skarbem Państwa a właściwą gminą. Prawidłowo organ nadzoru wskazał, że w dniu 27 maja 1990 r. sporna działka nr [...] stanowiła własność Skarbu Państwa. Wynika to z odpisu z księgi wieczystej - kw. nr [...] z [...] sierpnia 2001 r. i z [...] listopada 2011 r. prowadzonej przez Sąd Rejonowy -Wydział Ksiąg Wieczystych w G. Wpis Skarbu Państwa do księgi wieczystej nastąpił [...] stycznia 1988 r., a jego podstawą była decyzja Naczelnika Gminy w O. z [...] września 1987 r. o przejęciu na rzecz Państwa nieodpłatnie za zaopatrzenie rentowe własności gospodarstwa rolnego J. J., w tym działki nr [...] (z której następnie wydzielona została działka nr [...]). Z księgi tej nie wynika, aby skarżącym przysługiwał kiedykolwiek tytuł prawny do działki nr [...]. Fakt, że częściowo w granicach tej działki posadowiony jest budynek, wobec treści wpisu w księdze wieczystej, nie kreuje tytułu prawno rzeczowego skarżących do tej nieruchomości. Słusznie wskazał organ nadzoru, powołując się na przepisy art. 3 ust.1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, że wpis w księdze wieczystej jest wiążący, a organ administracji jest nim związany i nie może dokonywać ustaleń wbrew treści wpisu. Wpis ten nie może być obalony w postępowaniu administracyjnym. Z powyższych przyczyn wywody skargi dotyczące przepisów art. 47, 50 i 191 K.c są chybione. Prawidłowo wskazał organ nadzoru, że wobec komunalizacji wszystkie zobowiązania związane z komunalizowanym mieniem przejmuje od Skarbu Państwa gmina, wobec czego postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy użytkowników, najemców dzierżawców, osób które poczyniły nakłady na grunt. Wbrew twierdzeniom skargi organ nadzoru w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy w zakresie koniecznym do rozstrzygnięcia sprawy i dokonał jego właściwej oceny, prawidłowo przedstawił stan sprawy, dokonał właściwej wykładni przepisów prawa w odniesieniu do stanu faktycznego, a uzasadnienie decyzji zawierają wszystkie niezbędne elementy. Wobec tego zarzuty skargi odnośnie naruszenia przepisów art. 7, 8, 11, 80 i 107 § 3 kpa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy są niezasadne. Należy podnieść, że w postępowaniu komunalizacyjnym jak i w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej uprawnienia strony mają Skarb Państwa, jako dotychczasowy właściciel oraz właściwa miejscowo gmina przejmująca od niego mienie. Przymiot strony mają także osoby powołujące się na dokumenty świadczące, że to im, a nie Skarbowi Państwa, przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do skomunalizowanego mienia, które stałoby na przeszkodzie komunalizacji. Jak wyżej wskazano postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy interesu prawnego użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego przedmiotu objętego komunalizacją lub innego podmiotu posiadającego to mienie bez tytułu prawnego. Skarżący takiego interesu nie mieli. Jak wynika z akt sprawy wielokrotnie występowali do różnych organów o sprzedaż działki lub nabycie w inny sposób. Oznacza to, że skarżący mieli świadomość braku tytułu prawnego do tej nieruchomości. Sąd dostrzega, że w sytuacji, gdy z wnioskiem występuje podmiot nie mający przymiotu strony, to organ powinien co do zasady odmówić wszczęcia postępowania. Jeżeli jednak wszczął postępowanie, gdyż konieczne stało się zbadanie w jego toku istnienia legitymacji wnioskodawcy, to gdy okazało się że wnioskodawca nie ma przymiotu strony (brak interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej), to po wszczęciu postępowania powinien je umorzyć, a nie rozstrzygać co do istoty sprawy. Jednakże w realiach niniejszej sprawy nie ma to żadnych konsekwencji dla strony, gdyż bez względu na to, czy organ umorzyłby postępowanie nadzorcze, czy też odmówił stwierdzenia nieważności decyzji, to i tak w stanie faktycznym niniejszej sprawy, nie doprowadziłoby to do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji komunalizacyjnej. Wobec tego uchylenie decyzji jedynie z powyższych przyczyn stanowiłoby przejaw nadmiernego formalizmu sądowego. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd oddalił skargę w całości, z mocy art. 151 ppsa.