I SA/Wa 2246/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: sędzia WSA Joanna Skiba sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant starszy specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2019 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej W. G. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...] po ponownym na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 lutego 2018 r. I SA/Wa 1135/17 rozpatrzeniu wniosku W. G. o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] stwierdzającej, że decyzja Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] stycznia 1976 r. o sprzedaży M. i L. C. lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku położonym w W. przy [...] wraz z ustanowieniem użytkowania wieczystego na 99 lat części [...] gruntu, na którym usytuowany jest budynek została wydana z naruszeniem prawa, jednakże nie można stwierdzić jej nieważności z powodu wywołania przez tę decyzję nieodwracalnych skutków prawnych, stwierdziło na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. i art. 158 § 2 k.p.a., że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, jednakże nie można stwierdzić jej nieważności, ponieważ upłynęło więcej niż dziesięć lat od jej doręczenia. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan sprawy. Nieruchomość warszawska położona przy [...] oznaczona numerem hip. [...] stanowiąca własność L. G., została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279). Wniosek o przyznanie prawa zabudowy został złożony w dniu 27 listopada 1947 r. W dniu [...] marca 1950 r. orzeczeniem nr [...] Prezydent W. odmówił L. G. prawa własności czasowej oraz orzekł o przejęciu znajdujących się na gruncie budynków na własność gminy W. Pełnomocnik L. G. wniósł odwołanie od tego orzeczenia, które decyzją Ministra Budownictwa z [...] lipca 1950 r. nr [...] nie zostało uwzględnione. Działając na wniosek pełnomocnika L. G., decyzją z dnia [...] lipca 1993 r. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa stwierdził nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydenta W. o odmowie przyznania prawa własności czasowi do gruntu nieruchomości [...] położonej przy [...], oznaczonej nr hip. [...] oraz utrzymującej je w mocy decyzji Ministra Budownictwa. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku dekretowego dawnych właścicieli tej nieruchomości wniesionego 28 listopada 1947 r., Prezydent W. ustanowił na 99 lat, prawo użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego [...] części gruntu liczącego [...] m2 powierzchni na rzecz L. G.. Umowa użytkowania wieczystego została zawarta dnia [...] marca 2000 r. w formie aktu notarialnego. Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] Kolegium stwierdziło, że decyzja Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] stycznia 1976 r. o sprzedaży M. i L. C. lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku położonym w W. przy [...] wraz z ustanowieniem użytkowania wieczystego na 99 lat części [...] gruntu, na którym usytuowany jest budynek została wydana z naruszeniem prawa, jednak nie można stwierdzić jej nieważności z powodu wywołania przez tę decyzję nieodwracalnych skutków prawnych. W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z [...] lipca 1993 r. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa orzekł o stwierdzeniu nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydenta W. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości. W konsekwencji kwestionowania decyzja z 1976 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 15a ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, ponieważ lokal został sprzedany w domu nie stanowiącym własności państwowej. Wnioskiem z 2 lipca 2013 r. W. G. zwróciła się o stwierdzenie nieważności ww. decyzji SKO. Zdaniem wnioskodawczyni budynek stanowił własność Państwa w części odnoszącej się do wyodrębnionego lokalu. Decyzją z [...] maja 2014 r. nr [...] utrzymaną w mocy decyzją z [...] grudnia 2014 r. nr [...] Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji nr [...]. Wyrokiem z 9 kwietnia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 226/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił obie decyzje, gdyż w składzie orzekającym występowała osoba, która brała udział w wydaniu decyzji nr [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] utrzymaną w mocy decyzją z [...] maja 2017 r. nr [...] Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji nr [...]. Prawomocnym wyrokiem z dnia 21 lutego 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił obie decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w uzasadnieniu powołując się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 września 2017 r. I OSK 2325/16 oraz z 2 czerwca 2017 r. I OSK 2136/15, stwierdzając, że wydając decyzję z [...] maja 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie było właściwe do orzekania, gdyż organem takim był Wojewoda [...]. Rozpoznając ponownie sprawę po wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2018 r. organ podniósł, że zgodnie z dyspozycją art. 156 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą. W myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w ww. orzeczeniu sądu wiąże organ. Sąd jednoznacznie stwierdził, że kwestionowana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 2006 r. została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, gdyż organem właściwym był Wojewoda [...]. W uzasadnieniu przywołano argumenty i ocenę prawną wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 września 2017 r. sygn. I OSK 2345/15. Zdaniem organu nie można pominąć w niniejszej sprawie prawomocnego wyroku z dnia 2 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2136/15, w którym Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając w sprawie dotyczącej tej samej nieruchomości gruntowej położonej w W. przy [...], ale wobec innego lokalu mieszkalnego znajdującego się w tym samym budynku, w którym znajduje się lokal w niniejszej sprawie, uchylił wyrok Sądu pierwszej instancji oraz obie decyzje nadzorcze Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., wydane wobec własnej decyzji nadzorczej z 2007 r., dotyczącej oceny legalności decyzji o sprzedaży lokalu mieszkalnego z 1989 r. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął bowiem, że właściwym organem nadzoru wobec powołanej decyzji z 1989 r. o sprzedaży lokalu mieszkalnego wydanej przez Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W., był Wojewoda [...]. Właściwość organu administracji jest okolicznością normatywną, której naruszenie powoduje nieważność decyzji wydanej przez organ niewłaściwy, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W związku z tym nie jest możliwe uznanie za dopuszczalne, aby w tożsamych prawnie i faktycznie sprawach były właściwe różne organy administracji, w zależności od zastosowanej metody wykładni prawa w tym zakresie. Właściwość organu, ze względu na normatywne konsekwencje jej naruszenia, nie może być zależna od przyjętej metody wykładni, lecz musi być ustalona za pomocą obiektywnych kryteriów, wykluczających dopuszczalność różnej wykładni tych samych reguł ustalania właściwości organu. Wobec powyższego organ stwierdził, że kwestionowana decyzja z 2006 r. została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Stosownie art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Kwestionowana decyzja nr [...] została doręczona stronom w maju i czerwcu 2006 r., a zatem od jej doręczenia upłynęło 10 lat. Ne decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2018 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła W. G. zarzucając jej naruszenie: 1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez ograniczenie zbadania sprawy wyłącznie do okoliczności dotyczących wady decyzji z 2006 r., o której mowa w art. 156 § 1 pkt k.p.a. (obejmującej niewłaściwość Kolegium), przy braku zarazem jakiegokolwiek wyjaśnienia kwestii odnoszących się do dalej idącej przesłanki nieważności decyzji z 2006 r., tj. wydania tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.); brak rozpoznania istoty sprawy przez Kolegium, które w tym postępowaniu zajmowało się nieważnością decyzji z 2006 r., a nie decyzji z 1976 r., zaś do oceny nieważności (własnej) decyzji z 2006 r. Kolegium było w pełni właściwe z mocy art. 157 § 1 k.p.a., wobec czego powinno było decyzję z 2006 r. zbadać nie tylko z perspektywy art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., ale także przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; 2) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 65 § 1 k.p.a., poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji z 2006 r. (również) na podstawie dalej idącej przesłanki wydania tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a następnie brak przekazania żądania Skarżącej, na skutek którego zapadła decyzja w 2006 r. , organowi właściwemu do rozpatrzenia sprawy stwierdzenia nieważności decyzji z 1976 r., tj. Wojewodzie [...]; 3) art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a., poprzez bezpodstawne przyjęcie, że nie można stwierdzić nieważności decyzji z 2006 r., z powodu upływu 10-letniego terminu wskazanego w art. 156 § 2 k.p.a., gdy tymczasem zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z 2006 r., (także) na podstawie – dalej idącej – przesłanki wydania tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa (ar.t 156 § 1 pkt 2 k.p.a.); 4) art., 35 § 1-3 i art. 36 w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 i art. 156 § 2 k.p.a., poprzez prowadzenia postępowania w sposób na tyle przewlekły (z rażącym przekroczeniem terminów załatwienia sprawy), że pomimo wszczęcia tego postępowania 5 lipca 2013 r., termin 10-letni z art. 156 § 2 k.p.a. - kończący się w maju 2016 r. (decyzję 2006 wydano bowiem [...] maja 2006 r.) – zdążył upłynąć, zanim Kolegium podjęło w niniejszej sprawie merytoryczne rozstrzygnięcia (te bowiem w I i II instancji zapadły po raz pierwszy dopiero w 2014 r., zaś ponownie do wydania rozstrzygnięcia w I instancji doszło dopiero obecnie, tj. w. 2018 r.). wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, ewentualnie o jej uchylenie oraz zobowiązanie Kolegium do wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji z 2006 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a następnie przekazania żądania Skarżącej, na skutek którego zapadła decyzja w 2006 r., organowi właściwemu do rozpatrzenia sprawy stwierdzenia nieważności decyzji z 1976 r., tj. Wojewodzie [...] (wnosząc o wyrażenie w uzasadnieniu wyroku, jaki zapadnie tej treści oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania). W obszernym uzasadnieniu rozwinięto przedstawione wyżej zarzuty skargi. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, zaskarżona decyzja narusza bowiem prawo w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Istotnym jest, że zaskarżona decyzja została wydana po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2018 r. sygn. I SA/Wa 1135/17, którego wytycznymi na podstawie art. 153 p.p.s.a. organ był związany. Słusznie zatem organ uznał, że decyzja z dnia [...] maja 2006 r. została wydana przez niewłaściwy organ, ponieważ do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] stycznia 1976 r. w sprawie sprzedaży lokalu wraz z ustanowieniem prawa użytkowania wieczystego udziału w gruncie na którym znajdował się budynek mieszkalny właściwy był Wojewoda. Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę powyższe stanowisko w pełni podziela. Sąd uznaje zatem za słuszne stanowisko organu, że nie można było z powyższego powodu stwierdzić nieważności powyższej decyzji ponieważ decyzja z [...] maja 2006 r. została doręczona stronom w czerwcu 2006 r., a zatem od jej doręczenia upłynęło 10 lat, co oznacza że dotknięta jest wadą o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Zwrócić jednak należy uwagę, że Skarżąca już we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] maja 2006 r. powoływała się na okoliczności, które w jej ocenie uzasadniałyby stwierdzenie nieważności tej decyzji z uwagi na zaistnienie wady rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W decyzji z [...] października 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się w ogóle do argumentacji Skarżącej dotyczącej zaistnienia wady rażącego naruszenia prawa w decyzji z [...] maja 2006 r. Dlatego też organ powinien zbadać czy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2006 r. dotknięta jest wadą nieważności czy też nie. Jak słusznie podnosi Skarżąca, Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest jak najbardziej właściwym organem do zbadania czy decyzja tego organu wydana [...] maja 2006 r. jest dotknięta wadami o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Sąd podkreśla w tym miejscu, że Skarżąca konsekwentnie, zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności , jak i w skardze złożonej do tutejszego sądu wskazuje, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z [...] maja 2006 r. pominęło fakt wydania przez Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzji z [...] kwietnia 1996 r. stwierdzającej nieważność decyzji tego samego organu z [...] lipca 1993 r., w części dotyczącej sprzedanych w budynku lokali mieszkalnych nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] oraz związanych z nimi udziałów w częściach wspólnych budynku i prawie użytkowania wieczystego gruntu tej nieruchomości. Innymi słowy, Skarżąca wskazuje, że w dacie wydawania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu [...] maja 2006 r. istniał inny stan faktyczny niż przyjęty przez organ za podstawę orzekania. W decyzji z [...] maja 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło, że budynek, na skutek stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej nie stanowił własności Skarbu Państwa. Okoliczność ta stanowiła podstawę uznania, że decyzja o sprzedaży lokalu rażąco narusza prawo, jednak z uwagi na wywołanie przez nią nieodwracalnych skutków prawnych nie można stwierdzić jej nieważności. Dokonując takiego ustalenia faktycznego Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wzięło pod uwagę decyzji z [...] kwietnia 1996 r. W wyniku jej wydania doszło bowiem do sytuacji, w której decyzja dekretowa odmawiająca przyznania własności czasowej pozostała w mocy w części obejmującej udziały w prawie własności nieruchomości i użytkowaniu wieczystym gruntu w części związanej z prawem własności lokali nr [...],[...], [...], [...], [...], [...] i [...]. W ocenie sądu rozpoznającego sprawę, okoliczność, że decyzja z [...] maja 2006 r. wydana została w okolicznościach objętych art. 156 § 1pkt 1 k.p.a. nie zwalniała organu prowadzącego postępowanie nadzorcze od zbadania, czy decyzja ta nie jest dotknięta inną jeszcze wadą o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Organ zobowiązany był w szczególności odnieść się do podnoszonych przez Skarżącą we wniosku o stwierdzenie nieważności argumentów dotyczących rażącego naruszenia prawa zaistniałego w decyzji z [...] maja 2006 r. na skutek pominięcia przez organ przy jej wydawaniu decyzji z 1996 r. W toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organ zobowiązany jest bowiem do zbadania, czy decyzja nie jest dotknięta wadami o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie, że wystąpiła wada, o której mowa w art 156 § 1 pkt 1 k.p.a. nie zwalnia organu od obowiązku zbadania czy nie wystąpiły inne jeszcze wady o których mowa w kolejnych punktach paragrafu 1 analizowanego artykułu i które doprowadzić mogą do stwierdzenia nieważności decyzji. W przypadku stwierdzenia, że wady te wystąpiły organ zobowiązany jest ustalić czy również w przypadku tych wad ma zastosowanie jedna z okoliczności o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. wyłączających możliwość stwierdzenia nieważności (a więc upływ czasu lub wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych). Dlatego też sąd uznaje ten zarzut skargi za zasadny. Natomiast w razie stwierdzenia, że decyzja dotknięta jest zarówno jedną z wad, w przypadku których upływ czasu skutkuje koniecznością stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i jednocześnie wadą, w odniesieniu do której upływ czasu nie powoduje konieczności zastosowania art. 156 § 2 k.p.a., organ zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji, o ile oczywiście nie zaszły nieodwracalne skutki prawne. W realiach niniejszej sprawy oznacza to, że rozpoznając ponownie sprawę organ zobowiązany będzie do zbadania decyzji z [...] maja 2006 r. celem ustalenia, czy nie jest ona dotknięta inną jeszcze wadą niż wada o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., w tym w szczególności przywołaną przez Skarżącą wadą rażącego naruszenia prawa z uwagi na pominięcie przy jej wydawaniu treści decyzji z [...] kwietnia 1996 r., która stwierdziła w części nieważność decyzji z 1993 r. stanowiącej podstawę wydania decyzji z 2006 r. W sytuacji, w której organ uzna, że decyzja z [...] maja 2006 r. dotknięta jest inną jeszcze wadą, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. organ rozważy, czy znajduje zastosowanie do tej wady i w tym konkretnym stanie faktycznym art. 156 § 2 k.p.a., to jest czy jest to wada w przypadku której upływ czasu wyłącza możliwość stwierdzenia nieważności, czy też w przypadku tej wady wyłącznie stwierdzenie zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych eliminuje możliwość stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd na tym etapie postępowania, wbrew wniosku zawartemu w skardze nie może przesądzić, czy decyzja z [...] maja 2006 r. dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Oznaczałoby to bowiem, że sprawa administracyjna, której przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji została rozstrzygnięta przez sąd a nie prze organ administracji. Sąd uprawniony jest bowiem wyłącznie do skontrolowania prawidłowości rozstrzygnięcia organu administracji nie zaś do jego zastąpienia. Natomiast zarzut skargi dotyczący prowadzenia postępowania w sposób przewlekły nie może być rozpoznany w niniejszym postępowaniu. Dodatkowo wskazać należy, że wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu skargi, do terminu o którym mowa w art. 156 § 2 k.p.a. nie stosuje przepisów kodeksu cywilnego dotyczących przerwania czy też zawieszenia biegu terminów przedawnienia. Termin wskazany w art. 156 § 2 k.p.a. jest terminem prawa materialnego. Nie można go traktować jako terminu "przedawnienia" jak wskazuje skarżąca. Jest to termin, którego upływ sanuje pewne wady decyzji administracyjnej w ten sposób, że po jego upływie nie jest już możliwe stwierdzenie ich nieważności. Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza przepis prawa materialnego to jest art. 156 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wystąpienie w decyzji jednej z wad w nim wymienionych wyłącza możliwość badania czy decyzja dotknięta jest innymi jeszcze wymienionymi w tym art. wadami. Naruszenie to Sąd uznał za mające wpływ na wynik sprawy, skutkowało bowiem ograniczeniem zakresu rozpoznania sprawy przez organ wyłącznie do kwestii związanych z wystąpieniem wady o której mowa w art. 156 § 1 pkt. 1 k.p.a. Organ zaniechał natomiast rozpoznania sprawy w pełnym zakresie, co stanowi naruszenie przepisów postępowania to jest art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. Z uwagi na powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.