I SA/Wa 2267/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Przemysław Żmich sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska asesor WSA Justyna Wtulich - Gruszczyńska (spr.) Protokolant starszy specjalista Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2024 r. sprawy ze skarg Miasta [...] i M. M. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 28 lipca 2020 r. nr KR VI R 45/19 w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz Miasta [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz M. M. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z 28 lipca 2020 r., nr KR VI R 45/19 Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (zwana dalej: "Komisją") działając na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 5 oraz art. 38 ust. 1, art. 2 pkt 4, art. 31 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i 3 ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2018 r., poz. 2267) zwana dalej jako: "ustawa z 9 marca 2017 r.", "ustawa" w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 zw. z art. 158 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, zwana dalej jako "k.p.a.") 1. utrzymała w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 24 czerwca 2009 r., nr 284/GK/DW/2009 w części dotyczącej pkt 5, 2. w pozostałym zakresie stwierdziła wydanie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 24 czerwca 2009 r., nr 248/GK/DW/2009 z naruszeniem prawa, 3. nałożyła na M. M. obowiązek zwrotu równowartości nienależnego świadczenia w kwocie 696 597,65 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt sześć tysięcy pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych sześćdziesiąt pięć groszy) na rzecz Miasta [...]. Komisja wydała zaskarżoną decyzję w następującym stanie faktycznym i prawnym : Nieruchomość [...] położona przy ulicy [...], objęta była dawną księgą hipoteczną "[...]" rej. hip. [...], działka nr [...]. Nieruchomość została objęta działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) dalej jako: "dekret warszawski". Obecnie na przedmiotową nieruchomość składają się cztery działki ewidencyjne: - działka nr [...] stanowiąca "zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy" o powierzchni 2 m 2, leżąca w obrębie [...], dla której w Sądzie Rejonowym dla [...] w W. w VI Wydziale Ksiąg Wieczystych prowadzona jest księga wieczysta pod nr [...], - działka nr [...] stanowiąca "zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy" o powierzchni 684 m 2, leżąca w obrębie [...], dla której w Sądzie Rejonowym dla [...] w W. w VI Wydziale Ksiąg Wieczystych prowadzona jest księga wieczysta pod nr [...], - działka nr [...] stanowiąca "zurbanizowane tereny niezabudowane" o powierzchni 71 m 2, leżąca w obrębie [...], dla której w Sądzie Rejonowym dla [...] w W. w VI Wydziale Ksiąg Wieczystych prowadzona jest księga wieczysta pod nr [...], - część działki nr [...] stanowiąca drogę, oznaczona jako "grunty przeznaczone pod budowę dróg publicznych lub linii kolejowych" o powierzchni 44 m 2, leżąca w obrębie [...], dla której w Sądzie Rejonowym dla [...] w W. w VI Wydziale Ksiąg Wieczystych prowadzona jest księga wieczysta pod nr [...] (w księdze wieczystej w dziale II widnieje wpis: właściciel: [...]). Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Grodzkiego w W. Wydziału Ksiąg Wieczystych nr [...], według stanu na dzień 25 czerwca 1948 r., tytuł własności placu nr [...], wchodzącego w skład "[...]" zawierającej obszar wraz z połową ulicy 801,16 m 2, uregulowany był na rzecz S. i J. małżonków K. w częściach równych niepodzielnych na mocy aktu z 14 lipca 1931 r., nr [...]. J. K. zmarła [...] stycznia 1979 r., a spadek po niej na podstawie dziedziczenia ustawowego nabyli mąż S. K. oraz córka B. T. po ½ części spadku każde z nich. Spadek po zmarłym [...] marca 1980 r., S. K. na podstawie dziedziczenia ustawowego nabyła córka B. T. w całości. Wniosek dekretowy o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości [...] został złożony 14 lipca 1948 r. przez S. K. i J. K. Prezydium Rady Narodowej [...] orzeczeniem administracyjnym z 25 października 1951 r., nr [...], odmówiło S. i J. K. ustanowienia prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości oraz stwierdziło, iż wszystkie budynki - fragmenty murów - znajdujące się na przedmiotowym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z 22 lutego 1952 r., nr MT-VII-2/1166-1/52, utrzymało w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej z 25 października 1951 r. Minister Budownictwa decyzją z 11 lipca 2007 r., nr BO3ł/786-R-168/06, stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z 22 lutego 1952 r., nr MT-VII-2/1166-1/52. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 31 marca 2008 r., nr KOC/5869/Go/07, stwierdziło nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej z 25 października 1951 r. Decyzją z 28 lipca 1973 r., nr GKM.VII.632/454/73 (dalej: decyzja odszkodowawcza z 28 lipca 1973 r.), Prezydium Rady Narodowej po rozpatrzeniu sprawy o odszkodowanie za nieruchomość położoną w W., przy ul. [...] "[...]" plac nr [...] o powierzchni 801,10 m 2 orzekło o ustaleniu odszkodowania za przedmiotową nieruchomość na łączną kwotę 289.649,00 ówczesnych złotych w tym: za grunt – 23.620 ówczesnych złotych, za zabudowania - 259.927 ówczesnych złotych oraz rośliny – 6.102 ówczesnych złotych. Powyższe odszkodowanie przyznano: J. K. w kwocie 144.824,50 ówczesnych złotych, oraz S. K. w kwocie 144.824,50 ówczesnych złotych. W pkt III decyzji orzeczono o wypłacie odszkodowania z Funduszu Mieszkaniowego [...] zgodnie z art. 12 ust. 2 i 6 oraz art. 13 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W dniu 22 września 2005 r. do Urzędu [...] wpłynął wniosek E. R. o "rozpatrzenie możliwości zwrotu nieruchomości (...) przy ul. [...] działka o powierzchni 689 m 2, która została wywłaszczona decyzją GKM.VII 632/454/73 (28 VII 1973 r. (...) Cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Decyzja wywłaszczeniowa została wydana na rzecz moich dziadków S. i J. K.". Umową sprzedaży z 12 czerwca 2008 r. z notarialnie poświadczonymi podpisami, B. T. (córka dawnych właścicieli przeddekretowych) sprzedała swojej córce – E. R. (obecnie W.) udział wynoszący 2/3 części oraz M. M. udział wynoszący 1/3 części w prawach i roszczeniach do nieruchomości przy ul. [...] w W., dawna nieruchomość "[...]" rej. hip. [...], plac nr [...], za łączną cenę 300 zł. Pismem z 15 kwietnia 2009 r. B. T., M. M. i E. R. rozwiązali umowę sprzedaży z 12 czerwca 2008 r. oraz aneks do tej umowy z 20 lutego 2009 r. i aneks do umowy z 18 lutego 2009 r. Na mocy umowy zawartej w formie aktu notarialnego z 16 kwietnia 2009 r., nr Rep. [...] M. M. działający w imieniu i na rzecz B. T. sprzedał E. R. udział wynoszący 2/3 części (do majątku osobistego) i sobie, tj. M. M. udział wynoszący 1/3 części w prawach i roszczeniach do całej nieruchomości przy ul. [...], za łączną cenę w kwocie 300 zł. M. M. działający w imieniu i na rzecz B. T. oświadczył, że cena łączna w kwocie 300 zł została już zapłacona. Pismem z 24 kwietnia 2009 r. M. M. i E. R. złożyli do Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu [...] wniosek o wygaszenie decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z 28 lipca 1973 r. dotyczącej odszkodowania za działkę położoną w W. przy ul. [...]. Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 24 czerwca 2009 r., nr 284/GK/DW/2009 po rozpatrzeniu wniosku dawnych właścicieli hipotecznych S. i J. K. o przyznanie wieczystej dzierżawy gruntu położonego w W. przy ul. [...] oznaczonej jako "[...]" [...] plac nr [...]: - w pkt 1. ustanowił na lat 99 prawo użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu oznaczonego numerem ewidencyjnym [...] z obrębu [...] o powierzchni 686 m 2 uregulowanego w księdze wieczystej nr [...] część, na rzecz: E. R. w udziale 2/3 części gruntu oraz M. M. w udziale 1/3 części gruntu, - w pkt 2. ustanowił na lat 99 prawo użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu oznaczonego numerem ewidencyjnym [...] z obrębu [...] o powierzchni 71 m 2 uregulowanego w księdze wieczystej nr [...] część, na rzecz: E. R. w udziale 2/3 części gruntu, M. M. w udziale 1/3 części gruntu, - w pkt 3. ustalił czynsz symboliczny z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu oznaczonego numerem ewidencyjnym [...] z obrębu [...] o powierzchni 686 m 2 w wysokości netto 686 zł, w pkt 4. ustalił czynsz symboliczny z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu oznaczonego numerem ewidencyjnym [...] z obrębu [...] o powierzchni 71 m 2 w wysokości netto 71 zł, - w pkt 5. odmówił E. R. i M. M. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu o powierzchni 44 m 2 stanowiącego część działki numer ewidencyjny [...] z obrębu [...] uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] część, znajdującego się w istniejącej drodze ul. [...]. Ponadto w pkt 8. decyzji Prezydent m.st. Warszawy stwierdził, że decyzja niniejsza z chwilą, gdy stanie się ostateczna, będzie stanowiła podstawę do zawarcia w formie aktu notarialnego umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz, że termin aktu notarialnego zostanie wyznaczony po uprzednim zwrocie zwaloryzowanej kwoty wypłaconego w dniu 15 listopada 1973 r. odszkodowania za grunt ustalonego prawomocną decyzją Prezydium Rady Narodowej [...] z 28 lipca 1973 r. Następnie, Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 3 września 2009 r., nr 409/GK/DW/2009 - w pkt 1. decyzji stwierdził wygaśnięcie decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z 28 lipca 1973 r. (znak GKM.VII.932/454/73) o ustaleniu odszkodowania za zabudowania, rośliny i grunt o powierzchni 757 m 2 położony przy ul. [...], stanowiącej część dawnej nieruchomości hipotecznej "[...]" plac nr [...] o powierzchni 801 m 2 w części stanowiącej dzisiejszą działkę ewidencyjną [...] z obrębu [...] o powierzchni 686 m 2 oraz część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 71 m 2 jako bezprzedmiotowej, - w pkt 2. decyzji zobowiązał solidarnie do zwrotu zwaloryzowanej kwoty odszkodowania w wysokości 121.606,01 zł w tym: E. R. w kwocie 81.070,67 zł i M. M. w kwocie 40.535,34 zł, na rzecz Skarbu Państwa na konto Zarządu Mienia Skarbu Państwa, w terminie 3 miesięcy od uprawomocnienia się niniejszej decyzji, - w pkt 3. decyzji odmówił stwierdzenia wygaszenia decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z 28 lipca 1973 r. o ustaleniu odszkodowania za zabudowania, rośliny i grunt o powierzchni 757 m 2 położony przy ul. [...], stanowiącej część dawnej nieruchomości hipotecznej "[...]" plac nr [...] o powierzchni 801 m 2 w części stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 44 m 2. Kolejną decyzją z 7 października 2009 r., nr 459/GK/DW/2009 Prezydent m.st. Warszawy - zmienił pkt 1 i 2 decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 3 września 2009 r., nr 409/GK/DW/2009 w ten sposób, że: stwierdził wygaśnięcie decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z 28 lipca 1973 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za grunt o powierzchni 757 m 2 położony przy ul. [...], stanowiącej część dawnej nieruchomości hipotecznej "[...]" plac nr [...] o powierzchni 801 m 2 w części stanowiącej dzisiejszą działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 686 m 2 oraz część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 71 m 2 jako bezprzedmiotowej, - zobowiązał solidarnie do zwrotu zwaloryzowanej kwoty odszkodowania w wysokości 9.907,06 zł, w tym E. R. w kwocie 6.604,71 zł i M. M. w kwocie 3.302,35 zł na rzecz [...], w terminie 3 miesięcy od uprawomocnienia się niniejszej decyzji. Pozostałe punkty decyzji pozostawił bez zmian. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w toku postępowania stwierdzono, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z 24 czerwca 2009 r. faktycznie dotyczyła zwrotu części gruntu niezabudowanego, wykazanego w ewidencji gruntu jako działka ewidencyjna nr [...] i nr [...] (vide: niezasadnie uwzględniono odszkodowanie za zabudowania i rośliny). W dniu 8 czerwca 2010 r. M. M. wpłacił kwotę 9.907,06 zł tytułem zwrotu odszkodowania oraz w dniu 2 września 2010 r. kwotę 483,42 zł tytułem odsetek ustawowych z tytułu zwróconego odszkodowania. Pismem z 6 stycznia 2011 r. M. M. wniósł do Urzędu [...] o podpisanie umowy notarialnej oddającej grunt nieruchomości przy ul. [...] w użytkowanie wieczyste. Na mocy umowy zawartej w formie aktu notarialnego 7 kwietnia 2014 r., Rep. [...], oddano w użytkowanie wieczyste nieruchomość oznaczoną numerem ewidencyjnym nr [...] i nr [...] obie z obrębu [...], na rzecz: M. M. i E. W. (dawniej R.). Na mocy umowy zawartej w formie aktu notarialnego z 4 września 2014 r., Rep. [...], M. M. sprzedał spółce [...] Spółce Jawnej z siedzibą w K. udział 1/3 części w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości, stanowiącej ówcześnie działki nr [...] i nr [...] za łączną cenę 700.000 zł. Na mocy umowy zawartej w formie aktu notarialnego z 4 września 2014 r., Rep. [...], E. W. (poprzednio E. R.) sprzedała spółce [...] Spółce Jawnej z siedzibą w K. udział 2/3 części w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości, stanowiącej ówcześnie niezabudowane działki nr [...] i nr [...] za łączną cenę 1.098.800 zł. Decyzją z 17 czerwca 2016 r., nr [...] zatwierdzono [...] Spółka Jawna z siedzibą w K. projekt budowlany i udzielono pozwolenia na wykonanie robót budowlanych w postaci budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i towarzyszącą infrastrukturą oraz zjazdem, ogrodzeniem, elementami małej architektury na nieruchomości przy ulicy [...]. Zgodnie z decyzją wydaną z upoważnienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z 12 lipca 2019 r., nr [...], przedmiotowy budynek został odebrany do użytkowania. W okresie od grudnia 2019 r. do marca 2020 r. [...] Spółka Jawna z siedzibą w K. ustanowiła odrębną własność 11 lokali i sprzedała 10 lokali mieszkalnych (tj. lokale nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]) i 1 lokal niemieszkalny (tj. nr [...]). Następnie spółka sprzedała przedmiotowe lokale wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego działek nr [...] i nr [...] na rzecz osób trzecich, tj. współużytkowników wieczystych ww. gruntu. Postanowieniem z 3 grudnia 2019 r. Komisja wszczęła z urzędu postępowanie rozpoznawcze o sygn. akt III R 45/19 (obecnie VI R 45/19) w sprawie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 24 czerwca 2009 r., nr 284/GK/DW/2009 dotyczącej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako: "[...]" [...] plac nr [...]. Postanowieniem z tego samego dnia Komisja zawiadomiła właściwe organy administracji oraz sądy o wszczęciu postępowania rozpoznawczego oraz o wydaniu postanowienia poprzez ogłoszenie w BIP, w dniu 4 grudnia 2019 r. Zawiadomieniem z 3 grudnia 2019 r. poinformowano strony o wszczęciu postępowania rozpoznawczego. Postanowieniem z 11 lutego 2020 r., sygn. akt KR III R 45/19, Komisja dopuściła dowód z opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego na okoliczność ustalenia: a) wartości rynkowej prawa użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu położonego w W. przy ul. [...], oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 686 m 2, dla której Sąd Rejonowy dla [...] w W. prowadził księgę wieczystą nr [...] część (stanowiącej obecnie działkę ewidencyjną nr [...], obręb [...], dla której Sąd Rejonowy dla [...] w W. prowadzi księgę wieczystą nr [...] oraz działkę ewidencyjną nr [...] obręb [...], dla której Sąd Rejonowy dla [...] w W. prowadzi księgę wieczystą nr [...]), oznaczonego dawnym wykazem numeru hipotecznego "[...]" [...] plac nr [...], według stanu na dzień 24 czerwca 2009 r. (tj. na dzień wydania decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr 284/GK/DW/2009) - zgodnie z przepisami ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami; b) wartości rynkowej prawa użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu położonego w W. przy ul. [...], oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 71 m 2, dla której Sąd Rejonowy dla [...] w W. prowadził księgę wieczystą nr [...] część (obecny nr księgi wieczystej [...]), oznaczonego dawnym wykazem numeru hipotecznego "[...]" [...] plac nr [...], według stanu na dzień 24 czerwca 2009 r. (tj. na dzień wydania decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr 284/GK/DW/2009) - zgodnie z przepisami ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami; c) wartości rynkowej prawa użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu położonego w W. przy ul. [...], oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 44 m 2, dla której Sąd Rejonowy dla [...] w W. prowadził księgę wieczystą nr [...] część (obecnie stanowiącej część działki ewidencyjnej nr [...], obręb [...], dla której Sąd Rejonowy dla [...] w W. prowadzi księgę wieczystą nr [...] część), oznaczonego dawnym wykazem numeru hipotecznego "[...]" [...] plac nr [...], według stanu na dzień 24 czerwca 2009 r. (tj. na dzień wydania decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr 284/GK/DW/2009) - zgodnie z przepisami ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz zawiadomiono o wydaniu tego postanowienia poprzez ogłoszenie w BIP, co nastąpiło w dniu 12 lutego 2020 r. W dniu 11 marca 2020 r. biegła z zakresu wyceny nieruchomości złożyła opinię sporządzoną na podstawie ww. postanowienia Komisji z dnia 11 lutego 2020 r. Zaskarżoną do Sądu decyzją z 28 lipca 2020 r., nr KR VI R 45/19 Komisja w pkt 1 uznała, że w części dotyczącej pkt 5 decyzji reprywatyzacyjnej Prezydenta m.st. Warszawy z 24 czerwca 2009 r. tj. odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu oznaczonego jako część działki ew. nr [...] w obrębie [...] o powierzchni 44 m 2 należy decyzję utrzymać w mocy. Komisja wskazała, że zgodnie z treścią art. 2a ustawy z 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 ze zm.) drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Komisja zaznaczyła, że wymieniony przepis określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający wyjątków, np. na rzecz osób fizycznych. Z przepisów ustawy o drogach publicznych wynika zatem zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych, niż wymienione w tym przepisie. Komisja stwierdziła, że brak jest podstaw do wzruszenia w jakimkolwiek kierunku rozstrzygnięcia zawartego w pkt 5. sentencji decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 24 czerwca 2009 r., nr 284/GK/DW/2009. Wobec powyższego, na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z 9 marca 2017 r. orzekła o utrzymaniu w mocy decyzji w tym zakresie. Oceniając w pozostałym zakresie decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z 24 czerwca 2009 r., nr 284/GK/DW/2009 Komisja stwierdziła, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Komisja ustaliła, że w rozpatrywanej sprawie wystąpiła przesłanka z art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy z 9 marca 2017 r., tj. przeniesienie roszczeń do nieruchomości warszawskiej nastąpiło w zamian za świadczenie wzajemne rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości warszawskiej. Przedmiotem analizy Komisji w tej sprawie była kwestia ekwiwalentności świadczeń wynikających z umowy sprzedaży roszczeń i praw z 16 kwietnia 2009 r., na podstawie których E. W. (poprzednio R.) oraz M. M. nabyli od B. T. (spadkobierczyni S. i J. małżonków K.) wszelkie prawa i roszczenia do całej nieruchomości przy ul. [...], za łączną kwotę 300 złotych. Komisja wskazała, że ustalenie, czy kwota za jaką nabyto te prawa i roszczenia nastąpiła w zamian za świadczenie wzajemne rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości warszawskiej, wymagało porównania wartości transakcji z wartością nieruchomości. Na podstawie operatu szacunkowego z 11 marca 2020 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę Komisja ustaliła, że wartość tych praw i roszczeń według stanu na dzień 24 czerwca 2009 r. wynosiła łącznie 3.622.443,00 zł. Oznacza to, że E. W. (poprzednio R.) oraz M. M. nabyli prawa i roszczenia za ułamek realnej wartości zreprywatyzowanej nieruchomości, tj. za około 0,000083 %. Komisja stwierdziła, że naruszenie zasady ekwiwalentności świadczeń znacząco odbiegało od akceptowalnych uchybień i nie było obiektywnie usprawiedliwione. Zdaniem Komisji, dysproporcja pomiędzy ustaloną w umowie ceną sprzedaży a rzeczywistą wartością nieruchomości ma charakter rażący, gdyż strony umowy nabyły je za ułamek jej wartości. Komisja podniosła, że E. W. (poprzednio R.) oraz M. M. nabyli prawa i roszczenia do nieruchomości położonych w W. przy ul. [...], objętej dekretem warszawskim, na podstawie umowy sprzedaży za kwotę wielokrotnie niższą niż wartość prawa przyznanego im decyzją reprywatyzacyjną. Wskazała, że za kwotę 300 zł beneficjenci decyzji nabyli prawa do gruntów objętych decyzją reprywatyzacyjną. Co więcej, następca prawny dawnych właścicieli (tj. B. T.) w momencie zbywania praw i roszczeń do przedmiotowej nieruchomości miała [...] lat, a jednym z nabywców tych praw i roszczeń był M. M. osoba, która zawodowo zajmowała się nabywaniem praw i roszczeń do nieruchomości warszawskich. Komisja zwróciła uwagę, że taka osoba miała pełną świadomość realnej wartości tych praw i roszczeń do nieruchomości usytuowanej w warszawskiej dzielnicy [...]. Tym samym przeniesienie roszczeń do nieruchomości warszawskiej było rażąco sprzeczne z interesem społecznym i w oczywisty sposób nie było adekwatne do wartości nieruchomości warszawskiej. W ocenie Komisji na gruncie niniejszej sprawy doszło do aktualizacji przesłanki z art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy z 9 marca 2017 r. Zdaniem Komisji, Prezydent m.st. Warszawy wydając decyzję z 24 czerwca 2009 r. w części dotyczącej pkt 8 naruszył w sposób rażący zawartą w art. 6 k.p.a. zasadę praworządności oraz art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego. W następstwie rozpoznania wniosku J. i S. małżonków K. złożonego w dniu 14 lipca 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej przy ul. [...] w W., Prezydent m.st. Warszawy w pkt 8 sentencji decyzji z 24 czerwca 2009 r., nr 284/GK/DW/2009 stwierdził, że: "Decyzja niniejsza z chwilą, gdy stanie się ostateczna, będzie stanowiła podstawę do zawarcia w formie aktu notarialnego umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu opisanego w pkt 1. Termin aktu notarialnego zostanie wyznaczony po uprzednim zwrocie zwaloryzowanej kwoty wypłaconego w dniu 15.11.1973 r. odszkodowania za grunt ustalonego prawomocną decyzją Prezydium Rady Narodowej [...] Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej znak [...] z dnia 28.07.1973 r. Nie stawienie się nabywców bez usprawiedliwienia w Kancelarii Notarialnej w celu podpisania umowy ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu w wyznaczonym terminie, będzie stanowić podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia niniejszej decyzji jako bezprzedmiotowej". W ocenie Komisji, tego rodzaju rozstrzygnięcie nie mogło zostać objęte sprawą administracyjną zakończoną decyzją administracyjną wydaną w trybie dekretu warszawskiego, a to z kolei prowadzi do stwierdzenia naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu i działanie organu wykraczające poza granice prawa. Komisja zaznaczyła, że samo ustanowienie prawa użytkownika wieczystego wywołane wnioskiem dekretowym z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu przebiega dwutorowo. Po pierwsze organ ma obowiązek zbadać materialnoprawne przesłanki do pozytywnego rozpoznania wniosku dekretowego, a w przypadku pozytywnego rozstrzygnięcia ww. zakresie zobligowany jest do wydania rozstrzygnięcia w zakresie stawki czynszu symbolicznego. Po drugie, po wydaniu decyzji administracyjnej z uwzględnieniem powyższych kwestii, przechodzi na etap cywilnoprawny, który kończy zawarcie notarialnej umowy pomiędzy organem wydającym decyzję reprywatyzacyjną, a osobą uprawnioną z decyzji. Komisja podkreśliła, że przepisy dekretu warszawskiego w żadnej jednostce redakcyjnej nie zawierają uregulowań zezwalających Prezydentowi m.st. Warszawy na ukształtowanie w sprawie administracyjnej zakończonej wydaniem decyzji administracyjnej z art. 7 dekretu, obowiązków przyszłego użytkownika wieczystego związanych z rozliczeniem otrzymanego i wypłaconego wcześniej odszkodowania. Określenie warunków w postaci zapisu jako warunku podstawy do zawarcia w formie aktu notarialnego umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego jest i było uregulowane w przepisach kodeksu cywilnego i odnosi się do etapu postępowania cywilnego, które jest prowadzone dopiero po wydaniu decyzji administracyjnej. I to właśnie na tym etapie - czyli w drodze notarialnej umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste określa się warunki z art. 7 ust. 3 in fine dekretu. Komisja wskazała, że skoro normy prawa materialnego nie przewidziały w tym zakresie kompetencji orzeczniczych Prezydenta m.st. Warszawy, to sprawa ta w pkt 8 sentencji decyzji należy do kognicji sądów cywilnych i nie mogła stanowić przedmiotu orzekania przez ten organ z art. 7 dekretu warunkujących uzyskanie prawa. A to z kolei powoduje naruszenie zasady legalizmy z art. 6 k.p.a. poprzez orzeczenie wykraczające poza granice stanowionego prawa. Reasumując, Komisja stwierdziła rażące naruszenie art. 6 k.p.a. oraz art. 7 ust. 1 dekretu i jednoczesne działanie Prezydenta m.st Warszawy bez podstawy prawnej poprzez ukształtowanie w sposób władczy istotnego elementu przyszłego stosunku cywilnoprawnego. Powyższe skutkuje natomiast aktualizacją przesłanek o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Komisja dostrzegając powyższe nieprawidłowości uznała, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z 24 czerwca 2009 r. w zakresie w jakim nie utrzymała jej w mocy wywołała nieodwracalne skutki prawne. Zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r., w wyniku postępowania rozpoznawczego w razie, gdy decyzja reprywatyzacyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne, Komisja stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa i wskazuje okoliczności, z powodu których nie można jej uchylić. Komisja wskazała, że zgodnie z art. 2 pkt 4 ustawy z 9 marca 2017 r. przez nieodwracalne skutki prawne należy rozumieć stan prawny powstały wskutek przeniesienia własności albo użytkowania wieczystego nieruchomości warszawskiej na osobę trzecią, o ile nie nastąpiło ono nieodpłatnie lub na rzecz nabywcy działającego w złej wierze, lub zagospodarowania nieruchomości warszawskiej na cele publiczne, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Komisji, kontrolowana decyzja Prezydenta m.st. Warszawy dotycząca działki nr [...] o powierzchni 684 m 2 (poprzednio część działki nr [...] wg stanu na dzień 24 czerwca 2009 r.) oraz działki nr [...] o powierzchni 71 m 2, doprowadziła do wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z 9 marca 2017 r. Wskazała, że na mocy dwóch umów zawartych w formie aktu notarialnego z 4 września 2014 r. (czyli po wydaniu decyzji reprywatyzacyjnej i po zawarciu aktu notarialnego o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste) doszło do odpłatnego przeniesienia prawa użytkowania wieczystego należącego do E. W. i M. M. (tj. do beneficjentów decyzji reprywatyzacyjnej) na rzecz osoby trzeciej, tj. [...] Spółka Jawna z siedzibą w K. Kolejno, spółka sprzedała częściowe udziały w prawie użytkowania wieczystego na rzecz poszczególnych właścicieli wyodrębnionych lokali. Komisja stwierdziła, że w zakresie działki nr [...] i nr [...] decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z 24 czerwca 2009 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne z powodu odpłatnego przeniesienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej - niedziałającej w złej wierze, a to z kolei obligowało Komisję do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Komisja podniosła, że w momencie wydawania decyzji reprywatyzacyjnej przez Prezydenta m. st. Warszawy wchodząca w skład dawnej nieruchomości hipotecznej obecna działka nr [...] o powierzchni 2 m 2 z obrębu [...] stanowiła część działki ewidencyjnej nr [...] i wobec faktu, że Prezydent m.st. Warszawy w pkt 4 decyzji reprywatyzacyjnej ustalił dla całej działki nr [...] w określonej kwocie wysokość czynszu symbolicznego brak jest możliwości uczynienia z opisanego fragmentu nieruchomości samodzielnego przedmiotu orzekania. W ocenie Komisji z uwagi na wspomnianą wyżej niepodzielność nieodwracalne skutki prawne należało rozciągnąć również na działkę nr [...]. Komisja wskazała, że zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. w decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 1 ustawy, może nałożyć obowiązek zwrotu równowartości nienależnego świadczenia na osobę, na rzecz której wydano decyzję reprywatyzacyjną. Równowartość obejmuje wartość korzyści uzyskanych przez te osoby z powodu władania lub rozporządzenia w zamian nieruchomością warszawską lub jej częścią, w szczególności cenę, czynsz lub inne pożytki, według wartości przyjętej w stosunkach miejscowych lub w stosunkach danego rodzaju z dnia wydania decyzji przez Komisję, a w razie trudności albo niemożności ustalenia tej wartości - średnią wartość korzyści tego rodzaju w kwartale kalendarzowym poprzedzającym wydanie decyzji według stawek ustalanych dla celów podatkowych, jednakże nie niżej wartości uzyskanych korzyści. Komisja zaznaczyła, że w sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, co stanowi podstawę do stwierdzenia wydania decyzji reprywatyzacyjnej z naruszeniem prawa we wskazanym zakresie. Konsekwencją powyższego jest mające umocowanie w art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. uprawnienie Komisji do nałożenia na wymienione w tym przepisie podmioty obowiązku zwrotu nienależnego świadczenia. Komisja uznała, że obowiązek zwrotu równowartości nienależnego świadczenia obciąża M. M. Podmiot ten jest osobą, na rzecz którego wydana została decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z 24 czerwca 2009 r., nr 284/GK/DW/2009 w odpowiednim udziale, w związku z czym w stosunku do niego spełniona została przesłanka z art. 31 ust. 1 pkt 1 ustawy z 9 marca 2017 r. M. M. nabył udział 1/3, w roszczeniach do nieruchomości za świadczenie wzajemne rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości. Ustalając wysokość nienależnego świadczenia podlegającego zwrotowi Komisja przyjęła, że korzyści uzyskane przez M. M. stanowią kwotę jaką uzyskał ze sprzedaży działki nr [...] i nr [...] spółce "[...]" spółce jawnej z siedzibą w K. za łączną cenę 700.000 zł pomniejszoną o 1/3 kwoty, którą zapłacił tytułem zakupu wszelkich praw i roszczeń, tj. o kwotę 100 zł (1/3 z kwoty 300 zł) oraz o 1/3 kwoty jaką wpłacił w dniu 8 czerwca 2010 r. tytułem zwrotu zwaloryzowanej kwoty wypłaconego dawnym właścicielom nieruchomości hipotecznej odszkodowania tj. o kwotę 3.302,25 zł. Jednocześnie Komisja uznała, że brak jest podstaw do nakładania obowiązku zwrotu nienależnego świadczenia na drugą z beneficjentek decyzji reprywatyzacyjnej tj. E. W. (wcześniej: R.), a to wobec okoliczności, że jest ona wnuczką dawnych właścicieli nieruchomości hipotecznej "[...]" nr hipoteczny [...], działka nr [...] i córką zbywającej prawa i roszczenia do nieruchomości B. T. Komisja uznała za zasadne obniżenie wysokości zwrotu równowartości świadczenia nienależnego otrzymanego przez M. M. poprzez odjęcie od kwoty uzyskanej ze sprzedaży nieruchomości spółce "[...]" spółce jawnej z siedzibą w K. 1/3 kwoty za jaką doszło do nabycia praw i roszczeń do przedmiotowej nieruchomości hipotecznej od spadkobiercy dawnych właścicieli nieruchomości hipotecznej oraz poprzez odjęcie 1/3 kwoty jaką M. M. wpłacił w dniu 8 czerwca 2010 r. tytułem zwrotu zwaloryzowanej kwoty wypłaconego dawnym właścicielom nieruchomości hipotecznej odszkodowania tj. o kwotę 3.302,25 zł. Miarkowana w ten sposób wysokość nienależnego świadczenia odpowiada kwocie w jakiej ostatecznie M. M. uzyskał korzyść w związku z przeprowadzonymi transakcjami dotyczącymi nieruchomości przy ul. [...]. W ocenie Komisji, wobec beneficjenta decyzji M. M. nie zaszły żadne z okoliczności wskazanych w art. 31 ust. 4 ustawy z 9 marca 2017 r. Wobec powyższego Komisja w pkt 3 zaskarżonej decyzji nałożyła na M. M. obowiązek zwrotu równowartości nienależnego świadczenia na rzecz Miasta [...] w wysokości 696.597,65 zł. Pismem z 10 września 2020 r. Miasto [...] wniosło skargę na fragmenty uzasadnienia decyzji Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z 28 lipca 2020 r., nr KR VI R 45/19. Zaskarżonej decyzji Miasto [...] zarzuciło : 1) naruszenie przepisów art. 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 3 dekretu w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy, poprzez zawarcie bezpodstawnych stwierdzeń w uzasadnieniu decyzji, tj. tytule pkt. III.3. (str. 27.) w całości; w pkt. III.3.1. (str. 27.) w zakresie: "(...) Prezydent m.st. Warszawy nie mając ku temu podstaw w normach prawa materialnego, ani kompetencji przynależnych mu jako organowi administracji publicznej, wydał decyzję z 24 czerwca 2009 r., nr 284/GK/DW2009 w części dotyczącej punktu 8. Naruszając tym samym w sposób rażący zawartą w art. 6 k.p.a. zasadę praworządności oraz art. 7 ust. 2 dekretu. pkt. III.3.2. (str. 28.) w zakresie: ,,(...) tego rodzaju rozstrzygnięcie nie mogło zostać objęte sprawą administracyjną zakończoną decyzją administracyjną wydaną w trybie dekretu warszawskiego, a to z kolei prowadzi do stwierdzenia naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu i działanie organu wykraczające poza granice prawa. pkt III.3.3. (str. 29.) w zakresie: " (...) Komisja stwierdziła rażące naruszenie art. 6 k.p.a. oraz art. 7 ust. 1 dekretu i jednoczesne działanie Prezydenta m.st Warszawy bez podstawy prawnej poprzez ukształtowanie w sposób władczy istotnego elementu przyszłego stosunku cywilnoprawnego. Powyższe skutkuje aktualizacją przesłanek o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a." podczas gdy: (a) z treści przepisu art. 7 ust. 3 dekretu wynika uprawnienie organu orzekającego w przedmiocie ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej, do określenia warunków, pod którymi umowa o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego może być zawarta; (b) okoliczności opisane w pkt 8 decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 24 czerwca 2009 r., nr 284/GK/DW/2009 w istocie rzeczy stanowią warunki dopuszczalności zawarcia umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, a umocowanie do takiego rozstrzygnięcia znajduje swe oparcie w przepisie art. 7 ust. 3 in fine dekretu; (c) twierdzenia Komisji jakoby decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z 24 czerwca 2009 r., nr 284/GK/DW/2009 rażąco naruszała art. 6 k.p.a. oraz art. 7 ust. 2 dekretu, poprzez wydanie rozstrzygnięcia zawartego w pkt 8 tej decyzji bez podstawy prawnej, są nieuprawnione; (d) warunek przystąpienia do umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego przez m.st. Warszawę w postaci zwrotu przez następców prawnych dawnych właścicieli odszkodowania, które otrzymali za przejęcie nieruchomości jest zgodny z interesem społecznym i nie narusza słusznego interesu strony; (e) nawet przy przyjęciu, że warunek ten naruszał prawo, to nie można przyjąć, że (ea) naruszenie to miało charakter rażący, skoro doprowadziło do realizacji prawnego obowiązku zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania przez następców prawnych dawnych właścicieli oraz że (eb) zasadne byłoby stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem w całości, skoro dotyczył on jedynie jej wyodrębnionej w punkcie 8 części; 2) naruszenie przepisów, tj. art. 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1 w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy w zw. z art. 31 ust. 1 pkt. 1, ust. 4 ustawy, poprzez zawarcie bezpodstawnych stwierdzeń w uzasadnieniu decyzji, tj. w pkt. III.6.1. (str. 33.) w zakresie: "(...) Komisja uznała, że brak jest podstaw do nakładania obowiązku zwrotu nienależnego świadczenia na drugą z beneficjentek decyzji reprywatyzacyjnej, tj. E. W. (wcześniej: R.), a to wobec okoliczności, że jest ona wnuczką dawnych właścicieli nieruchomości hipotecznej "[...]" nr hipoteczny [...], działka nr [...] i córką zbywającej prawa i roszczenia do nieruchomości B. T.", podczas gdy: (a) motywy, jakie legły u podstaw odstąpienia od nałożenia obowiązku zwrotu przez E. W. na rzecz [...] równowartości nienależnego świadczenia są nieprzekonywujące; (b) odstąpienie od nałożenia obowiązku zwrotu równowartości świadczenia nienależnie otrzymanego przez E. W. wymagało oceny i wyważenia interesów nie tylko E. W. jako beneficjenta decyzji reprywatyzacyjnej, ale również [...] jako podmiotu, na rzecz którego zwrot tego świadczenia miałby być dokonany, czego zaniechano; (c) odstąpienie przez Komisję od nałożenia w decyzji obowiązku zwrotu równowartości nienależnego świadczenia na wszystkich (bez wyjątku) beneficjentów decyzji reprywatyzacyjnej przeczy dotychczasowej dominującej praktyce orzeczniczej Komisji. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Miasto [...] wniosło na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. - o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej uzasadnienia w zakresie ww. wskazanym. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. wniosło o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Miasto [...] rozwinęło zarzuty skargi i podało argumentację na ich poparcie. W odpowiedzi na skargę Komisja ustosunkowując się do zarzutów skargi wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej na podstawie art. 151 p.p.s.a. Skargę na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z 28 lipca 2020 r., nr KR VI R 45/19 wniósł także M. M. Skarżący wskazał, że zaskarża decyzję w całości, tj. w zakresie pkt 1,2,3 i wnosi o jej uchylenie. W odpowiedzi na ww. skargę Komisja wskazała, że Skarżący nie podał żadnych zarzutów co do zaskarżonej decyzji oraz nie wskazał dlaczego nie zgadza się z decyzją Komisji. To z kolei uniemożliwia Komisji odniesienie się do twierdzeń Skarżącego, których de facto skarga nie zawiera. Pismem z 22 września 2020 r. pełnomocnik Skarżącego – M. M. uzupełnił skargę. Wskazał, że modyfikuje wniesioną przez Skarżącego skargę na decyzję Komisji z 28 lipca 2020 r. i zaskarża ją w części dotyczącej pkt 1, 2 i 3 w całości. Na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o umorzeniu postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa, a mianowicie : 1) norm ustrojowych zawartych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tj.: - art. 2 i art. 8 ust. 1 i 2 oraz art. 9 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem zasad obowiązujących w Rzeczypospolitej Polskiej jako demokratycznym państwie prawa oraz z naruszeniem porządku prawnego wynikającego z obowiązujących w Rzeczypospolitej Polskiej ustaw i norm prawa międzynarodowego, a mianowicie poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez zagwarantowania stronie skarżącej prawa do rzetelnego postępowania administracyjnego oraz oparcie rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji na przepisach ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszaniem prawa, tj. art. 29 ust. 1 pkt. 4 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt. 1, ust. 2 i ust. 3 ww. ustawy - stojących w sprzeczności z normą art. 2, art. 8, art. 7, art. 9, oraz art. 10 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także art. 21 i art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim przepisy ustawy o Komisji naruszają obowiązujące ww. normy konstytucyjne, tj. zasadę trójpodziału władzy oraz zasadę demokratycznego państwa prawa i wynikającej z nich zasady jednoznaczności prawa, niedziałania prawa wstecz, ochrony praw słusznie nabytych, trwałości decyzji administracyjnych i ochronę nabytej własności, - art. 9 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 do konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U.95.36.175 1998-11-01, zm. Dz.U.98.147.962) sporządzonym w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. oraz sporządzonym w Strasburgu dnia 16 września 1963 r. (Dz. U. z dnia 4 kwietnia 1995 r.) w zakresie, w jakim zaskarżona decyzja pozbawia stronę ochrony nabytego mienia i praw majątkowych nabytych, 2) norm postępowania mającego istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a mianowicie : - art., 6 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy o Komisji poprzez orzeczenie w pkt 2 zaskarżonej decyzji o wydaniu przez Prezydenta m. st. Warszawy decyzji z 24 czerwca 2009 r., nr 284/GK/DW/2009 z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy w dacie wydawania przez Prezydenta m. st. Warszawy ww. decyzji norma ta nie obwiązywała w obrocie prawnym i w związku z tym brak było podstaw do przyjęcia, że powyższa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, - art. 7 k.p.a. poprzez odstąpienie od obowiązującej zasady dążenia do prawdy obiektywnej oraz ukształtowania postępowania dowodowego w sposób, w który w całości odbiegał od dążenia do wyjaśnienia stanu faktycznego, dotyczącego podstaw prawnych wydania kwestionowanej decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 24 czerwca 2009 r., nr 284/GK/DW/2009, - art. 7a § 1 k.p.a. i art. 81 a § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie w odniesieniu do skarżącego tych norm do oceny legalności i ochrony praw słusznie nabytych przez skarżącego w wyniku wydanej przez Prezydenta m. st. Warszawy decyzji z 24 czerwca 2009 r., nr 284/GK/DW/2009, w stanie prawnym jaki obowiązywał w dacie wydania tej decyzji, - art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. i art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt. 4 ustawy o Komisji poprzez orzeczenie w pkt. 2) zaskarżonej decyzji, że decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z 24 czerwca 2009 r., nr 284/GK/DW/2009 została wydana z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy w przedmiotowej sprawie takie naruszenie nie nastąpiło a nadto rażące naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że ww. decyzja rażąco naruszyła prawo, podczas gdy brak było podstaw do takiego stwierdzenia, także z uwagi na upływ okresu 10 lat od dnia jej wydania, - art. 158 § 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie tej normy z uwagi na wystąpienie w sprawie przesłanek negatywnych do stwierdzenia wydania przez Prezydenta m. st. Warszawy decyzji z 24 czerwca 2009 r., nr 284/GK/DW/2009 z rażącym naruszeniem prawa w warunkach, w których od daty wydania ww. decyzji minęło dziesięć lat, a także w warunkach, w których decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, polegające na rozporządzeniu przez skarżącego nabytym udziałem w prawie użytkowania wieczystego działki gruntu przy ul. [...] w W., - art. 16 § 1 i § 3 k.p.a. - poprzez naruszanie zasady trwałość decyzji administracyjnych wynikających z prawomocnych decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 24 czerwca 2009 r., nr 284/GK/DW/2009. 3) naruszenie norm prawa materialnego, a mianowicie : - art. 2 pkt 4 ustawy o Komisji poprzez bezpodstawne przyjęcie, że Skarżący nabył udział w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości objętej decyzją z 24 czerwca 2009 r., nr 284/GK/DW/2009 w złej wierze, podczas gdy nabycie udziału w nieruchomości przy ul. [...] w W. nastąpiło w oparciu o zgodne oświadczenia stron transakcji i wolę, co wyklucza działanie Skarżącego w warunkach złej wiary, - art. 65 § 1 i 2 Kc w zw. z art. 353 1 Kc w zw. z art. 9 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawnych Wolności w zw. z art. 1 i art. 5 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U.95.36.175 1998-11-01, zm. Dz.U.98.147.962) sporządzonym w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. oraz sporządzonym w Strasburgu dnia 16 września 1963 r. (Dz. U. z 4 kwietnia 1995 r.) poprzez nieuprawnioną i pozbawioną podstaw, także ustrojowych, w zakresie wejścia w uprawnienia do orzekania przez Komisję jako organu sądowego w przedmiocie oceny stosunków umownych Skarżącego z jego poprzednikiem prawnym (art. 10 ust. 2 Konstytucji RP), bez wniosku stron czynności prawnej, tj. w przedmiocie oceny woli stron czynności prawnych związanych z nabyciem przez skarżącego M. M. od prawowitych spadkobierców nieruchomości przy ul. [...] w W. praw i roszczeń do przedmiotowej nieruchomości na podstawie zawartych umów i w konsekwencji orzeczenie, jako organ (Komisja) do tego niepowołany w rozumieniu art. 10 ust. 2 Konstytucji RP, o ocenie tych stosunków umownych z wyłączaniem woli stron, a także zaniechanie przeprowadzenia w tej materii jakiegokolwiek postępowania dowodowego z udziałem zainteresowanych stron czynności prawnej, podlegającej badaniu, w sposób urzeczywistniający zasady wynikające z art. 6, art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. i art. 75 § 1 k.p.a. i art. 80 oraz art. 81 k.p.a., - art. 118 Kc. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. art. 58 § 2 K.c. w zw. z art. 10 ust. 2 Konstytucji RP poprzez orzeczenie przez Komisję w zakresie oceny stosunków umownych skarżącego M. M. ze zbywcą praw i roszczeń do działki gruntu przy ul. [...] w W. w warunkach, w których nastąpiło przedawnienie możliwości wzruszenia takiej umowy także z mocy art. 58 § 2 Kc z powodu upływu okresu przedawnienia możliwości dokonania oceny takich umów oraz roszczeń z tym związanych, - art. 118 Kc. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. art. 410 § 1 i 2 K.c. w zw. z art. 10 ust. 2 i art. 175 ust. 1 oraz 176 Konstytucji RP poprzez orzeczenie przez Komisję o prawie zwrotu świadczenia cywilnego w postępowaniu administracyjnym, tj. o obowiązku zwrotu przez skarżącego M. M. równowartości świadczenia nienależnego w kwocie 695.597,65 złotych na rzecz [...] w sytuacji, gdy roszczenie to uległo przedawnieniu, a także co do roszczenia, - art. 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie czynności notarialne, w z art. 76 § 1 k.p.a. i art. 6 k.p.a. polegające na rażącym naruszaniu tych norm poprzez bezprawne kwestionowanie przez Komisję aktów notarialnych sporządzonych w przepisanej prawem formie, w tym umów zawartych ze stroną Skarżącą i poprzednikami prawnymi skarżącego, jako dokumentów urzędowych, które Skarżący przedkładał jako dowody w sprawie w postępowaniu o wydanie decyzji reprywatyzacyjnej, które to dokumenty zgodnie z art. 2 ustawy z 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie czynności notarialne, mają charakter dokumentu urzędowego korzystającego z domniemania zgodności z prawem danych w nim zawartych i ta okoliczność wyłączała kognicję Komisji w badaniu zgodności stwierdzonych tym dokumentem umów cywilnoprawnych, zawartych w takim dokumencie, - naruszenie art. 31 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 i 3 w zw. z art. 2 pkt. 4 ustawy o Komisji poprzez błędne uznanie, że Skarżący nabywając udział w nieruchomości działał w złej wierze, a tym samym stał się stroną decyzji reprywatyzacyjnej działając w złej wierze i na tej podstawie zobowiązany jest zwrócić równowartość świadczenia nienależnego, obliczonego wg kryteriów określonych w art. 31 ust. 2 i 3 ustawy o Komisji, podczas gdy nabycie praw i roszczeń do udziału w nieruchomości przy ul. [...] w W. nastąpiło zgodne z wolą stron, ocenioną po myśli art. 65 § 2 Kc., ukształtowaną w oparciu o zawarte umowy ze zbywcą tych praw i roszczeń - co tym samym wyłączało możliwość orzeczenia od Skarżącego M. M. takiego zwrotu świadczenia, a także rażące naruszenie tej normy w zakresie w jakim orzeczenie o obowiązku zwrotu tego świadczenia nie dotyczy pozostałych osób będących beneficjentami decyzji reprywatyzacyjnej z 24 czerwca 2009 r., nr 284/GK/DW/2009, których pozycja prawna była tożsama z pozycją skarżącego. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów pełnomocnik Skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Komisji w zaskarżonej części i o orzeczenie o umorzeniu postępowania, stosownie do art. 145 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi. Ponadto, wniósł o wstrzymanie wykonania pkt 3 zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od Komisji na rzecz Skarżącego kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu uzupełnienia skargi pełnomocnik Skarżącego rozwinął zarzuty skargi i podał argumentację na ich poparcie. Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich pismem z 23 października 2020 r. udzieliła odpowiedzi na pismo procesowe pełnomocnika Skarżącego z 22 września 2020 r. stanowiące uzupełnienie skargi. Komisja wniosła o nieuwzględnienie skargi M. M. W uzasadnieniu Komisja odniosła się szczegółowo do podniesionych w uzupełnieniu skargi zarzutów. Postanowieniem z 10 lutego 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a., połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt I SA/Wa 2315/20 ze skargi M. M. i o sygn. akt I SA/Wa 2267/20 ze skargi Miasta [...] oraz postanowił prowadzić je pod sygnaturą I SA/Wa 2267/20. W dniu 21 czerwca 2024 r. do Sądu wpłynął wniosek Stowarzyszenia [...] w W. o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Postanowieniem z 28 czerwca 2024 r. Sąd dopuścił Stowarzyszenie [...] w W. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. W trakcie rozprawy w dniu 18 lipca 2024 r. pełnomocnik skarżącego Miasta [...], podobnie jak i pełnomocnik skarżącego M. M. poparli skargi oraz wnioski w nich zawarte. Pełnomocnik skarżącego M. M. złożył stanowisko zawarte w piśmie z dnia 18 lipca 2024 r., jako załącznik do protokołu. Przekazał odpis pisma uczestniczącym w rozprawie stronom. Pełnomocnicy organu podobnie jak przedstawicielka uczestnika postępowania Stowarzyszenia [...] w W., wnieśli o oddalenie obu skarg. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 t.j.) dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej. Rozpoznając niniejszą sprawę według powyższych kryteriów Sąd uznał, że skargi są zasadne, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu, aczkolwiek Sąd nie podziela wszystkich podniesionych w nich argumentów. Sąd wskazuje na wstępie, że Miasto składało skargę wyłącznie na fragmenty uzasadnienia decyzji, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jedynie w części dotyczącej uzasadnienia. W ocenie Sądu, co do zasady, nie jest możliwe uchylenie jedynie fragmentów uzasadnienia decyzji i pozostawienie w obrocie samego jej tenoru. Jeżeli wady uzasadnienia mają charakter istotny, to jest wpływają na treść decyzji konieczne jest uchylenie decyzji w całości. W niniejszej sprawie, wobec stwierdzonych wad decyzji Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w całości. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji Komisji stanowiły przepisy ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich (Dz. U. z 2018 r., poz. 2267) powoływanej dalej jako: "ustawa z 9 marca 2017 r.", "ustawa". Postępowanie przed Komisją jest nadzwyczajnym postępowaniem kontrolnym (nadzorczym), a przepisy tej ustawy stanowią lex specialis w stosunku do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Ustawodawca mocą ustawy szczególnej ustanowił więc Komisję jako organ specjalny do kontroli legalności decyzji reprywatyzacyjnych wydawanych na podstawie przepisów dekretu, a w art. 30 zawarł przepisy określające przesłanki wadliwości decyzji dekretowych. Zgodnie z art. 2 pkt 3 ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o decyzji reprywatyzacyjnej należy przez to rozumieć ostateczną albo nieostateczną decyzję właściwego organu. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Komisji mogą być zarówno decyzje nieostateczne, jak i ostateczne. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Komisji była ostateczna decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z 24 czerwca 2009 r. Oceniając prawidłowość zaskarżonej decyzji przede wszystkim podkreślić należy, że została ona wydana w trybie nieważnościowym, który dotyczy decyzji ostatecznych. Skoro w niniejszej sprawie Komisja kontrolowała decyzję ostateczną to powinna zastosować wyłącznie tryb nadzorczy (nieważnościowy). Stosownie do treści art. 29 ust. 1 ustawy w wyniku postępowania rozpoznawczego Komisja wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy decyzję reprywatyzacyjną albo 2) uchyla decyzję reprywatyzacyjną w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo, uchylając tę decyzję, umarza postępowanie w całości albo w części, albo 2a) uchyla decyzję reprywatyzacyjną w całości albo w części i zawiesza postępowanie w przypadku przeszkody uniemożliwiającej dalsze prowadzenie postępowania i wydanie decyzji, albo 3) uchyla decyzję reprywatyzacyjną w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi, który wydał ostateczną decyzję reprywatyzacyjną, jeżeli decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, albo 3a) stwierdza nieważność decyzji reprywatyzacyjnej lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przesłanki określone w art. 156 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego lub w przepisach szczególnych, albo 4) jeżeli decyzja reprywatyzacyjna wywołała skutki prawne, o których mowa w art. 2 pkt 4, stwierdza jej wydanie z naruszeniem prawa i wskazuje okoliczności, z powodu których nie można jej uchylić albo stwierdzić nieważności, albo 5) umarza postępowanie rozpoznawcze. Wydając zaskarżoną decyzję Komisja połączyła dwa tryby postępowania, tj. tryb zwykły utrzymując w mocy w pkt 1 decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 24 czerwca 2009 r. w części dotyczącej jej pkt 5 oraz tryb nadzorczy orzekając, że w pozostałym zakresie decyzja Prezydenta m. st. Warszawy została wydana z naruszeniem prawa. Podkreślić należy, że przepis art. 29 ust. 1 ustawy zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć jakie może wydać Komisja. Oznacza to, że Komisja rozpoznając sprawę jest zobowiązana wydać decyzję zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 ustawy. Komisja nie może w jednym postępowaniu rozpoznawczym stosować zarówno przepisów z postępowania nieważnościowego (art. 156 § 1 k.p.a.) oraz przepisów które mają zastosowanie w postępowaniu odwoławczym. Odpowiednikiem wyłączonego mocą art. 38 ust. 1 ustawy przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. o tożsamej treści jest art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy, który również nie przewiduje utrzymania w mocy decyzji wydanej w trybie zwykłym w części. Zaznaczyć należy, że przepis art. 29 ust. 1 ustawy wskazując na możliwe rozstrzygnięcia Komisji zawiera alternatywę rozłączną, o czym świadczy użycie w przepisie słowa "albo". Oznacza to, że organ może wydać decyzję w której albo utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję reprywatyzacyjną w całości, albo jeżeli decyzja wywołała skutki prawne, o których mowa w art. 2 pkt 4 stwierdza jej wydanie z naruszeniem prawa i wskazuje okoliczności, z powodu których nie można jej uchylić albo stwierdzić nieważności. Przepis ten nie przewiduje możliwości zastosowania łącznie w jedynym rozstrzygnięciu dwóch różnych trybów postępowania. W ocenie Sądu, w sytuacji gdy Komisja uznała, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z 24 czerwca 2009 r. w części jest prawidłowa to powinna rozważyć umorzenie postępowania rozpoznawczego w tej części. Jest to możliwe, gdyż zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy w postępowaniu rozpoznawczym stosuje się odpowiednio art. 105 § 1 k.p.a., który umożliwia umorzenie postępowania w całości albo w części. Podnieść należy, że rozstrzygnięcia wskazane w art. 29 ust 1 ustawy są konsekwencją zastosowania przez Komisję konkretnego trybu weryfikacji decyzji, których jak wyżej Sąd zaznaczył nie można łączyć. Reasumując, stwierdzić należy, że wydając zaskarżoną decyzję w trybie nieważnościowym Komisja błędnie w pkt 1 utrzymała w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 24 czerwca 2009 r., w części dotyczącej pkt 5, gdyż art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy stanowi samodzielną podstawę prawną, której nie można łączyć wydając decyzję w trybie nieważnościowym na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy. Odnosząc się do pkt 2 zaskarżonej decyzji wskazać należy, że jedną z przyczyn dla których Komisja stwierdziła, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z 24 czerwca 2009 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa było stwierdzenie, że Prezydent m.st. Warszawy nie miał podstaw prawnych ani kompetencji do wydania decyzji z 24 czerwca 2009 r. o treści zawartej w punkcie 8 sentencji decyzji. W ocenie Komisji, tym samym Prezydent naruszył w sposób rażący zawartą w art. 6 k.p.a. zasadę praworządności oraz art. 7 ust. 2 dekretu, gdyż działał bez podstawy prawnej poprzez ukształtowanie w sposób władczy istotnego elementu przyszłego stosunku cywilnoprawnego. Wskazać należy, zgodnie z treścią art. 7 ust. 3 dekretu: "W razie uwzględnienia wniosku gmina ustali, czy przekazanie gruntu nastąpi tytułem wieczystej dzierżawy, czy na prawie zabudowy oraz określi warunki, pod którymi umowa może być zawarta". Z treści art. 7 ust. 3 dekretu wynika zatem uprawnienie organu orzekającego w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej, do określenia warunków, pod którymi umowa o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego może być zawarta. Przepis nie precyzuje, jakie to mogą być warunki. Wobec tego przepis ten może być różnie rozumiany. Wyjaśnić należy, że granice sprawy dekretowej i jej przedmiot odnoszą się do przyznania prawa użytkowania wieczystego nieruchomości i ustalenia czynszu symbolicznego z tego tytułu. Ustalając przedmiot i zakres rozstrzygnięcia w sprawie o przyznanie prawa użytkowania wieczystego prowadzonej w trybie art. 7 dekretu trzeba odwołać się do przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną wniosku dekretowego. Z przepisów art. 7 ust. 1-3 dekretu wynika, że realizacja roszczeń dekretowych ma charakter dwustopniowy. W pierwszym etapie Prezydent m.st. Warszawy w trybie postępowania administracyjnego orzeka w formie decyzji administracyjnej w przedmiocie przyznania, co do zasady, prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości warszawskiej. Jeżeli wniosek dekretowy jest zasadny, wówczas ostateczna decyzja orzekająca o przyznaniu prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości i ustalająca z tego tytułu czynsz symboliczny kończy sprawę administracyjną. W takim przypadku realizacja roszczeń dekretowych przechodzi do drugiego etapu. W tej fazie dochodzi do określenia konkretnych warunków zawarcia w formie aktu notarialnego umowy cywilnoprawnej o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste. W ocenie Sądu, pkt 8 decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 24 czerwca 2009 r. zawierając stwierdzenia o tym, że ostateczna decyzja stanowić będzie podstawę do zawarcia umowy o ustanowieniu użytkowania wieczystego oraz o terminie jej zawarcia, jak również pozostałe punkty od 6 do 14 decyzji reprywatyzacyjnej, m.in. o korzystaniu z nieruchomości w sposób, zgodny z miejscowym planem zagospodarowania w przypadku jego uchwalenia; o możliwości rozwiązania umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste przed upływem terminu, jeżeli użytkownik wieczysty nie przestrzega warunków określonych; oraz o stosowaniu do umowy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz kodeksu cywilnego w zakresie nie uregulowanym w decyzji, nie są związane z istotą sprawy dekretowej. Zdaniem Sądu, tego rodzaju stwierdzenia nie należą do osnowy decyzji wydawanej w trybie art. 7 dekretu. Nie jest to też warunek dodatkowy decyzji (zawieszający lub rozwiązujący) kreujący moment jej obowiązywania lub utraty mocy obowiązującej. Nie jest to także nałożony na strony przez organ administracji publicznej dodatkowy obowiązek, ponieważ dotyczy on kwestii zawarcia przyszłej umowy, o której mowa w art. 7 ust. 3 dekretu, a nie samej decyzji dekretowej. W ocenie Sądu, stwierdzenia dotyczące przyszłego podpisania aktu notarialnego wykonującego decyzję reprywatyzacyjną stanowią wypowiedzi Prezydenta m.st. Warszawy podjęte poza granicami sprawy dekretowej i w tym sensie zbędne z punktu widzenia tej sprawy administracyjnej (prawnie irrelewantne). Nie jest to element rozstrzygnięcia decyzji wydanej w trybie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, ponieważ nie jest to władcze oświadczenie woli organu administracji publicznej rozstrzygającego w formie decyzji administracyjnej sprawę indywidualną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Posłużenie się przez Prezydenta w decyzji reprywatyzacyjnej zwrotem "stwierdzam, że:" - właściwym dla wypowiedzi o charakterze opisowym, w odróżnieniu od typowego dla konstytutywnego aktu kreującego administracyjnoprawny stosunek sformułowania "orzekam", świadczy o tym, że zarówno pkt 8 decyzji, jak i punkty 6-14 decyzji reprywatyzacyjnej zawierają wypowiedź organu w istocie o charakterze informacyjnym, której trudno przypisać znaczenie dyspozytywne. Skoro zatem stwierdzenia zawarte w punkcie 8 i pozostałych punktach od 6-14 decyzji reprywatyzacyjnej, nie tworzą rozstrzygnięcia decyzji, o którym mowa w art. 107 § 1 k.p.a., to nie wiążą Prezydenta jako organu administracji publicznej załatwiającego sprawę administracyjną na mocy art. 110 k.p.a. Wobec czego w zakresie przedmiotowych stwierdzeń decyzja reprywatyzacyjna w punkcie 6-14 nie uzyskuje cechy ostateczności i wykonalności (art. 16 § 1 i art. 130 § 1 k.p.a.). W tym zakresie decyzja reprywatyzacyjna nie korzysta również z domniemania prawidłowości decyzji oraz powagi rzeczy rozstrzygniętej (res iudicata). Wskazać należy, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy przepis i jego interpretacja są jednoznaczne. Ocena zawartych w niektórych decyzjach (wydanych na podstawie art. 7 dekretu) punktów - o treści podobnej do punktu 8 oraz pkt 6-14 decyzji była (w różnych wyrokach) odmiennie przez sąd administracyjny oceniana. Niektóre składy orzekające uznawały, że punkty te stanowią jedynie informację i nie ma podstaw do ich wyeliminowania, inne zaś składy uznawały, że punkty zawarte w decyzji są elementem rozstrzygnięcia i należy je w postępowaniu odwoławczym lub nadzorczym wyeliminować. Skoro więc kwestia czy punkty zawierające dodatkowe warunki zawarcia umowy naruszają prawo, czy też nie, nie była i nie jest jednoznaczna, a orzecznictwo niejednolite, to nie można uznać, iż naruszają one art. 7 ust. 2 dekretu w stopniu rażącym. Kolejną przyczyną dla której Komisja stwierdziła, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy została wydana z naruszeniem prawa jest wystąpienie przesłanki z art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy z 9 marca 2017 r. tj. przeniesienie roszczeń do nieruchomości warszawskiej w zamian za świadczenie wzajemne rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości warszawskiej. Oceniając tę przesłankę jako podstawę do stwierdzenia, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy została wydana z naruszeniem prawa zaznaczyć należy, że aby przepis art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy można było zastosować musi istnieć w obrocie prawnym stwierdzający ją prejudykat w postaci stosownego orzeczenia sądu powszechnego. Komisja, będąc organem administracji publicznej, nie jest kompetentna do formułowania w tym zakresie samodzielnych ocen, gdyż nie przyznają jej takiego uprawnienia ani przepisy ustawy, ani też przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do treści art. 3 pkt 2 ustawy zadaniem Komisji jest wyjaśnianie nieprawidłowości i uchybień w działalności organów i osób prowadzących postępowania w przedmiocie wydawania decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich oraz występowanie do właściwych organów w razie stwierdzenia w toku postępowania przed Komisją istnienia okoliczności sprzyjających wydawaniu decyzji reprywatyzacyjnych z naruszeniem prawa lub popełnianiu przestępstw bądź utrudniających ich ujawnianie. Komisja jest organem administracji, który ocenia legalność decyzji reprywatyzacyjnej dotyczącej nieruchomości warszawskich, a nie legalność zdarzeń cywilnoprawnych będących podstawą jej wydania. Zauważyć należy, że podważenie aktu notarialnego nie może nastąpić na drodze administracyjnej (por. wyrok NSA z 16.04.2019 r., sygn. akt II OSK 1432/17, Lex nr 2654197). Jest to dokument urzędowy, co wynika z art. 2 § 2 ustawy z 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (Dz.U. 2024 poz. 1001 t.j.). Korzysta zatem z domniemania nie tylko autentyczności, ale także zgodności z prawdą tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone (art. 76 § 1 k.p.a.). W tym stanie rzeczy nieuznanie faktu stwierdzonego w dokumencie urzędowym stanowiłoby naruszenie przepisów prawa. Wzruszenie zaś aktu notarialnego może nastąpić tylko w drodze postępowania sądowego. Dopóki zatem umowa zawarta w tej formie nie zostanie podważona w trybie prawem przewidzianym i funkcjonuje w obrocie prawnym, dopóty powinna być uwzględniana przez wszystkie podmioty, w tym przez organy administracji publicznej (por. wyrok NSA z 13 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2139/17, Lex nr 2699589). Dzieje się tak nawet wówczas, gdy analiza jej treści mogłaby wywoływać u organu wątpliwości, co do adekwatności ceny za jaką objęte umową prawa nabywa jednostka, która przystąpiła do aktu. Kwestia ważności czynności prawnej i badania jej w aspekcie zgodności z zasadami współżycia społecznego, jak też wynikłe na tym tle spory mają charakter typowo cywilnoprawny i do ich rozstrzygania, zgodnie z art. 2 § 1 k.p.c. powołane są sądy powszechne, a nie organy administracji publicznej. Skoro zatem umowa w ten sposób nie została podważona, to organ dekretowy w postępowaniu administracyjnym musiał respektować konsekwencje wynikające z pozostawania jej w obrocie prawnym. Komisja odwołując się szeroko w uzasadnieniu decyzji do kwestii interesu społecznego pomija fakt, że art. 7 ust. 2 dekretu nie ma charakteru przepisu uznaniowego. Jest to przepis związany, obligujący Prezydenta m. st. Warszawy - w razie zaistnienia określonych w nim przesłanek - do wydania decyzji ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego. Innymi słowy, organ dekretowy nie ma możliwości uchylenia się od ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu w trybie art. 7 ust. 2 dekretu, o ile ustali, że zaistniały przewidziane w nim przesłanki. Przepis ten nie pozwala organowi na odmowę ustanowienia prawa użytkowania wieczystego z uwagi na inne przesłanki np. interesu społecznego, słusznego interesu obywateli. Podkreślić należy, że organ dekretowy nie był uprawniony do oceny, czy zbycie roszczeń nastąpiło za cenę rażąco niewspółmierną do wartości nieruchomości. Tym bardziej nie był uprawniony do badania ekwiwalentności świadczeń w ramach zawartych umów sprzedaży. Jeśli Komisja w dacie wydawania decyzji stała na stanowisku, że zbycie roszczeń i praw do przedmiotowej nieruchomości dokonane zostało za cenę rażąco niską w stosunku do wartości nieruchomości, co mogło oznaczać rażące naruszenie interesu społecznego zobowiązana była wówczas do skorzystania z przysługujących jej uprawnień zwrócenia się do Prokuratury aby wystąpiła do sądu powszechnego z odpowiednim powództwem. Dopiero w razie uzyskania wyroku potwierdzającego, że zawarta umowa zbycia praw i roszczeń do nieruchomości została wyeliminowana z obrotu Komisja mogłaby wówczas stwierdzić, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na przesłankę o której mowa w art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy. W rozpoznawanej sprawie w dacie orzekania takim prejudykatem stwierdzającym rażącą sprzeczność przeniesienia roszczeń z interesem społecznym Komisja wówczas nie dysponowała, a zatem rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 decyzji było przedwczesne, w kontekście okoliczności wskazanych w art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy. W ocenie Sądu, taka sytuacja wykluczała możliwość stwierdzenia przez Komisję, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa z powołaniem się na przyczynę wskazaną w części drugiej art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy. Podejmując na tej podstawie decyzję Komisja naruszyła ten przepis w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, poprzez jego zastosowanie w stanie faktycznym, który Komisji do tego nie uprawniał, a jego zastosowanie było przedwczesne. Tym samym nałożony w pkt 3 zaskarżonej decyzji na podstawie art. 31 ust. 1 pkt 1 ustawy obowiązek zwrotu przez Skarżącego równowartości nienależnego świadczenia jest także przedwczesny. Skoro w dacie orzekania Komisja nie posiadała prejudykatu w postaci orzeczenia sądowego stwierdzającego nieważność zawartej umowy to tym samym przedwczesne było nałożenie na Skarżącego obowiązku zwrotu kwoty wskazanej w pkt 3 decyzji. Z tego względu, w ocenie Sądu decyzja Komisji w zakresie pkt 3 jest także wadliwa i przedwczesna. Reasumując Sąd uznał, że Komisja, wydając zaskarżoną decyzję, naruszyła przepisy ustawy z 9 marca 2017 r., w tym art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 4 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 i pkt 5, art. 31 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i 3 oraz przepisy postępowania, w tym art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zw. z art. 158 § 2 k.p.a., a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Wadliwa wykładnia art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy z 9 marca 2017 r. doprowadziła do naruszenia przez Komisję art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zw. z art. 158 § 2 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, nie doszło także do rażącego naruszenia art. 6 k.p.a. oraz art. 7 ust. 2 dekretu przez Prezydenta m.st. Warszawy poprzez zawarcie w pkt 8 decyzji warunków dopuszczalności zawarcia umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Jest to bowiem wypowiedź organu o charakterze informacyjnym, której trudno przypisać znaczenie dyspozytywne. Tym samym nie tworzy ona rozstrzygnięcia decyzji, o którym mowa w art. 107 § 1 k.p.a. Ponadto, przepis art. 7 ust. 3 dekretu nie jest jednoznaczny i podlega różnej wykładni, a zatem nie może stanowić przesłanki rażącego naruszenia prawa. Z powyższych względów Sąd uznał zarzuty skarg w tym zakresie za zasadne, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji w całości. W związku z tym, że Sąd uwzględnił skargi i uchylił zaskarżoną decyzję w całości za bezprzedmiotowe uznał ustosunkowywanie się do pozostałych zarzutów skarg. Rozpoznając sprawę ponownie Komisja będzie miała na względzie ocenę prawną sformułowaną w niniejszym wyroku. Komisja uwzględni także treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OPS 1/23, w której NSA wskazał, że: "Stronie umowy przelewu wierzytelności określonej w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. z 1945 r. nr 50, poz. 279, ze zm.), nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowanie (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm.) do uzyskania prawa użytkowania wieczystego w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji na podstawie art. 7 ust. 2 i 3 powołanego dekretu". Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 t.j.), uchylił zaskarżoną decyzję w całości. W przedmiocie kosztów postępowania orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2023 r., poz. 1964 t.j.). Na koszty te składają się wpisy od wniesionych skarg i koszty zastępstwa procesowego.