I SA/Wa 2265/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Iwona Ścieszka, , , po rozpoznaniu w dniu 5 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe – Nadleśnictwa (...) na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) sierpnia 2021 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania oddala sprzeciw. Wojewoda [...] (dalej również: Wojewoda) decyzją z [...] lipca 2021 r., działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.), umorzył postępowanie administracyjne wszczęte z wniosku J. S. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w J.z [...] lipca 1979 r. o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania, w stanie wolnym od obciążeń na rzecz osób trzecich, nieruchomości rolnej położonej we wsi W., gmina J. oznaczonej nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] o powierzchni [...] ha, stanowiącej własność E. S. oraz W. S. Przejęcie na własność Państwa opisanej wyżej nieruchomości nastąpiło na podstawie art. 38 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159) wobec przyjęcia, że właściciel gospodarstwa wyjechał w maju 1979 r. na pobyt stały poza granice kraju, nie wyzbywając się własności tego gospodarstwa utracił obywatelstwo polskie. Obecnie, przejęta nieruchomość rolna stanowi własność osób fizycznych oraz Skarbu Państwa w zarządzie PGLLP Nadleśnictwo K. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] podkreślił, że wnioskiem z [...] sierpnia 2018 r. J.S. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w J., ewentualnie stwierdzenie jej wydania z naruszeniem prawa. Wywodził, że w chwili jej wydawania nie były spełnione przesłanki ustalone przepisem art. 38 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, ponadto decyzja nie została doręczona wnioskodawcy i innym właścicielom. Przystępując do weryfikacji wniosku organ podkreślił, że w pierwszej kolejności ustaleniu podlegała okoliczność, czy poddany weryfikacji akt jest decyzją w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Przytaczając treść art. 38 ust. 1, 3 i 6 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach Wojewoda stwierdził, że decyzja z [...] lipca 1979 r. stanowi w istocie zaświadczenie, o którym mowa w art. 217 § 2 k.p.a. Przepis ten został wprowadzony od dnia 28 marca 1980 r., zatem organ aby potwierdzić swoje prawo własności nie mógł wydać zaświadczenia, bowiem nie przewidywały tego przepisy Kodeksu, a jedynie przepisy szczególne. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidywały tylko wydawanie decyzji i postanowień. Z tego względu, zdaniem Wojewody, decyzję Naczelnika Gminy należy traktować jako zaświadczenie, które potwierdza istnienie uprawnień i obowiązków określonych uprzednio indywidualnym aktem prawnym. Ponadto, jak wskazał Wojewoda, Naczelnik Gminy w J. potwierdził tytuł własności Skarbu Państwa do przedmiotowego gospodarstwa zaznaczając, że ostateczna decyzja stanowi podstawę do ujawnienia tytułu własności Skarbu Państwa w księgach wieczystych Nr [...] i Nr [...] oraz w ewidencji gruntów i kierując ją do Państwowego Biura Notarialnego w O. Wynika zatem, że "decyzja" nie została skierowana do żadnej strony, a organ nie zamierzał doręczyć jej osobom, których mienie podlegało przejęciu. Z powyższego, zdaniem Wojewody, można wnioskować, że "decyzja" nie powoduje skutków prawno-rzeczowych, a jedynie potwierdza skutek, który zaszedł z mocy prawa. Powyższa okoliczność wyklucza możliwość wejścia "decyzji" do obrotu prawnego. W świetle powyższego Wojewoda uznał, że wniosek o stwierdzenie nieważności jest bezprzedmiotowy, albowiem brak jest przedmiotu postępowania w postaci decyzji, która może być przedmiotem kontroli legalności prowadzonej na podstawie art. 156 k.p.a. Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. S., reprezentowany przez adwokata. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej również: Minister) decyzją z [...] sierpnia 2021 r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] wskazując, że wbrew wywodom przedstawionym w zaskarżonej decyzji wydany przez Naczelnika Gminy w J. akt jest decyzją. Dokument ten zawiera podstawowe elementy decyzji określone w art. 99 § 1 obowiązującego wówczas Kodeksu postępowania administracyjnego, ponadto rozstrzyga w sposób władczy o prawach i obowiązkach podmiotów zewnętrznych wobec administracji publicznej. Z tego powodu podlega ocenie w trybie art. 156 § 1 k.p.a. Organ powinien więc zgromadzić materiał archiwalny dotyczący przejęcia spornej nieruchomości i dokonać analizy, jaka faktycznie była przyczyna przejęcia tej nieruchomości na rzecz Państwa. Skoro z decyzji Naczelnika Gminy w J. wynika, że przejęcia nieruchomości na własność Państwa dokonano bez odszkodowania z uwagi na to, że właściciele pozostawili grunty bez opieki, wyjeżdżając na pobyt stały poza granice kraju, to faktyczną podstawę przejęcia spornej nieruchomości mogły stanowić obowiązujące wówczas przepisy ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39 poz. 174, ze zm.). W związku z powyższym Minister stwierdził, że orzekając w sprawie organ I instancji nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, do czego zobowiązany jest na podstawie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Uchylił zatem kwestionowaną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji zobowiązując jednocześnie Wojewodę do zgromadzenia materiału archiwalnego poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji Naczelnika Gminy w J. i dokonania analizy, jaka była faktyczna podstawa prawna przejęcia spornej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, a następnie wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Sprzeciw od powyższej decyzji wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe – Nadleśnictwo [...]. Podnosząc zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, pomimo braku przesłanek do zastosowania tego przepisu, pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W ocenie skargi, organ odwoławczy wadliwie wydał decyzję kasatoryjną, bowiem organ I instancji zebrał cały możliwy materiał dowodowy i wydał decyzję po jego rozpatrzeniu. E. S. i W. S. wyjechali z Polski na stałe, co skutkowało utratą przez nich obywatelstwa polskiego. Zatem, w świetle art. 38 ust. 3 ustawy o gospodarce terenami w miastach osiedlach, zostały spełnione przesłanki przejścia własności należących do nich nieruchomości z mocy prawa na rzecz Państwa. W zaistniałej sytuacji organ I instancji zasadnie uznał, że "decyzję" Naczelnika Gminy J. należy potraktować jako zaświadczenie mające stanowić podstawę do wpisania prawa własności Państwa do ewidencji gruntów i do ksiąg wieczystych. W tej sytuacji, jak wywodzi skarga, nie znajduje uzasadnienia twierdzenie organu odwoławczego o naruszeniu przez organ I instancji art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na sprzeciw Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jego oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy podkreślić, że charakterystyczną cechą sprzeciwu jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. W myśl art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest zatem wyłącznie zasadność wydania przez organ administracji konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej). Przedmiotem kontroli sądu nie może być natomiast w tym postępowaniu, mającym wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia lub zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, w ramach których organ uznał, że sprawa wymaga przekazania do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że organ administracji, orzekający w przyszłości w sprawie (jak i ewentualnie sąd, badający legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w zakresie dotyczącym ustalenia, że w rozpatrywanej sprawie zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter "procesowy" i nie kreuje żadnych skutków dotyczących praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy. Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji jest art. 138 § 2 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2986/20 (CBOSA), organ drugiej instancji ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wskazał przy tym, że braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a. Tym samym zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające. W świetle powyższego, kontrolując wydaną w trybie art. 138 § 2 k.p.a. decyzję sąd powinien ocenić, czy zachodziły przesłanki do jego zastosowania, a zatem czy słusznie organ odwoławczy odstąpił od ponownego i merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Sąd administracyjny natomiast nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, bowiem na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Dokonując kontroli zgodności z prawem decyzji objętej rozpoznawanym w niniejszej sprawie sprzeciwem Sąd skupił się zatem na ocenie, czy w realiach przedstawionej sprawy, organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty, a zatem czy zasadnie odstąpił od ogólnej reguły – ponownego i merytorycznego rozpoznania sprawy. Tak ustalony zakres sprawowanej kontroli pozwolił na przyjęcie, że warunki przedstawionej sprawy uzasadniały zastosowanie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Motywem przewodnim zaskarżonej decyzji uchylającej decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2021 r. i przekazującej sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, były dostrzeżone przez organ odwoławczy niedostatki ustaleń w zakresie formy prawnej działania organu administracji, która determinowana była podstawą prawną dla przejęcia spornej nieruchomości na własność Państwa. Wyjaśnić w tym zakresie trzeba, że przedmiotem prowadzonego przez organy postępowania jest kwestia nieważności decyzji, a zatem jest to sprawa procesowa, której przedmiotem jest: "rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego [...] zgodnego z przepisami, głównie materialnego prawa administracyjnego, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej materialnej, [...] jej prawidłowości, pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne. W postępowaniu tym organ nie może jednak przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. W przeciwieństwie do pozostałych dwóch trybów postępowania nadzwyczajnego, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej" (B. A., Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP [...], s. [...]; podobnie P. D.l, Glosa do wyroku NSA z 7.05.2015 r., I OSK 2188/13, OwSS 2016/3, s. 108–113; por. też wyrok NSA z 22.01.2015 r., I OSK 1021/13, LEX nr [...], zgodnie z którym w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie dokonuje się – jak w postępowaniu zwykłym – oceny przysługujących stronie uprawnień lub ciążących na niej zobowiązań, a ocenia się legalność decyzji wydanej w ww. postępowaniu zwykłym. Ocena dokonywana przez organ administracji dotyczy wyłącznie zbadania, czy kwestionowana wnioskiem nieważnościowym decyzja została dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zatem przedmiotem tego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta kontrolowaną decyzją) – za: J.a M., W.-G. M., W. A., Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego. Lex/el. 2021. W świetle zaś art. 156 i 126 k.p.a. stwierdzenie nieważności może dotyczyć decyzji lub postanowienia. Należy zgodzić się z organem odwoławczym, że decyzja Wojewody umarzająca jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w J. z [...] lipca 1979 r. nie została poprzedzona pełnymi ustaleniami w zakresie faktycznych podstaw przejęcia nieruchomości rolnej poprzedników prawnych J. S. Okoliczności te zaś pozostają na tyle istotne, że dopiero ich ustalenie pozwoliłyby na dokonanie oceny możliwości rozważenia zaistnienia przesłanek ustalonych przepisem art. 156 § 1 k.p.a. Niezbędne w powyższym zakresie jest dokonanie analizy akt sprawy, w tym dokumentów zgromadzonych w postępowaniu poprzedzającym wydanie w dniu [...] lipca 1979 r. przez Naczelnika Gminy w J. aktu stwierdzającego przejęcie własności nieruchomości E.S. i W. S. na rzecz Skarbu Państwa. Wypada bowiem podkreślić, że wśród przesłanek nieważnościowych przepis art. 156 § 1 k.p.a. w pkt 2 wymienia m.in. wydanie decyzji bez podstawy prawnej. W wyroku z 6 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 1800/16 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przesłanka braku podstawy prawnej jest spełniona, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy wydania decyzji administracyjnej. Brak ten musi mieć charakter obiektywny. Sąd ten zaznaczył jednocześnie, że rdzeń znaczenia pojęcia «decyzja wydana bez podstawy prawnej» jest jednoznaczny, bo albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (por. M. J. [w:] M. W.-G., A. W., M. J., Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 156). Podkreśla się zatem – co zasadnie zauważył w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - że przez brak podstawy prawnej rozumie się to, że decyzja rzeczywiście podstawy takiej nie posiada, nie zaś to, iż jej nie wymienia bądź wymienia niewłaściwy przepis. W wyroku z 5 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 717/15, Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że "[w]ydanie decyzji bez podstawy prawnej zachodzi wówczas, gdy decyzja nie ma oparcia w żadnym z przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania. Natomiast samo niewskazanie podstawy prawnej, w sytuacji, gdy ona istnieje nie uzasadnia twierdzenia, że decyzje wydano bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa". Odnosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy uznać za uzasadnione stwierdzenie Ministra o dokonaniu przez organ I instancji niewystarczającej oceny w zakresie sposobu i trybu postępowania, w jakim została wydana "decyzja" Naczelnika Gminy w J. Uchybienie w tym zakresie przepisom art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. wywierało istotny wpływ na sposób rozstrzygnięcia, gdyż formę wydanego aktu ustalono jednie w oparciu o przepisy wskazane w podstawie prawnej "decyzji" pomijając analizę stanu prawnego w kontekście istnienia przepisu prawnego, który mocował administrację publiczną do działania polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych, czy postanowień rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne, które mogłyby zostać następnie poddane ocenie w trybie nieważnościowym. Z tych względów należało uznać, że zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylająca decyzję Wojewody [...] odpowiada prawu, została bowiem wydana przy ustaleniu istotnej wadliwości prowadzonego przez Wojewodę postępowania, w toku którego nie została wyjaśniona kwestia istniejącej w dacie rozstrzygania przez Naczelnika Gminy w J. podstawy prawnej dla przejęcia nieruchomości stanowiącej własność E.S. i W.S. na rzecz Skarbu Państwa. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, bowiem ustalenie rzeczywistej podstawy prawnej rozstrzygnięcia pozwoli ustalić jego formę, a tym samym możliwość poddania tego aktu dalszej ocenie w zakresie wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Wobec nierozpatrzenia całości materiału dowodowego, jak również niepodjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, Wojewoda naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co uzasadniało zastosowanie w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. Podnoszone zarzuty sprzeciwu okazały się zatem nieuzasadnionymi. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151a § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.