I SA/Wa 2265/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Gdesz Sędziowie: WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Agnieszka Miernik Protokolant referent Agnieszka Bieniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2011 r. sprawy ze skargi L. L. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie wydzierżawienia działki oddala skargę. Rada Miejska w P. uchwałą z dnia [...] września 2010 r. nr [...]: 1) wyraziła zgodę na przejęcie przez A. J. i N. R. praw i obowiązków dzierżawcy wynikających z umowy dzierżawy zawartej w dniu [...] czerwca 1998 r. pomiędzy Gminą P. a B. i T. S.; 2) wyraziła zgodę na wydzierżawienie działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] w obrębie [...] o powierzchni [...] m2, objętej księgą wieczystą nr KW [...], położonej przy ul. [...] przez A. J. i N. R. do dnia [...] września 2025 r. L. L. złożyła wezwanie z dnia [...] września 2010 r. do uchylenia powyższej uchwały w sprawie wydzierżawienia przedmiotowej działki. W uzasadnieniu pisma wskazała na treść art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Jednocześnie podniosła, że Rada Miejska w P. w uchwale nr [...] nie wyraziła zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego zawarcia umowy dzierżawy. Nie wiadomo więc, jaki był powód zawarcia umowy dzierżawy bez przetargu, a zatem podjęta uchwała narusza obowiązujące prawo i interes prawny L. L. poprzez uniemożliwienie jej przystąpienia do przetargu na dzierżawę wskazanej nieruchomości. Ponadto w ocenie wnioskodawczyni przez niezgłoszenie przetargu nie wiadomo, na jakich zasadach Rada Miejska wyraziła zgodę na dzierżawę nieruchomości. W tej sytuacji zdaniem L. L. Rada naruszyła także art. 32 Konstytucji RP dotyczący równości wobec prawa. Rada Miejska w P., po rozpatrzeniu złożonego wezwania, uznała, że nie może ono podlegać uwzględnieniu, a stanowisko w tej sprawie przedstawiła w uchwale z dnia [...] października 2010 r. nr [...]. W jej uzasadnieniu Rada podniosła, że w dniu [...] sierpnia 2010 r. do Urzędu Miejskiego w P. wpłynął wniosek T. S., dotychczasowego dzierżawcy działki położonej przy ul. [...] o wyrażenie zgody na to, aby "dzierżawa przeszła na drugą osobę", tj. A. J. i N. R., którzy jednocześnie złożyli wspólny wniosek o dzierżawę przedmiotowej nieruchomości na okres [...] lat. Przy czym zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do lat 3 strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość. Przy czym do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Natomiast stosownie do art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.) zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Wobec powyższego pod obrady Rady Miejskiej w P. został przedłożony projekt uchwały w sprawie wydzierżawienia działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] w obrębie [...], który zawierał: - wyrażenie zgody na przejęcie przez A. J. i N. R. praw i obowiązków dzierżawcy wynikających z umowy dzierżawy zawartej w dniu [...] czerwca 1998 r. pomiędzy Gminą P. a B. i T. S. oraz - wyrażenie zgody na wydzierżawienie przedmiotowej nieruchomości przez A. J. i N. R. do dnia [...] września 2015 r. Zatem zdaniem Rady podjęcie na podstawie wyżej przytoczonych przepisów przez Radę Miejską w P. uchwały nr [...] zawierającej w swojej treści wyrażenie zgody na wydzierżawienie nieruchomości na rzecz wskazanych wyżej osób jest jednoznaczne z odstąpieniem przez Radę Miejską w P. od przetargowego trybu zawarcia umowy, nie jest bowiem możliwe jednoczesne wskazanie osoby dzierżawcy poprzez określenie imienia i nazwiska i zarazem wyłonienie go w trybie przetargowym. Wobec powyższego stanowiska Rady L. L. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] września 2010 r. nr [...]. W uzasadnieniu wskazała, że zaskarżona uchwała narusza obowiązujące prawo oraz jej interes prawny poprzez uniemożliwienie jej przystąpienia do przetargu na dzierżawę opisanej nieruchomości. Przy czym poprzez nieogłoszenie przetargu przez Gminę nie wiadomo, zdaniem skarżącej, na jakich zasadach Rada Miejska wyraziła zgodę na dzierżawę nieruchomości, a tym samym dopuściła się naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w P. wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu uchwały nr [...] dotyczącej nieuwzględnienia wezwania L. L. z dnia 27 września 2010 r. w sprawie uchylenia zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) przewiduje możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwał organów gminy. O tym, kto i na jakich warunkach może wnieść skargę do sądu oraz jakiego rodzaju uchwały mogą być zaskarżone, rozstrzyga art. 101 ust. 1 powołanej ustawy. Zgodnie z tym przepisem skargę, o której mowa, może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone uchwałą organu gminy, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, przy czym zaskarżeniu w omawianym trybie podlegają tylko uchwały podjęte w sprawach z zakresu administracji publicznej. Z powyższego przepisu wynika, że w skardze wniesionej na wskazanej wyżej podstawie skarżąca musi wykazać interes prawny, który został naruszony określoną uchwałą lub zarządzeniem, a uchwała lub zarządzenie musi dotyczyć sprawy z zakresu administracji publicznej. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miasta P., która zawiera dwa rozstrzygnięcia. W § 1 pkt 1 Rada Miasta wyraziła zgodę na przejęcie przez A. J. i N. R. praw i obowiązków dzierżawcy wynikających z umowy dzierżawy zawartej w dniu [...] czerwca 1998 r. pomiędzy Gminą P. a B. i T. S. Natomiast w § 1 pkt 2 Rada Miasta wyraziła zgodę na wydzierżawienie przedmiotowej nieruchomości przez A. J. i N. R. do dnia [...] września 2025 r. Z akt postępowania wynika, że skarżąca pismem z dnia [...] września 2010 r. wezwała Radę Miejską w P. do usunięcia naruszenia praw zaskarżoną uchwałą z dnia [...] września 2010 r. nr [...]. Rada Miejska w P. nie uwzględniła niniejszego wezwania, a negatywne stanowisko w tej sprawie przedstawiła w uchwale z dnia [...] października 2010 r. nr [...]. Stanowisko to, skarżąca otrzymała w dniu [...] października 2010 r. W dniu [...] października 2010 r. L. L. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] września 2010 r. Sąd uznał, że skarga L. L. spełnia wymagania formalne. Skarżąca wniosła skargę w ustawowym terminie, po uprzednim bezskutecznym wezwaniu Rady Miasta P. do usunięcia naruszenia prawa. Pełnomocnik Rady Miejskiej w P. na rozprawie w dniu [...] marca 2011 r. zakwestionował legitymację skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały podnosząc, że uchwała ta dotyczy mienia będącego własnością Miasta P. i nie dotyczy oraz nie narusza ona żadnego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej. W tej sytuacji pełnomocnik Rady Miejskiej w P. wniósł o odrzucenie skargi. W ocenie Sądu orzekającego stanowisko to jest zasadne. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim, że naruszenie interesu prawnego składającego taką skargę musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienie musi naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Takie rozumienie legitymacji skarżącego znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z 4 listopada 2003 r. sygn. akt SK 30/02-OTK-A 2003 nr 8, poz. 4) i od dawna w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (wyrok NSA z 13 grudnia 1999 r. sygn. IV SA 872/99 - Lex nr 48 223, postanowienie NSA z 9 listopada 1995 r. sygn. II SA 1933/95 - ONSA 1996/4/170, wyrok NSA z 15 czerwca 2010 r. sygn. I OSK 455/10 - nie publik.). Podkreślić należy, że zgodnie z poglądem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w powołanym wyżej wyroku z dnia z dnia 4 listopada 2003 r. legitymacja danego podmiotu do wniesienia skargi na uchwałę samorządu gminnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym opierać się ma na naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia danego podmiotu, przy czym skarga nie ma charakteru actio popularis. Mając na uwadze takie rozumienie legitymacji skarżącej należy uznać, że skarżąca w niniejszej sprawie legitymacji takiej nie posiada. Skarżącej nie przysługują żadne rzeczowe czy zobowiązaniowe prawa do przedmiotowej nieruchomości. Skarżąca, jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy adresu, nie zamieszkuje w sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że skarżąca wnosi skargi w wielu różnych sprawach, w których Rada Miejska w P. podejmuje uchwały. Z treści złożonej skargi wynika natomiast, że motywem takiego postępowania jest przede wszystkim fakt, że zdaniem skarżącej, do dnia dzisiejszego Rada Miejska w P. nie skorzystała z możliwości zawartej w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i nie podjęła uchwały w sprawie majątkowej gminy, przekraczającej zakres zwykłego zarządu, a dotyczącej zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Okoliczność ta jest dla skarżącej istotna, ponieważ uchwała taka jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość, a w przypadku braku takiej uchwały, do czasu określenia tych zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Skarżąca podkreśliła w złożonej skardze, że Rada Miejska w P. przez [...] lat nie ustaliła zasad dzierżawy gruntów stanowiących jej własność, co w jej ocenie nie jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Ponadto skarżąca upatruje naruszenia swojego interesu prawnego w tym, że zakwestionowana uchwała uniemożliwia jej przystąpienie do przetargu na dzierżawę przedmiotowej nieruchomości. Ustosunkowując się do tego zarzutu zwrócić należy uwagę, że jak wynika z wyjaśnień pełnomocnika Rady Miejskiej w P., skarżąca przed podjęciem zaskarżonej uchwały, w ogóle nie występowała o wydzierżawienie przedmiotowej działki, odmiennie niż Państwo A. J. i N. R., czyli nowi dzierżawcy. Ponadto, co zarówno w pismach kierowanych przez Radę do skarżącej, jak i w odpowiedzi na skargę wielokrotnie wyjaśniał organ, wydzierżawienie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w trybie bezprzetargowym. Zatem zarzut skarżącej dotyczący uniemożliwia jej przystąpienie do przetargu na dzierżawę przedmiotowej nieruchomości, jest całkowicie niezasadny, ponieważ przedmiotowa nieruchomości nie była w ogóle przeznaczona do wydzierżawienia w trybie przetargu. Zgodnie z obowiązującymi przepisami, tj. art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.), na którą to regulację prawną powołuje się zaskarżona uchwała, Rada Miejska w P. miała prawo wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia m.in. umowy dzierżawy. W tej sytuacji całkowicie bezzasadny jest także zarzut skarżącej, że Rada Miejska w P. wydając zaskarżoną uchwałę naruszyła art. 32 Konstytucji poprzez nieogłoszenie przetargu. Rada Miejska nie miała bezwzględnego obowiązku wydzierżawienia przedmiotowej nieruchomości stanowiącej własność Miasta P. w drodze przetargu. Skoro zaś zaskarżona uchwała zawierająca de facto zgodę na wydzierżawienie przedmiotowej działki w trybie bezprzetargowym i została podjęta zgodnie z prawem i z zachowaniem przewidzianej ustawowo procedury, to postawiony w tym zakresie zarzut uznać należy za bezzasadny. Oznacza to, ze skarżąca nie wykazała zatem, by w rozpatrywanej sprawie posiadała bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny interes prawny (od którego odróżnić należy interes faktyczny), który zostałby naruszony zaskarżoną uchwałą. Ponadto jak już wyżej wspomniano z art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wynika, że zaskarżona uchwała musi dotyczyć sprawy z zakresu administracji publicznej. Zdaniem Sądu wymóg ten został spełniony jedynie co do § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały, gdyż w tym punkcie zaskarżona uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Inaczej natomiast wygląda sytuacja co do § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały, która to materia, jako dotycząca wyrażenia zgody na zmianę strony istniejącej już umowy dzierżawy przedmiotowej działki konkretnym osobom, dotyczy zmiany podmiotu istniejącego już stosunku cywilnego powstałego na skutek zawarcie między stronami umowy cywilnoprawnej dzierżawy. Wyrażenie zgody na zmianę strony istniejącej umowy dzierżawy nie należy natomiast do sprawy z zakresu administracji publicznej. Jest to sprawa czysto cywilna. W związku z tym wyjaśnić należy, że ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera definicji spraw z zakresu administracji publicznej, dlatego interpretacja tego pojęcia, także w aspekcie dopuszczalności wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy, może na tle konkretnych stanów faktycznych budzić wątpliwości i różnice poglądów. Nie ma przy tym sporu co do tego, że nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej taki akt, czynność czy działanie organu, który ma charakter cywilnoprawny i należy do kognicji sądów powszechnych. W ocenie Sądu taką właśnie treść zawiera § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały. Skoro zatem zaskarżona uchwała w § 1 pkt 2 nie wywołała negatywnych następstw w sferze prawnej skarżącej, takich jak zniesienie, ograniczenie, uniemożliwienie realizacji uprawnienia, naruszenia interesu prawnego, a zarazem brak normy prawnej wynikającej z przepisów prawa materialnego, będącej źródłem interesu prawnego skarżącej, to tym samym Sąd doszedł do przekonania, że w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały - skarżąca nie ma legitymacji do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 powołanej powyżej ustawy o samorządzie gminnym, zaś w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały - złożona skarga nie podlegała kognicji sądu administracyjnego. Biorąc pod uwagę powyższe oraz fakt, że Sąd orzekający dokonał analizy istnienia po stronie skarżącej przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, Sąd na podstawie art. 151 (w związku art. 58 § 1 pkt 1) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.