I SA/Wa 225/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie: WSA Bożena Marciniak WSA Monika Sawa Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...], podtrzymanego przez [...], uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1995 r., znak: [...] i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Naczelnik Gminy w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 1976 r. przejął na własność Państwa opuszczoną nieruchomość o powierzchni [...], składającą się z działek nr [...], położoną na terenie wsi [...], figurującą w ewidencji gruntu na [...]. Następnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 1987 r. stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1976 r. w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa działki oznaczonej nr [...] oraz stwierdził, że w pozostałym zakresie decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa. Po rozpatrzeniu odwołania [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] sierpnia 1987 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1987 r. Pismem z dnia [...] kwietnia 1995 r. [...] wystąpiła do Wójta Gminy [...] o wypłatę odszkodowania za grunty przejęte decyzją Naczelnika Gminy w [...], składające się z działek nr [...] o łącznej powierzchni [...]. Wniosek ten został przesłany do Wojewody [...], który decyzją z dnia [...] czerwca 1995 r. stwierdził, że roszczenie o odszkodowanie przedawniło się z powodu upływu trzyletniego terminu, w którym stała się ostateczna decyzja stwierdzająca nieważność decyzji wydanej z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz stwierdzająca w myśl art. 158 § 2, że decyzja orzekająca o przejęciu została wydana z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, [...] wniosła odwołanie. W toku prowadzonego postępowania [...] zmarła. Sąd Rejonowy w [...] prawomocnym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005 r., sygn. akt [...] stwierdził, że spadek po [...] nabył syn [...], który następnie podtrzymał odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1995 r. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Minister uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1995 r. i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja Wojewody [...] została wydana na podstawie art. 160 kpa. Zgodnie z § 1 tego przepisu stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 kpa albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji, służyło roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, chyba że ponosiła ona winę za powstanie okoliczności wymienionych w tym przepisie. Odszkodowanie przysługiwało od organu, który wydał decyzję z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 kpa. W myśl art. 160 § 6 kpa roszczenie o odszkodowanie przedawniało się z upływem trzech lat od dnia, w którym stała się ostateczna decyzja stwierdzająca nieważność decyzji wydanej z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 albo decyzja, w której organ stwierdził, w myśl art. 158 § 2, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 kpa. Aktualnie jednakże organy administracji nie są uprawnione do rozpatrywania wniosków o przyznanie odszkodowania. Wynika to z faktu, że art. 160 kpa został uchylony z dniem 1 września 2004 r. na mocy art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692, ze zm.). Brak możliwości orzekania przez organy administracji w sprawie odszkodowań przesądzony został w 2011 r. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 31 marca 2011 r., sygn. akt III CZP 112/10 rozstrzygnął wówczas o wyłączeniu trybu administracyjnego, pozostawiając jako jednolity tryb dochodzenia roszczeń tryb sądowy. Rozpatrzenie wniosku odszkodowawczego jest zatem sprawą cywilną i objęte jest regulacją art. 4171 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 459, ze zm.), a jego rozpoznanie następuje wyłącznie przed sądem powszechnym. Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył [...], który nie zgadza się z tym rozstrzygnięciem. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] maja 2018 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1995 r. i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Dla oceny legalności powyższego rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma ustalenie, czy sprawa o ustalenie odszkodowania objęta żądaniem strony skarżącej podlega rozpatrzeniu na drodze postępowania administracyjnego, czy też, jak ustalił to Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, właściwym do jej załatwienia jest obecnie sąd powszechny. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że roszczenia o naprawienie szkody powstałej w wyniku wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności były i są roszczeniami cywilnymi, jednakże do dnia 1 września 2004 r., na podstawie art. 160 § 4 kpa, o odszkodowaniu takim orzekał (w postępowaniu jednoinstancyjnym) organ administracji publicznej, który stwierdził nieważność decyzji albo wydanie decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 kpa. Strona niezadowolona z przyznanego jej odszkodowania (a także w sytuacji wydania decyzji odmownej) mogła wnieść powództwo do sądu powszechnego. Od dnia 1 września 2004 r. stan ten uległ zmianie na skutek uchylenia art. 160 kpa przez art. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692, ze zm.). Ustawa ta nadała nowe brzmienie art. 417 k.c. oraz wprowadziła do kodeksu cywilnego przepisy art. 4171 i 4172, normując w nich kompleksowo odpowiedzialność za szkody wyrządzone wykonywaniem władzy publicznej. Jednocześnie art. 5 powołanej ustawy stanowił, że do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem jej wejścia w życie (czyli przed dniem 1 września 2004 r.) stosuje się przepisy art. 417, art. 419, art. 420, art. 4201, art. 4202 i art. 421 k.c. oraz art. 153, art. 160 i art. 161 § 5 kpa, w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej. Powołany przepis intertemporalny budził w początkowym okresie jego obowiązywania wątpliwości w orzecznictwie sądowym i sądowoadministracyjnym, powstałe na tle interpretacji użytego w nim pojęcia "zdarzeń i stanów prawnych". Wobec istniejących rozbieżności wykładni przepisów, Sąd Najwyższy, po rozpatrzeniu wniosku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, podjął w dniu 31 marca 2011 r. w pełnym składzie Izby Cywilnej uchwałę o sygn. akt III CZP/112/10 stwierdzającą m.in., że do roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej decyzją administracyjną wydaną przed dniem 1 września 2004 r., której nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 kpa stwierdzono po tym dniu, ma zastosowanie art. 160 § 1, 2, 3 i 6 kpa. Tym samym w uchwale tej Sąd Najwyższy przesądził, że nie mają w takich sytuacjach zastosowania uregulowania zawarte w § 4 i 5 art. 160 kpa, a więc ta część przepisu, która określała tryb dochodzenia roszczeń. Zatem takie odszkodowania od dnia 1 września 2004 r., mimo że ich źródłem jest wadliwa decyzja wydana przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, mogą być dochodzone wyłącznie w postępowaniu przed sądami powszechnymi. Żadne bowiem racje leżące u podstaw ustawy nowelizującej nie przemawiają, zdaniem Sądu Najwyższego, za dalszym stosowaniem tych unormowań, nie tylko wtedy, gdy stwierdzenie nieważności lub wydania z naruszeniem art. 156 kpa ostatecznej decyzji podjętej przed dniem 1 września 2004 r. nastąpiło po tym dniu, ale i wtedy, gdy nastąpiło ono wcześniej. Podleganie danego zdarzenia prawu obowiązującemu w chwili jego nastąpienia w najmniejszym stopniu nie sprzeciwia się dochodzeniu roszczenia wynikającego z tego zdarzenia w później unormowanym postępowaniu. W dziedzinie prawa procesowego podstawową regułą intertemporalną stosowaną w przypadku braku wyraźnego rozgraniczenia stosowania norm dawnych i nowych jest zasada bezpośredniego stosowania nowego prawa. Zgodnie z tą zasadą przepisy nowe należy stosować do wszelkich stanów począwszy od dnia wejścia w życie ustawy. Wobec tego należy przyjąć, że od dnia 1 września 2004 r. dochodzić odszkodowania za szkodę wyrządzoną nieważną decyzją administracyjną, wydaną przed tym dniem, można wyłącznie przed sądami powszechnymi. W konsekwencji, nie będzie miał zastosowania art. 160 § 4 i 5 kpa, skoro wyłączony został tryb administracyjny orzekania o odszkodowaniu. Wobec tego należy przyjąć, że od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej właściwe do dochodzenia roszczenia za szkodę wyrządzoną wadliwą decyzją administracyjną podjętą przed tym dniem jest tylko postępowanie przed sądami powszechnymi. Skoro nie budzi wątpliwości, że sprawa odszkodowania za szkody wyrządzone wydanymi niezgodnie z prawem decyzjami jest sprawą cywilną, w rozumieniu art. 1 kpc, i jako taka, wobec uchylenia z dniem 1 września 2004 r. uregulowania szczególnego jakim był art. 160 kpa, podlega rozpoznaniu na zasadach ogólnych przed sądem powszechnym, stosownie do art. 2 § 1 kpc, to wykluczone jest rozpoznanie takiej sprawy przez organ administracji publicznej. Bez znaczenia jest przy tym to, że materialnoprawną podstawę roszczeń oraz termin ich przedawnienia oceniać należy przez pryzmat uregulowań zawartych w art. 160 § 1-3 i § 6 kpa. Powyższą wykładnię Sądu Najwyższego podziela również Naczelny Sąd Administracyjny, na przykład w wyrokach z dnia 5 stycznia 2011 r., sygn. akt: I OSK 338/10, z dnia 4 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 677/10 oraz z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 691/10. W tej sytuacji zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznać należy za zgodną z prawem. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) orzekł jak w sentencji.