I SA/Wa 2248/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie WSA Dariusz Chaciński WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant referent Marcin Sieradzki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1992 r., nr [...], w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 1992 r., na podstawie art. 18 ust. 1 oraz art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.), stwierdził nabycie z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w tej gminie, oznaczonej w ewidencji gruntów m.in. jako działka nr [...], o powierzchni [...] ha. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] w zakresie dotyczącej działki nr [...] (powstałej w wyniku podziału działki nr [...]) wystąpiła M. S.. Po jego rozpatrzeniu Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia v kwietnia 2015 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, Gmina [...] wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po jego rozpatrzeniu Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] uchylił własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2015 r. i stwierdził, że decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] w zakresie dotyczącym działki nr [...] została wydana z naruszeniem prawa. Rozstrzygniecie organu podyktowane było wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. Powyższa decyzja Ministra Administracji i Cyfryzacji została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 19 lutego 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1757/15, uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd I instancji uznał, że istotą sporu jest ustalenie, czy w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, organ, mając na względzie znaczny upływ czasu od wydania kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji, mógł ograniczyć się jedynie do stwierdzenia, na podstawie art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 kpa, że wydana ona została z naruszeniem prawa, czy też winien ją wyeliminować z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. W uzasadnieniu wydanego orzeczenia Sąd ten wyjaśnił, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego ma charakter zakresowy i dotyczy wyłącznie decyzji, które były podstawą nabycia prawa utraconego w wyniku aktów normatywnych pozbawiających prawa własności (wywłaszczenie, przejęcie z mocy prawa na własność Państwa), a zatem orzeczenie to nie powinno mieć zastosowania do Skarbu Państwa czy gminy, które nabyły prawa w następstwie wywłaszczenia lub komunalizacji. Skargę kasacyjną od tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z dnia 10 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1572/16. Po rozpoznaniu po raz drugi wniosku Gminy [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. utrzymał w mocy decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] kwietnia 2015 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przywołał treść oraz omówił cechy i zasady postępowania prowadzonego na podstawie art. 156 § 1 kpa, czyli tzw. postępowania nadzorczego. Wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1992 r. stanowił art. 18 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Dokonując analizy zgromadzonego materiału dowodowego, organ nadzoru ustalił, że Naczelnik Gminy w [...] ostateczną decyzją z dnia [...] września 1987 r. nr [...] uznał m.in. działkę nr [...] za mienie gminne. Powyższe orzeczenie Naczelnika Gminy w [...] było przedmiotem nadzorczego postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], którą stwierdzono nieważność decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] września 1987 r. w zakresie działki oznaczonej obecnie nr [...] (powstałej w wyniku podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]). Jednocześnie Minister wyjaśnił, że decyzja organu administracji publicznej stwierdzająca nieważność innej decyzji administracyjnej wywołuje skutki prawne ex tunc, tzn. od dnia wydania aktu administracyjnego, który podlega unieważnieniu, następuje restitutio in integrum, tzn. przywrócenie do stanu poprzedniego obowiązującego przed wydaniem aktu, którego nieważność stwierdzono. Dodatkowo organ nadzorczy wskazał, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] orzekł, że zespół pałacowo-parkowy dawnego majątku ziemskiego pod nazwą Dobra [...] Górny, aktualnie oznaczony jako działka nr [...] położona we wsi [...], gmina [...] nie podpadał pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, ze zm.). Oznacza to, że przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła mienia gminnego w dniu komunalizacji, czyli 27 maja 1990 r., lecz własność prywatną, a co za tym idzie przy wydaniu kontrolowanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1992 r. we wskazanym zakresie doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Zdaniem Ministra okoliczność ta stanowi podstawę do wyeliminowania kontrolowanej decyzji na mocy przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Rozpatrując kwestię nieodwracalnych skutków prawnych, organ nadzoru wyjaśnił, że sprawa ta może być rozpatrywana jedynie z punktu widzenia właściwości i kompetencji organu administracji publicznej lub też w ramach całego systemu prawa. Jeśli skutki prawne decyzji administracyjnej mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego (wręcz przez dany organ) oznacza to, że nie mają one charakteru nieodwracalnego. Odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego określonego rozstrzygnięcia trzeba rozpatrywać, biorąc pod uwagę zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencje, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. Jeżeli zatem cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego i nie może skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Mając na względzie stanowisko sądów administracyjnych orzekających w niniejszej sprawie zawarte w uzasadnieniach wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1757/15 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1572/16, organ nadzoru uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art. 156 § 2 kpa wyłączające możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na znaczny upływ czasu. Minister nie znalazł również innych okoliczności. które by wywołały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2017 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: I - naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie: - art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa przejawiające się w tym, że organ utrzymał wadliwą decyzję w mocy, podczas gdy materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego mogły przechylić szalę na korzyść Gminy [...]. Organ przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść Gminy [...] i nie dostrzegł, że materiał ten mógłby zostać uzupełniony o ustalenia dotyczące określenia charakteru decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1992 r. w zakresie działki nr [...] w kontekście wywołania nieodwracalnych skutków prawnych tej decyzji, które uniemożliwiają stwierdzenie jej nieważności, a tym samym nakładają na organ obowiązek ograniczenia się do stwierdzenia, iż decyzja została wydana z naruszeniem prawa, - art. 156 § 2 kpa oraz art. 158 § 2 kpa, polegające na tym, że organ w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zaskarżona decyzja Ministra Administracji i Cyfryzacji uchylająca decyzję o stwierdzeniu nieważności z dnia [...] kwietnia 2015 r. i ograniczająca się do stwierdzenia, że decyzja Wojewody [...] w zakresie dotyczącym działki nr [...] wydana została z naruszeniem prawa była słuszna w kontekście uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, zgodnie z którym art. 156 § 2 kpa uznany został za niezgodny z art. 2 Konstytucji (w zakresie, w jakim nie wyłącza on dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatwy), - art. 8 kpa przejawiające się w tym, że w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej i utrzymanie w mocy decyzji z dnia 27 kwietnia 2015 r. opartej na niekonstytucyjnym przepisie i stwierdzająca nieważność decyzji komunalizacyjnej po ponad 20-stu latach od jej wydania. Stwierdzenie nieważności decyzji po upływnie tak długiego okresu czasu, niezależnie od wagi dotykającego ją naruszenia prawa, godzi bowiem w zasadę zaufania do organów państwa, - art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji, II - naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, czyli art. 5 ust. 1 w związku z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż decyzja Wojewody [...] stwierdzająca nabycie nieruchomości przez Gminę [...] ma wyłącznie deklaratoryjny charakter, podczas gdy w orzecznictwie wskazuje się na jej mieszany, tj. deklaratoryjno-konstytutywny charakter. Nabycie w trybie art. 5 ust. 1 ustawy prawa własności nieruchomości przez gminę, tj. posiadającą osobowość prawną podstawową jednostkę samorządu terytorialnego, której przysługuje prawo własności i inne prawa majątkowe (art. 164 i 165 Konstytucji) - nie może być traktowane inaczej niż "nabycie prawa bądź ekspektatywy" przez inne występujące w obrocie podmioty. Wskazując na powyższe uchybienia, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W odpowiedzi na skargę Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od generalnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 § 1 kpa, zgodnie z którym decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne, wzruszenie tych decyzji może zaś nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w tym przepisie. Obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 kpa. W tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest natomiast władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może czynić w postępowaniu zwykłym (w tym odwoławczym). Skoro zaś stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych zawartej w art. 16 § 1 kpa, dlatego też może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Taka zaś sytuacja wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Jak bowiem wynika z akt sprawy, Naczelnik Gminy w [...] ostateczną decyzją z dnia [...] września 1987 r. nr [...] uznał m.in. działkę nr [...] za mienie gminne. Jednakże decyzja ta była przedmiotem nadzorczego postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2015 r., którą organ nadzoru stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] września 1987 r. w zakresie działki oznaczonej obecnie nr [...] . Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] orzekł ponadto, że zespół pałacowo-parkowy dawnego majątku ziemskiego pod nazwą [...], aktualnie oznaczony jako działka nr [...] nie podpadał pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3. poz. 13). W wyniku tych dwóch decyzji organu nadzoru, na dzień komunalizacji sporna działka nr [...] stanowiła własność prywatną. Skomunalizowanie takiej nieruchomości rażąco zatem naruszało przepisy art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.) stanowiącego podstawą prawną decyzji komunalizacyjnej. Zgodnie z tym przepisem jedynie mienie gminne stawało się z dniem wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym z mocy prawa mieniem gminy, na której obszarze jest położone. Ze względu na postawiony w skardze zarzut naruszenia praw amaterialnego, czyli art. 5 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych wyjaśnić należy, że zgodnie z tym przepisem mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego stało się w dniu wejścia w życie powołanej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Jednakże art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych nie mógł być naruszony przez organ nadzoru, ponieważ nie miał on w sprawie w ogóle zastosowania. Podstawę prawną decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] stanowił bowiem przepis art. 7 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Podsumowując stwierdzić należy, że komunalizacja mienia prywatnego niezależnie od tego czy w trybie art. 7 ust.1, jak w rozpatrywanej sprawie, czy też w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. stanowi niewątpliwie rażące naruszenie powołanych przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Komunalizacji w trybie przywołanej regulacji prawnej mogło bowiem podlegać jedynie mienie ogólnonarodowe (państwowe) i mienie gminne. Zasadnie zatem organ nadzoru w rozpatrywanej sprawie stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1992 r. w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Odnosząc się zaś do postawionych w skardze zarzutów naruszenia przez organ nadzoru przepisów postępowania oraz niezastosowania się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, Sąd orzekający uznał je za niezasadne. Przypomnieć należy, że kwestę możliwości zastosowania w analizowanej sprawie powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. ostatecznie przesądził już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1572/16, utrzymującym w mocy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1757/15. W orzeczeniu tym Sąd II instancji stanął na stanowisku, że "w okolicznościach niniejszej sprawy brak było podstaw przemawiających za ochroną konstytucyjną skarżącej kasacyjnie Gminy. Znaczny upływ czasu od wydania decyzji komunalizacyjnej nie mógł w aktualnym stanie prawnym stanowić negatywnej przesłanki do stwierdzenia jej nieważności. Omówione uwarunkowania faktyczne i prawne nie pozwalały przyjąć, że orzekanie w sprawie z zastosowaniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w obowiązującym brzmieniu odbyło się z naruszeniem art. 2 Konstytucji RP i art. 156 § 2 k.p.a." Sąd orzekający nie znajduje podstaw do ponownego powtarzania szerokiej argumentacji stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, które zawarte zostało w uzasadnieniu przywołanego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1572/16 dostępnego na stronie internetowej pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl, które w całości znane jest przecież stronom postępowania. Przypomnieć jednak należy, że zgodnie z treścią art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpatrując obecnie złożoną skargę, jak i organ nadzoru, ponownie rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, związane były przedstawioną wykładnią prawa zawartą w powołanym wyroku z dnia 10 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1572/16. W tej sytuacji Sąd uznał, że organ nadzoru w sposób dostateczny wyjaśnił zarówno stan faktyczny, jak i prawny rozpatrywanej sprawy. W sposób wyczerpujący przedstawił motywy podjętego rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wydanej decyzji. W trakcie prowadzonego postępowania Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie uchybił również przepisom o zasadom postępowania administracyjnego (w tym i tym powołanym w złożonej skardze). Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.) orzekł jak w sentencji.