I SA/Wa 225/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) WSA Iwona Kosińska Protokolant starszy referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2017 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2016 r. nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...]. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] grudnia 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z [...] września 2016 r. nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2002 r. nr [...] stwierdzającej nieodpłatnie nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto [...] własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w [...] przy ul. [...]. Decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wydana została w następującym stanie faktycznym sprawy. Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2002., działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. –Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) stwierdził nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto [...] zabudowanej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] na rzecz Skarbu Państwa, a opisanej na karcie inwentaryzacyjnej Nr [...] stanowiącej integralną część tej decyzji. Ujawnienie Skarbu Państwa jako właściciela przedmiotowej nieruchomości w księdze wieczystej nastąpiło w roku 2002 na podstawie orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z [...] lipca 1948 r. o przejściu na własność Państwa zorganizowanego na niej przedsiębiorstwa "[...]" (działającego w formie spółki z o.o.), wydanego na podstawie art. 2 ust. 7 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. z 1946 r. Nr 3, poz. 17). Sama natomiast księga wieczysta nr [...] (obecnie [...]) założona została w 1994 r. po przepisaniu do niej praw z dawnego rep. hip. [...]. Przy jej założeniu jako współwłaścicieli nieruchomości ujawniono w dziale II: I. T., Z. R. L., B. T. L. - po 1/6 części oraz P. W. w ½ części. I. T. i B. L.-K. pismem z [...] czerwca 2015 r. wniosły o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, podnosząc argument, że nieruchomość nią objęta na dzień komunalizacji stanowiła prywatną własność. Na dowód czego przedłożyły m.in. odpis z księgi wieczystej z dnia [...] listopada 1994r. Wskazywały przy tym, że zawarta przez ich poprzednika prawnego (R. L.) z P. W. w roku 1931 r. umowa spółki z o.o. (która została następnie znacjonalizowana) przewidywała, że nieruchomość stanowiąca przedmiot własności tych udziałowców będzie spółce wydzierżawiona. W konsekwencji czego nie mogła być przejęta na własność Państwa orzeczeniem nacjonalizacyjnym z [...]. lipca 1948 r. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] września 2016 r. utrzymaną w mocy własną decyzją z [...] grudnia 2016 r., działając na podstawie art. 157 i art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2002 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające [...]. W jego ocenie bowiem zarówno zebrane w sprawie dokumenty jak i przeprowadzone postępowania dowiodło, że przy komunalizacji działki nr [...] Wojewoda nie wyjaśnił stanu prawnego nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. i nie udokumentował, że na ww. datę spełniona została elementarna przesłanka komunalizacji mienia z mocy prawa, tj. że Skarb Państwa był jej właścicielem. Minister odwoływał się przy tym do przedłożonego przez inicjatorów postępowania odpisu z księgi wieczystej potwierdzającego, że nieruchomość stanowił przedmiot ich współwłasności z innymi osobami prywatnymi. Wskazywał jednocześnie na założenie tej księgi dopiero w roku 1994 r., a więc po dacie miarodajnej dla komunalizacji z mocy prawa. Podkreślał nadto, że w postępowaniu komunalizacyjnym, ani w postępowaniu nadzorczym mającym za przedmiot decyzję komunalizacyjną, organ administracji publicznej nie jest uprawniony do ustalania czy osoby ujawnione jako właściciel nieruchomości korzystają z ochrony przewidzianej w art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2016, poz. 790). Stwierdził nadto, że brak jest przeszkód uniemożliwiających stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji opisanych w art. 156 § 2 k.p.a. Wobec natomiast podnoszonej przez Miasto [...] we wniosku po ponowne rozpatrzenie sprawy argumentacji, odnoszącej się do dostatecznie wyjaśnionego stanu prawnego spornej nieruchomości przez Wojewodę, udokumentowanego wynikami badań Księgi wieczystej, Minister zwracał uwagę, że nie kwestionuje faktu, iż z mocy orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z [...] lipca 1948 r. przedsiębiorstwo [...] przeszło na własność Państwa. Wskazywał jednak na okoliczność, że nieruchomość przy ul. [...], zgodnie z § 13 umowy spółki z. o.o. "[...]" z 1931 r. miała być przez P.W. i R. L. jedynie wydzierżawiona założonej przez nich spółce. Z wymienionego zaś orzeczenia nie wynika by wraz z majątkiem nacjonalizowanego przedsiębiorstwa, Państwo przejęło także własność nieruchomości, na której było ono zorganizowane. Odwoływał się również do informacji Sądu Rejonowego dla [...] z [...] czerwca 2016 r. z której wynikało, iż z uwagi na to, że sięga wieczysta nr [...] założona była w roku 1994 nie ma możliwości wskazania właścicieli nieruchomości na dzień 27maja 1990 r. Z kolei w kwestii zarzutu wadliwego doręczenie decyzji wydanej przy pierwszym rozpoznaniu sprawy (nie doręczono jej wówczas pełnomocnikowi Prezydenta Miasta [...] lecz bezpośrednio Prezydentowi), Minister stanął na stanowisku, iż w sytuacji gdy owemu pełnomocnikowi decyzja została faktycznie doręczona i złożono od niej w terminie środek prawny, to okoliczność ta wyłącza możliwość uznania doręczenia za nieprawidłowe. Na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] grudnia 2016 r. Gmina Miasto [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające [...], art. 2 Konstytucji RP i art. 40 § 2 k.p.a. W ocenie skarżących tytuł Skarbu Państwa do spornej nieruchomości w toku prowadzonego przez Wojewodę [...] postępowania został bezspornie potwierdzony, co wynika z badania hipotecznego księgi wieczystej nr [...] sporządzonego przez geodetą uprawnionego inż. K. J. Wpisy w księdze wieczystej objęte są objęte rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych i jako takim przysługuje im domniemanie, że prawo w niej ujawnione jest zgodne z rzeczywistym stanem prawnym. Dopiero zatem unieważnienie tytułu własności Skarbu Państwa może ewentualnie być podstawą do podjęcia czynności mających na celu stwierdzenie nieważności decyzji. Odwołując się z kolei do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. wydanego w sprawie p 46/13 podnosiła, iż ze względu na ponad dziesięcioletni okres czasu od wydania decyzji komunalizacyjnej występuje uzasadniona wątpliwość, czy obecnie możliwe jest stwierdzenie jej nieważności, biorąc pod uwagę fakt, że z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a., brak jest podstawy prawnej do podjęcia takich działań. Podtrzymała nadto zarzut wadliwego doręczenia decyzji z [...] września 2016 r. W oparciu o tak sformułowane i uzasadnione zarzuty Gmina Miasta [...] wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji jak też poprzedzającej ją decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] września 2016 r W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja jak też poprzedzająca ją decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] września 2016 r. wydane zostały z istotnym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, czego konsekwencją było wadliwe zastosowanie norm prawa materialnego. Postępowanie zakończone tą decyzją toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 i n. k.p.a., a jego przedmiotem była deklaratoryjna decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 2002 r. stwierdzająca nabycie z mocy art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32 poz. 191 ze zm.) przez Gminę Miasto [...] nieodpłatnie własności zabudowanej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...]m2, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] na rzecz Skarbu Państwa, a opisanej na karcie inwentaryzacyjnej Nr [...] stanowiącej integralną część tej decyzji. Postępowanie to wszczęte zostało na wniosek I. T. i B. L.-K. – następczyń prawnych dawnego współwłaściciela skomunalizowanej nieruchomości – R. L. Stwierdzając nieważność ww. decyzji Minister ocenił, że w sposób rażący narusza ona art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., co z kolei wynikać ma z faktu objęcia nią nieruchomości należącej w dniu 27 maja 1990 r. do osób prywatnych. Podczas, gdy na podstawie ww. przepisu komunalizacji podlegało jedynie mienie, które w ww. dacie stanowiło własność Skarbu Państwa, co wprost wynika z jego treści. W myśl bowiem tego przepisu, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 staje się w dniu wejścia w życie ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Kluczowe zatem dla oceny legalności zaskarżonej decyzji było ustalenie, czy istotnie, w świetle zgromadzonych w aktach dokumentów uprawnione było wnioskowanie Ministra o stanie prawnym położonej przy ul. [...] w [...] nieruchomości istniejącym na dzień 27 maja 1990 r. Miarodajna dla czynienia tym względzie ustaleń jest treść prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości księgi wieczystej nr [...]. Ze znajdującego się w aktach sprawy dokumentu badania tej księgi, sporządzonego przez uprawnionego geodetę, a także informacji podawanej przez Sąd Rejonowy dla [...] w piśmie z [...] października 2009 r. bezspornie wynika, że od 2002 r. w jej Dziele II jako właściciel nieruchomości pozostaje ujawniony Skarb Państwa. Wpis ów dokonany został - stosownie do § 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 11 kwietnia 1946 r. o określeniu trybu ujawnienia w księgach hipotecznych, rejestrach handlowych i innych rejestrach publicznych przejścia na własność Państwa i osób prawnych prawa publicznego przedsiębiorstw, nieruchomości i praw hipotekowanych (Dz.U. Nr 17, poz. 116) – w oparciu o orzeczenie nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z [...] lipca 1948 r. o przejściu na własność Państwa zorganizowanego na niej przedsiębiorstwa "[...]". To z kolei wydane zostało na podstawie art. 2 ust. 7 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. Nr 3, poz. 17). Miało ono charakter deklaratoryjny. Potwierdzało bowiem przejście z mocy prawa, określonych w art. 2 ust. 1 powołanej ustawy przedsiębiorstw na własność Państwa z dniem wejścia tej ustawy w życie, tj. z dniem 5 lutego 1946 r. Co istotne przy tym, przywołane orzeczenie tak w dacie wydawania przez Wojewodę decyzji komunalizacyjnej jak też prowadzonego postępowania nadzorczego pozostawało w obrocie prawnym, gdyż próby jego podważenia podejmowane przez I. T. okazały się nieskuteczne (vide decyzja Ministra Gospodarki i Pracy z [...] czerwca 2005 r. nr [...]). Zważyć natomiast należy, że wpis do księgi wieczystej - po myśli art. 6268 § 6 k.p.c. - jest orzeczeniem sądu cywilnego, a w konsekwencji jego treść z mocy art. 365 § 1 k.p.c. wiąże wszystkie inne sądy oraz organy. Dodatkowo - na zasadzie art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U z 2017 r. poz. 107) - domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, a prawo wykreślone nie istnieje. Organ administracji publicznej nie jest więc – jak słusznie wskazywała skarżąca Gmina, a czego jak się wydaje nie kwestionuje także sam Minister - uprawniony do weryfikacji jego poprawności. Mając zatem na względzie ujawnienie w roku 2002 w księdze wieczystej wpisem jawnym jako właściciela przedmiotowej nieruchomości Skarbu Państwa, jak też uwzględniając fakt, że nastąpiło to w oparciu o pozostające w obrocie prawnym orzeczenie nacjonalizacyjne Ministra Przemysłu i Handlu z 1948 r., oraz opierając się na wynikających z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece domniemaniach, stwierdzić należy, że przynależne Skarbowi Państwa prawo istniało także 27 maja 1990 r. Tym samym podnoszona przez Ministra okoliczność wpisania przy zakładaniu tej księgi (w 1994 r.) w jej Dziele II jako właścicieli nieruchomości osób fizycznych (w tym m.in. inicjujących postepowanie nadzorcze I. T. i B. L.-K.), których prawo następnie zostało wykreślone, dla oceny stanu prawnego nieruchomości na dzień komunalizacji pozostaje irrelewantna. Tym bardziej, że nie można tracić z pola widzenia tego, iż wpis przynależnego Skarbowi Państwa prawa własności ma w tym wypadku charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny i potwierdza jedynie prawo, które istnieje nieprzerwanie od 1946 r. Skoro zatem nieruchomość przy ul. [...] w [...] w dniu 27 maja 1990 r. pozostawała własnością Skarbu Państwa, a z akt sprawy nie wynika jednocześnie by była ona wówczas oddana w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, bądź zachodziły w stosunku do niej okoliczności, o których mowa w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., to orzekając o jej komunalizacji Wojewoda [...] - wbrew temu co stwierdził Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji – nie tylko nie naruszył art. 5 ust. 1 tej ustawy w stopniu rażącym, ale w ogóle nie uchybił normie prawnej w tym przepisie zawartej, ani zasadom ogólnym postepowania. Stwierdzając zatem nieważność podjętej w takich uwarunkowaniach faktyczno-prawnych decyzji Wojewody [...], a wcześniej uruchamiając w stosunku do niej na wniosek podmiotów, którym do nieruchomości nie przysługiwał w ww. dacie tytuł prawnorzeczowy, postępowanie nadzorcze Minister ów naruszył w stopniu mającym bezpośredni wpływ na wynik sprawy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 157 § 2 k.p.a. Owo naruszenie było zaś efektem wadliwej oceny zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, prowadzącej do nieadekwatnych do obiektywnie istniejącej rzeczywistości kluczowych dla podjęcia rozstrzygnięcia sprawy ustaleń stanu faktycznego, a przez to istotnym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z tych przyczyn zarówno zaskarżona decyzja, jak też poprzedzające ją decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 23 września 2016 r. nie mogły się ostać i podlegać muszą uchyleniu. Brak przynależnego inicjatorkom postępowania tytułu prawnorzeczowego do skomunalizowanej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. powoduje także, że nie mają one obecnie opartego na normach prawa materialnego interesu prawnego legitymujących je do skutecznego żądania weryfikacji na podstawie art. 156 § 1 i n. k.p.a. legalności ww. ostatecznej decyzji Wojewody [...]. Postępowanie w tym przedmiocie bowiem może być uruchomione, o ile nie jest wszczynane z urzędu, jedynie na wniosek strony (art. 157 § 2 k.p.a.). Przymiot strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 1 przywołanej wyżej ustawy mają natomiast, jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, co do zasady Skarb Państwa - jako dotychczasowy właściciel mienia oraz właściwa miejscowo gmina, na rzecz której następuje przeniesienie jego własności. Inny podmiot może być stroną postępowania komunalizacyjnego tylko wówczas, gdy wykaże, że owo mienie stanowiło jego własność, a zatem nie powinno być skomunalizowane (por. wyrok WSA z 17 lutego 2012 r. I SA/Wa 1794/11 Lex nr 1137317). Do takich, jak już wspomniano, nie należy ani I. T. ani B. L.-K. Wszczęte zatem z ich wniosku postępowanie nieważnościowe jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., co prowadzić musi do jego umorzenia. Bezprzedmiotowość postępowania występuje wszak m.in. wówczas, gdy podmiot nieuprawniony do domagania się wszczęcia postępowania administracyjnego zgłosił inicjatywę w tym względzie. To natomiast czy w skład nacjonalizowanego przedsiębiorstwa wchodziła przedmiotowa nieruchomość, na której owo przedsiębiorstwo było zlokalizowane, czy też jako odrębną własność osób trzecich nie stanowiła jego mienia, a w konsekwencji nie podlegała przejęciu na rzecz Państwa (a przez to pozostała przy dawnym właścicielach i ich spadkobiercach) nie mogło stanowić przedmiotu oceny Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w ramach prowadzonego przezeń postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, gdyż wykracza to poza przedmiot tego postępowania, jak też przynależne mu w nim kompetencje. Ta kwestia mógłby być ewentualnie badana i oceniana w odrębnym postępowaniu prowadzonym przed właściwym ku temu organem w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu i Handlu z 1948 r. w części dotyczącej tej nieruchomości. Z tych względów Sąd, na podstawie 145 § 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku, a na podstawie art. 145 § 3 powołanej ustawy jak w punkcie 2 sentencji wyrku.