I SA/Wa 2249/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędzia Elżbieta Sobielarska Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2016 r. sprawy ze skargi Agencji [...]w L/ na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...]; 2. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz skarżącej Agencji [...] w L. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (KKU) decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. w sprawie stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę Miasto L., prawa własności nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2 (obecnie nr [...] o pow. [...] m2), w obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla L. W uzasadnieniu decyzji KKU wskazała na następujący stan sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. stwierdził nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę Miasto L., prawa własności nieruchomości położonej w L., o której mowa w sentencji decyzji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że ze złożonej dokumentacji inwentaryzacyjnej sporządzonej przez Komisję Inwentaryzacyjną Rady Miejskiej w L. wynika, iż przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa. Zgodnie z obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. planem zagospodarowania przestrzennego województwa m. [...] zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Narodowej Miasta L. z dnia [...] marca 1977 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 1977 r. Nr 3, poz. 18) wraz ze zmianami zatwierdzonymi Uchwalą Nr [...] Rady Narodowej Miasta L. z dnia [...] czerwca 1988 r. (Dz. Urz. Woj. L. z 1988 r. Nr 16, poz. 122) znajdowała się na terenach rolniczych przestrzeni produkcyjnych jednostki planistycznej nr [...] –[...]. Decyzją Urzędu Powiatowego w B. z dnia [...] czerwca 1974 r. m. in. przedmiotowa nieruchomość Państwowego Funduszu Ziemi została oddana w użytkowanie Kółka Rolniczego w N.. Obowiązujący w dniu 27 maja 1990 r. art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74) stanowił, że grunty państwowe położone na obszarach miast, przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, nie oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste wchodzą w skład Państwowego Funduszu Ziemi. Wojewoda L. uznał, że przedmiotowa nieruchomość nie wchodzi do zasobów tego Funduszu, a więc w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) – dalej: Przepisy wprowadzające. Pismem z dnia 6 grudnia 2012 r. Agencja Nieruchomości Rolnych złożyła wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. podnosząc, że jako strona została pozbawiona czynnego udziału w toczącym się postępowaniu. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. wznowił postępowanie komunalizacyjne zakończone ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. Następnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. W uzasadnieniu Wojewoda podtrzymał ustalenia faktyczne poczynione w toku postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Dokonał także analizy przepisów dotyczących wznowienia postępowania i uznał, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje art. 146 § 2 k.p.a., zgodnie z którym nie uchyla się decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Stwierdził, że w wyniku ponownego rozpoznania sprawy w oparciu o przepisy art. 18 ust. 1, art. 5 ust. 1 i art. 11 ust. 1 Przepisów wprowadzających oraz art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, wydane zostałoby takie samo rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Agencja Nieruchomości Rolnych złożyła odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. W ocenie Agencji właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest Skarb Państwa, ale wchodzi ona w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa na mocy decyzji kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] kwietnia 1998 r. Decyzja ta nie została uchylona ani wygaszona i nadal pozostaje w obrocie prawnym. Tak więc nieruchomości, które w dacie rozpoznawania wniosku wchodzą, jak w tym przypadku, w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, nie podlegają komunalizacji. Przedmiotowa działka na mocy decyzji Urzędu Powiatowego w B. Wydziału Rolnictwa, Leśnictwa i Skup z dnia [...] czerwca 1974 r. została jako mienie PFZ przekazana w użytkowanie ówczesnego Kółka Rolniczego w N. KKU utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję (wskazaną na wstępie decyzją z [...] listopada 2015 r.) stwierdziła, że komunalizacyjny skutek powołanego art. 5 ust. 1 Przepisów wprowadzających powoduje nabycie z mocą prawa własności danego mienia przez właściwą gminę, jeśli zostały łącznie spełnione następujące warunki: uwzględniono stan faktyczny i prawny komunalizowanego mienia z dnia wejścia tego przepisu w życie, mienie wnioskowane do skomunalizowania winno stanowić wówczas własność Skarbu Państwa i należeć (w rozumieniu tego przepisu) do jednego z podmiotów w nim wymienionych, oraz - nie podlegać wyłączeniu z komunalizacji na podstawie dalszych przepisów. W tym kontekście nie ulega wątpliwości, że obowiązkiem organów administracji publicznej orzekających w przedmiocie komunalizacji mienia jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których art. 5 ust. 1 Przepisów wprowadzających uzależnia nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości, a więc czy według stanu na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego, dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych, podporządkowanych powołanym wyżej organom. Po ustaleniu, że mienie spełniało przesłanki do jego komunalizacji z mocy prawa, organ winien w dalszej kolejności ustalić, czy nie wystąpiły przesłanki wyszczególnione w art. 11-12 tejże ustawy. W niniejszej sprawie istotne znaczenia ma art. 11 ust. 1 pkt 3 Przepisów wprowadzających, zgodnie z którym składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli należą do Państwowego Funduszu Ziemi. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa przeanalizowała materiały zgromadzone w sprawie, w szczególności dotyczące informacji z planu zagospodarowania przestrzennego województwa m. [...] zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Narodowej Miasta L. z dnia [...] marca 1977 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 1977 r. Nr [...], poz. [...]) wraz ze zmianami zatwierdzonymi Uchwałą Nr [...] Rady Narodowej Miasta L. z dnia [...] czerwca 1988 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 1988 r. Nr [...], poz. [...]), obowiązującego w dniu 27 maja 1990 r. Przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na terenach rolniczych przestrzeni produkcyjnych jednostki planistycznej nr [...]. Decyzją Urzędu Powiatowego w B. z dnia [...] czerwca 1974 r. m. in. niniejsza nieruchomość Państwowego Funduszu Ziemi została oddana w użytkowanie Kółka Rolniczego w N. Niewątpliwie dla oceny prawnej tej sytuacji istotne znaczenie ma obowiązujący w dniu 27 maja 1990 r. art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który stanowił, że grunty państwowe położone na obszarach miast, przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, nie oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste wchodzą w skład Państwowego Funduszu Ziemi. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podziela pogląd wyrażony przez Wojewodę [...], że przedmiotowa nieruchomość nie wchodzi do zasobów tego Funduszu. Biorąc pod uwagę fakt, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na terenach rolniczych, zgodnie z ww. planem zagospodarowania, a także to, że została oddana w użytkowanie Kółku Rolniczemu w N.., powoduje że nie znajduje zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających. Ponadto, że prawo użytkowania przedmiotowej nieruchomości przez Kółko Rolnicze w N. zostało wygaszone dopiero w dniu [...] kwietnia 1998 r. decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w L.. Zgodnie z linią orzeczniczą, podzielaną przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową, późniejsze regulacje prawne powstałe po 27 maja 1990 r. nie mogą mieć znaczenia prawnego, choćby nawet decyzja była wydana ze zwłoką (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2008 r., I OSK 1947/06). Przejęcie przedmiotowej nieruchomości przez ANR SP decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] kwietnia 1998 r., a więc [...] dniu 27 maja 1990 r., nie stało na przeszkodzie wydaniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., w trybie art. 18 ust. 1 Przepisów wprowadzających, stwierdzającej nabycia tej nieruchomości z mocy prawa przez gminę miasto L. (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 1317/08). Tym samym Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nie podzieliła odmiennego stanowiska Agencji Nieruchomości Rolnych. Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Agencja Nieruchomości Rolnych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. art. 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej – niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego; 2. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, podczas gdy w sprawie nie zachodziły podstawy do utrzymania zaskarżonej decyzji w mocy; 3. art. 5 Przepisów wprowadzających poprzez przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość nie wchodziła w skład Państwowego Funduszu Ziemi i w związku z tym nie podlegała przekazaniu do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. W uzasadnieniu skargi podniesiono między innymi, że właścicielem nieruchomości jest Skarb Państwa, ale nieruchomość wchodzi w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa na mocy decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] kwietnia 1998 r. – protokół zdawczo - odbiorczy z dnia [...] maja 1998 r. Decyzja ta nie została uchylona ani wygaszona i nadal pozostaje w obrocie prawnym. Co więcej, sprawa stwierdzenia nieważności tej decyzji była przedmiotem rozważań Wojewody [...], który decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego jedynie w stosunku do działki nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...], a w pozostałej części postępowanie umorzył. Stosownie do art. 11 Przepisów wprowadzających składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli m. in. należą do Państwowego Funduszu Ziemi. Jest to ten przepis szczególny, o którym mowa w art. 5. Nie podlegają także komunalizacji nieruchomości, które w dacie rozpoznawania wniosku wchodzą, jak w tym przypadku, w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Przedmiotowa działka od dnia [...] czerwca 1974 r. na mocy decyzji Urzędu Powiatowego B. została jako mienie PFZ przekazana w użytkowanie ówczesnemu Kółku Rolniczemu w N. Fakt ten był znany Wojewodzie w momencie wydawania zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga podlegała uwzględnieniu, jednak z powodów nieco innych, niż argumenty w niej podniesione (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Spośród zarzutów skargi zasadny okazał się jedynie zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 Przepisów wprowadzających, a i tak został niewłaściwie uzasadniony. Stan faktyczny jest w tej sprawie bezsporny. W ocenie sądu organy obydwu instancji dokonały jednak niewłaściwej oceny prawnej. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. stwierdził nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę Miasto L., prawa własności nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2 (obecnie nr [...] o pow. [...] m2), w obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla L. w Łodzi [...]. Po wznowieniu postępowania zakończonego powyższą ostateczną decyzją, które nastąpiło postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. (sąd nie dostrzegł istotnych, poza redakcyjnymi, wadliwości tego postanowienia) wydanym na wniosek Agencji Nieruchomości Rolnych z dnia [...] grudnia 2012 r. – zadaniem organów było ponowne rozstrzygnięcie zagadnienia, czy możliwa była komunalizacja z mocy prawa nieruchomości położonej według planu zagospodarowania przestrzennego na terenach rolniczych przestrzeni produkcyjnych, która decyzją Urzędu Powiatowego w B. z dnia [...] czerwca 1974 r., jako nieruchomość Państwowego Funduszu Ziemi, została oddana w użytkowanie Kółka Rolniczego w N. Dodać do tego należy, że ustanowione w ten sposób użytkowanie na rzecz Kółka Rolniczego w N. (obecnie Spółdzielni Produkcji, Handlu i Usług Rolniczych "N.") zostało wygaszone dopiero decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] kwietnia 1998 r., a sama działka nr [...] przekazana do zasobu Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, w trybie art. 16 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Organy obydwu instancji twierdzą – z czym należy się zgodzić – że przekazanie działki nr [...] w użytkowanie na rzecz Kółka Rolniczego w N., na podstawie decyzji z dnia [...] czerwca 1974 r., spowodowało, że wyszła ona z zasobu Państwowego Funduszu Ziemi (PFZ). Przesądza o tym art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74), który w dniu komunalizacji z mocy prawa (27 maja 1990 r.) stanowił, że grunty państwowe położone na obszarach miast, przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, nie oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, wchodzą w skład Państwowego Funduszu Ziemi. Skoro zatem działka nr [...] oddana została w użytkowanie Kółka Rolniczego w N., to nie mogła jednocześnie "wchodzić w skład" PFZ. Najpóźniej więc w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., działka nr [...] przestała wchodzić w skład PFZ (zob. też w tej kwestii wyrok NSA z 13.04.2007 r., I OSK 769/06, LEX nr 345884). Także późniejsze wygaszenie prawa użytkowania ustanowionego na rzecz Kółka Rolniczego w N. i przekazanie działki nr [...] do zasobu Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa w trybie art. 16 ustawy z 19 października 1991 r., na podstawie decyzji z [...] kwietnia 1998 r. – jako zdarzenie, które wystąpiło po dniu komunalizacji z mocy prawa, nie miało na nią żadnego wpływu. "Zmiany dotyczące nieruchomości jakie nastąpiły po dniu 27 maja 1990 r. nie mają znaczenia prawnego dla jej komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), decydujące bowiem znaczenie ma tu stan faktyczny i prawny nieruchomości z daty wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej z 10 maja 1990 r., gdyż nieruchomość ta w ówczesnym stanie stała się mieniem właściwej gminy, a decyzja deklaratoryjna wojewody jedynie okoliczność tę potwierdza" (zob. wyrok NSA z 20.02.2007 r., I OSK 523/06, LEX nr 347999). Nie oznacza to jednak, że nieruchomość, która nie wchodziła w dniu komunalizacji z mocy prawa w skład PFZ (zob. art. 11 ust. 1 pkt 3 Przepisów wprowadzających), automatycznie podlegała komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 Przepisów wprowadzających. Ten ostatni przepis brzmi, że "Jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 - staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin." Najpierw więc należy wykazać, że nieruchomość, która miałaby podlegać komunalizacji z mocy prawa, "należała" do rady narodowej lub terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Dopiero w przypadku pozytywnego przesądzenia przesłanek komunalizacji w oparciu o art. 5 ust. 1 Przepisów wprowadzających, rozważać można przesłanki negatywne z art. 11 ust. 1 tej ustawy. Sąd w obecnym składzie stoi na stanowisku, że art. 5 ust. 1 Przepisów wprowadzających ustanowił zasadę komunalizacji z mocy prawa mienia ogólnonarodowego, które nie zostało formalnie przekazane innemu podmiotowi. Podziela tym samym pogląd zaprezentowany w wyroku Sądu Najwyższego z 9 grudnia 1993 r., III ARN 72/93 (LEX nr 10915). Co do zasady regułę te potwierdza art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który jednak w tym wypadku nie ma zastosowania do działki nr [...] z uwagi na jej przeznaczenie w planie (na cele gospodarki rolnej). Należy więc przyjąć, że na dzień komunalizacji z mocy prawa działka nr [...] stanowiła własność Skarbu Państwa, i pozostawała w użytkowaniu Kółka Rolniczego w N. Nie należała więc, jako mienie formalnie przekazane innemu podmiotowi, do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Nie było zatem podstaw do jej komunalizacji z mocy prawa na rzecz gminy Miasta L. Jej status prawny ukształtowała następnie decyzja z [...] kwietnia 1998 r. Błędne było zatem stanowisko organów obydwu instancji, że po wznowieniu postępowania mogła zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca treścią decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. (art. 146 § 2 k.p.a.). Dlatego też organy administracji obydwu instancji naruszyły także w konsekwencji art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Mając to na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ weźmie pod uwagę rozważania prawne przedstawione wyżej.