I SA/Wa 2260/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant specjalista Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2018 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. K., utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza [...] przez Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] września 2017 r., nr [...], odmawiającą M. K. przyznania pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup pralki, ocieplenie i wylewkę podłogi, tynkowanie, zakup i montaż łazienki, ocieplenie łazienki, zakup dwóch par drzwi i montaż oraz wymianę pieca z 1980 r. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że M. K. podczas wywiadu środowiskowego w dniu 31 lipca 2017 r. wystąpiła o przyznanie pomocy finansowej na szereg celów wymienionych w decyzji. Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], działając z upoważnienia Burmistrza [...], decyzją z dnia [...] września 2017 r. odmówił wnioskodawczyni przyznania pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup pralki, ocieplenie i wylewkę podłogi, tynkowanie, zakup i montaż łazienki, ocieplenie łazienki, zakup dwóch par drzwi i montaż oraz wymianę pieca z 1980 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że wnioskodawczyni zamieszkuje i gospodaruje wspólnie z mężem. Łączny dochód rodziny wynosi 2127,18 zł miesięcznie i przekracza ustawowe kryterium uprawniające do świadczeń z pomocy społecznej. Państwo K. zajmują dwa pomieszczenia w budynku, którego właścicielem jest ich syn. Zdaniem organu syn wnioskodawczyni powinien ponosić koszty związane z remontem oraz wyposażeniem łazienki w budynku mieszkalnym. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, M. K. wniosła odwołanie. W jego uzasadnieniu zakwestionowała decyzję organu I instancji, zarzucając brak pomocy ze strony Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], pomimo wiedzy o jej trudnych warunkach bytowych. Podniosła, że syn sam wychowuje małoletnią córkę bez jakiegokolwiek wsparcia Ośrodka. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy, powołując art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, wyjaśnił cele i zadania opieki społecznej. Podkreślił, że w jego ocenie pomoc społeczna ma udzielać swoim podopiecznym pomocy i wsparcia, a nie dostarczać im świadczeń pieniężnych i to w wysokości dla nich satysfakcjonującej czy pożądanej. Przy czym ma to być pomoc w wysokości umożliwiającej życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, a nie na poziomie uznanym przez stronę za wystarczająco wysoki. Zatem celem pomocy społecznej nie jest wyręczanie strony w zaspokajaniu jej wszelkich potrzeb życiowych, lecz jedynie wspieranie w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie jej życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc społeczna zapobiega trudnym sytuacjom życiowym przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Ponadto każda osoba ma obowiązek pełnego wykorzystania własnych uprawnień, zasobów i możliwości w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej, a jeżeli nie wykonuje takiego obowiązku, nie występuje podstawowa przesłanka udzielenia pomocy społecznej. Organ II instancji przywołał treść art. 39 i 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie dochód rodziny skarżącej przekracza ustawowo określone kryterium dochodowe, tj. kwotę 514 zł na osobę w rodzinie, i z tego względu organ I instancji rozpoznał wniosek skarżącej z uwzględnieniem art. 41 ustawy o pomocy społecznej, tj. ustalił, czy jej sytuacja stanowi przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu tego przepisu, dający podstawę do przyznania specjalnego zasiłku celowego. Podkreślił, że wymienione świadczenie przyznawane jest w ramach uznania administracyjnego. Nie jest to świadczenie obowiązkowe, jednakże jego przyznanie nie może być dowolne. Zdaniem organu odwoławczego w okolicznościach niniejszej sprawy organ I instancji prawidłowo wywiódł, że w przypadku skarżącej nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek uprawniający do wsparcia ze strony pomocy społecznej poprzez udzielenie wnioskowanej pomocy. Zakresu i rodzaju oczekiwanej ze strony odwołującej się pomocy nie można traktować jako nagłego, nieprzewidywalnego zdarzenia w rozumieniu art. 41 powołanej ustawy. Konieczność dokonania remontu łazienki nie wynika z nagłych zdarzeń, których skarżąca nie mogła przewidzieć. Organ II instancji zwrócił także uwagę, że w domu, który zamieszkuje skarżąca, mieszka również jej syn i pomimo iż prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe, to korzysta ze wspólnych pomieszczeń, a więc bez wątpienia powinien uczestniczyć w remoncie. Organy pomocy społecznej dysponują ograniczoną ilością środków finansowych i w pierwszej kolejności muszą wspierać osoby i rodziny bez własnego dochodu lub z dochodem, który nie przekracza kryterium dochodowego. Przyznanie zasiłku celowego ze środków pomocy społecznej nie jest prawnym obowiązkiem organów administracji i możliwość taka nie rodzi dla strony roszczenia o przyznanie świadczenia, zaś dla ośrodka obowiązku jego przyznania. Równocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że organ I instancji decyzją z dnia [...] września 2017 r. przyznał M. K. pomoc w formie specjalnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na dofinansowanie zakupu opału w wysokości 380,00 zł. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła M. K.. W uzasadnieniu skargi zarzuciła zaskarżonej decyzji: - naruszenie art. 7 kpa poprzez pominięcie sytuacji zdrowotnej skarżącej oraz jej męża, - błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że w sytuacji zdrowotnej rodziny skarżącej oraz braku wystarczających środków finansowych zasiłek celowy nie jest należny skarżącej z uwagi na przekroczenie progu dochodowego, - błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że skarżąca oraz jej rodzina nie wykorzystuje swoich zasobów i możliwości do poprawienia obecnej sytuacji rodziny, - błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że skarżąca domagała się dofinansowania w postaci zakupu kuchni, podczas gdy z treści wniosku skarżącej wynika bezsprzecznie, że problemem jest brak przewodu kominowego oraz wentylacji w kuchni. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła swoją trudną sytuację życiową i zdrowotną oraz podniosła, że nie może uzyskać niezbędnych środków finansowych w ramach własnych działań. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jej zmianę i przyznanie zasiłku celowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć administracyjnych podjętych w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1769, ze zm.). Zasady ogólne wskazanej ustawy, wyrażone w art. 2 ust. 1 i art. 3 stanowią, że świadczenia z pomocy społecznej mają na celu umożliwienie przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których osoby ubiegające się o pomoc nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości oraz wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwiania im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zatem zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin wnioskujących o pomoc powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Jak wynika z powyższych przepisów, pomoc społeczna jest instytucją stosowaną wyjątkowo w sytuacjach, w których obywatel nie jest w stanie sam podołać okolicznościom życiowym. Pomoc ta przyznawana jest w różnej formie i zakresie, a przyznanie jej uzależnione jest od spełnienia określonych przez ustawodawcę warunków. Przedmiotem niniejszej sprawy jest odmowa przyznania świadczenia z pomocy społecznej w postaci specjalnego zasiłku celowego. Niewątpliwie uzyskiwany przez skarżącą i jej męża dochód w wysokości 2127,18 zł miesięcznie przekracza określone ustawowo kryterium dochodowe wynoszące 514 zł na osobę w rodzinie. W tej sytuacji wniosek skarżącej o przyznanie pomocy ze środków finansowych Państwa mógł być rozpatrzony jedynie na podstawie art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Przepis art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej stanowi natomiast, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany m.in. specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Specjalny zasiłek celowy jest świadczeniem przyznawanym w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym świadczy użyte w przywołanym przepisie słowo "może". Powoduje to, że nawet przy zaistnieniu przesłanek do jego otrzymania nie każda osoba musi go otrzymać. Fakt przyznania i wysokość przyznanego świadczenia zależą zatem od uznania organu wydającego decyzję. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy rozeznać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nie żądań. Ośrodki pomocy dysponują bowiem ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą być rozdzielane pomiędzy znaczną liczbę osób wymagających wsparcia. Nie ulega więc wątpliwości, że organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również zawsze udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie organy administracji publicznej we właściwie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, który znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Prawidłowo także zastosowały odpowiednie przepisy prawa materialnego oraz dokonały oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i nie przekroczyły przy tym granic uznania administracyjnego. Organy zasadnie dokonały także oceny hierarchii potrzeb skarżącej, odmawiając przyznania specjalnego zasiłku celowego na szereg potrzeb zgłoszonych przez skarżącą. Podkreślić należy, że osoby, które starają się o przyznanie specjalnego zasiłku celowego, a więc osoby, którym pomoc społeczna jest przyznawana w drodze wyjątku, winny zdawać sobie sprawę, że w stosunku do nich "uznanie administracyjne" oceniane przez sąd administracyjny poddane jest innym rygorom niż wobec osób, które spełniają kryteria przyznawania zasiłku celowego w rozumieniu art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Nie może bowiem w gospodarowaniu środkami finansowymi przez organy pomocowe dochodzić do takiej sytuacji, że osoby, które spełniają kryterium z ustawy o pomocy społecznej spotkają się z odmową przyznania świadczenia z uwagi na rozdysponowanie środków finansowych na rzecz osób, które przekraczają kryterium dochodowe, bowiem istotą specjalnego zasiłku celowego, o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, jest jego wyjątkowość, o czym świadczy brzmienie tego przepisu, który pozwala na przyznanie tego świadczenia jedynie "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". Jak wynika z utrwalonego już orzecznictwa sądowoadministracyjnego, wyżej wymienione pojęcie określa sytuację życiową osoby lub rodziny, wynikającą z faktu zaistnienia nadzwyczajnych, wyjątkowo negatywnych, niecodziennych, okazjonalnych, wpływających na sytuację życiową zdarzeń, którym strona nie była w stanie zapobiec. W orzecznictwie zwrócono uwagę, że zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych zasadniczo należy do zwykłych zadań pomocy społecznej, a nie zadań specjalnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1142/12, opubl. CBOSA). Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie brak jest podstaw do uznania za taki "szczególny przypadek" sytuacji skarżącej. Szczególnie uzasadniony przypadek jest to bowiem taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych pozwala stwierdzić, że zaistniały zdarzenia drastyczne w skutkach i daleko ingerujące w plany życiowe. Są to te zdarzenia, które występują całkowicie wyjątkowo, incydentalnie, są zbiegiem wielu niefortunnych zdarzeń, niemożliwych do przewidzenia i przeciwdziałania. Ponoszenie wydatków związanych z zakupem wymienionych we wniosku rzeczy należy natomiast do typowych wydatków. W takim przypadku nie można mówić o wystąpieniu w dacie wydawania decyzji przez organ I instancji zdarzenia niecodziennego, nieoczekiwanego czy też nadzwyczajnego. Sąd nie neguje trudnej sytuacji materialnej skarżącej i jej rodziny, niemniej jednak skarżąca nie może oczekiwać od organów pomocowych regularnego przyznawania jej specjalnych zasiłków celowych na wszystkie, bardzo licznie zgłaszane potrzeby życiowe i to w oczekiwanej przez nią wysokości. Podkreślić należy, że celem pomocy społecznej nie jest zapewnianie świadczeniobiorcy stałego źródła utrzymania, na poziomie i w wysokości przez niego oczekiwanej oraz zwrot wszelkich poniesionych wydatków, w szczególności wówczas, gdy osoba ta przekracza ustawowe kryterium dochodowe uprawniające do udzielenia pomocy. Wobec tego nie wszystkie potrzeby i nie w każdym zakresie mogą być zrealizowane. Z kolei duża liczba osób oczekujących wsparcia finansowego powoduje konieczność bardzo racjonalnego gospodarowania przyznanymi na ten cel środkami przez organy pomocy społecznej, w celu zapewnienia koniecznej pomocy wszystkim tym, którym jest ona niezbędna. Mając zatem na uwadze treść art. 41 ustawy o pomocy społecznej, Sąd orzekający stanął na stanowisku, że żaden z postawionych w złożonej skardze zarzutów nie był w rozpatrywanej sprawie zasadny. Kwestionowane decyzje wydane zostały w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym i prawnym, przy zachowaniu obowiązujących przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz w granicach uznania administracyjnego, jakie powołana ustawa pozostawia organom orzekającym w sprawach dotyczących przyznania pomocy finansowej ze środków Skarbu Państwa. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.) orzekł jak w sentencji.