I SA/Wa 2268/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi L. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku L. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w P. z dnia [...] grudnia 1976 r., nr [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1977 r. nr [...], mocą której przejęte zostało na własność Państwa gospodarstwo rolne o powierzchni [...]ha, położone we wsi [...]. Decyzja wydana została w następującym stanie sprawy: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpoznaniu wniosku L. S., decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w P. z dnia [...] grudnia 1976 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1977 r. mocą której przejęte zostało na własność Państwa gospodarstwo rolne o powierzchni [...]ha, położone we wsi [...], stanowiące byłą współwłasność K. R. i M. S. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił jeden ze spadkobierców M. S. – L. S. Podniósł sprzeczność zawartych w decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w P. ustaleń dotyczących poziomu produkcji rolnej w przejmowanym gospodarstwie. Wskazał również, że na przejęcie nieruchomości na własność Państwa wymagana była zgoda współwłaściciela. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu wniosku, stwierdził, iż podstawę prawną decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w P. z dnia [...] grudnia 1976 r., mocą której przejęte zostało na własność Państwa opisane gospodarstwo, stanowił art. 9 ust. 1, art. 16 ust. 4 oraz art. 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118 ze zm.). Treść art. 31 określała właściwość organu do wydawania decyzji w kategoriach spraw objętych w/w ustawą, które dotyczyły odpłatnego przeniesienia własności nieruchomości na rzecz Państwa - wskazując jako organ właściwy naczelnika gminy. Zgodnie natomiast z art. 9 ust. 1 ustawy, państwo na wniosek rolnika mogło przejąć na własność gospodarstwo rolne za rentę, jeżeli przekazał on wszystkie nieruchomości wchodzące w skład tego gospodarstwa, obejmujące co najmniej 2 ha gruntów rolnych i leśnych a ponadto osiągnął wiek 65 lat mężczyzna a 60 lat kobieta albo zaliczony został do jednej z grup inwalidów, w myśl przepisów o powszechnym zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin. Z kolei wg. art. 16 ust. 4 powołanej ustawy w sytuacji, gdy współwłaściciel nie spełniał warunków do otrzymania renty, otrzymywał stosowną do swego udziału spłatę pieniężną. Ze znajdującego się w aktach sprawy, wydanego przez Państwowe Biuro Notarialne w P., wyciągu z księgi wieczystej nr [...] wynika, że K. R. oraz jej syn M. S. byli współwłaścicielami przedmiotowego gospodarstwa rolnego po 1/2 części. W aktach sprawy znajduje się również wniosek K. R. z dnia [...] października 1976 r. o przejęcie gospodarstwa w zamian za rentę. Argumentując złożony wniosek była współwłaścicielka gospodarstwa wskazała na swój podeszły wiek oraz zły stan zdrowia. Przy czy K. R., w dacie wydania zaskarżonej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w P. miała ukończone 72 lata. Wobec czego Minister stwierdził, że spełnione zostały ustawowe przesłanki przejęcia nieruchomości na własność Państwa, określone w art. 9 ust. 1 w/w ustawy. Ponadto organ wskazał, iż w dacie wydania decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w P. z dnia [...] grudnia 1976 r., M. S. miał 53 lata a więc nie spełniał warunku wieku do uzyskania renty, o którym mowa w art. 9 ust 1 pkt 1 ustawy. Jednakże, zgodnie z pkt 2 decyzji z dnia [...] grudnia 1976 r., udział należący do M. S. został przejęty za spłaty pieniężne zgodnie z art. 16 ust. 4 cyt. ustawy. Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister uznał je za bezzasadne. Zgodnie bowiem z art. 6 powołanej ustawy, do przejęcia na własność Państwa gospodarstwa rolnego nie była wymagana zgoda współwłaścicieli, zstępnych, dożywotników lub małżonka, jeżeli gospodarstwo rolne wykazywało niski poziom produkcji rolnej lub było zagrożone spadkiem produkcji rolnej w rozumieniu przepisów szczególnych. Z akt sprawy wynika, iż gospodarstwo K. R. i M. S. wykazywało niski poziom produkcji rolnej, co zostało potwierdzone w protokole z posiedzenia zespołu specjalistów rolnych w sprawie określenia poziomu produkcji opisanego wyżej gospodarstwa rolnego. Stwierdzono w nim, że "gospodarstwo było opuszczone przez ostatnie lata, nie prowadzono żadnej gospodarki, która by dawała produkcję". Natomiast kwestie dokonywania wpisów prawa własności w księdze wieczystej po wydaniu decyzji o przejęciu w/w nieruchomości na własność Państwa nie mają wpływu na orzekanie w zakresie prawidłowości zaskarżonej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w P. z dnia [...] grudnia 1976 r. Mając powyższe na uwadze, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] września 2012 r. uznał zasadność własnej decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w P. z dnia [...] grudnia 1976 r. Skargę na wskazaną decyzję Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył L.S., wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zakwestionował rozbieżności w treści decyzji o przejęciu gospodarstwa, dotyczące określenia jaki był poziom produkcji w gospodarstwie i czy gospodarstwo było uprawiane. Argumenty na poparcie skargi zawarł w jej uzasadnieniu. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm., dalej powoływana jako P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie był jednak związany – stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi. Skarga nie jest zasadna. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją stanowiącą wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 ustawy z dnia ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej k.p.a. Z tego względu może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Ewentualne zaistnienie wad, o których mowa w tym przepisie ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy, istniejącego w dacie wydania decyzji kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym. Zadaniem organu jest ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem. W postępowaniu tym organ opiera się na uprzednio zgromadzonym materiale dowodowym. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. orzeczenie NSA z 9.02.2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, publ. Lex 165717). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Z zasady musi to być wada tkwiąca w samej decyzji. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 28.10. 2011 r. sygn. akt I OSK 1888/10, Lex nr 1069632; wyrok NSA z dnia 18.07.1994 r. sygn. akt V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91; wyrok NSA z dnia 21.10. 2010 r. sygn. akt I OSK 28/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem przez rażące naruszenie prawa rozumie się naruszenie wyraźnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego lub procesowego (patrz: B. Adamiak [w:] Adamiak, Borkowski, Komentarz, s. 335; J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracji, Pip 1986, nr 1, s. 71). W ocenie Sądu, zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi odpowiadają prawu, gdyż w sprawie nie wystąpiły kwalifikowane wady uzasadniające wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Poddana ocenie organu w postępowaniu nieważnościowym decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w P. wydana została na podstawie m.in. art. 6 i 9 ust. 1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118). Zgodnie z art. 9 ust. 1 w/w ustawy, państwo na wniosek rolnika mogło przejąć na własność gospodarstwo rolne za rentę, jeżeli przekazał on wszystkie nieruchomości wchodzące w skład tego gospodarstwa, obejmujące co najmniej [...] ha gruntów rolnych i leśnych a ponadto osiągnął wiek 65 lat mężczyzna a 60 lat kobieta albo zaliczony został do jednej z grup inwalidów, w myśl przepisów o powszechnym zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin. Z kolei wg. art. 16 ust. 4 powołanej ustawy w sytuacji, gdy współwłaściciel nie spełniał warunków do otrzymania renty, otrzymywał stosowną do swego udziału spłatę pieniężną W przedmiotowej sprawie jest bezsporne, że K. R. wystąpiła z wnioskiem z dnia [...] października 1976 r. o przejęcie gospodarstwa rolnego na własność Państwa. Gospodarstwo to stanowiło współwłasność K. R. i jej syna M. S. Przy czym stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 6 powołanej ustawy zgoda M. S. nie była wymagana gdyż, gospodarstwo wykazywało niski poziom produkcji, a praca w nim nie stanowiła głównego źródła utrzymania M. S. Jednocześnie syn wnioskodawczyni z racji wieku nie spełniał przesłanki z art. 9 ust. 1 w/w ustawy do przyznania renty, wobec czego stosownie do art. 16 ust. 4 tej ustawy otrzymał spłatę pieniężną stosowną do swego udziału w gospodarstwie. Prawidłowe są zatem ustalenia organu, że spełnione zostały przesłanki wskazanego art. 9 ust. 1 dotyczące przejęcia na wniosek rolnika gospodarstwa rolnego za rentę. Ponadto z protokołu w sprawie określenia poziomu produkcji przedmiotowego gospodarstwa rolnego sporządzonego przed wdaniem decyzji o jego przejęciu wynika, iż gospodarstwo było opuszczone przez ostatnie lata i nie prowadzono żadnej gospodarki. Stanu tego nie kwestionowali właściciele. Natomiast skarżący zarzucił niespójność treści w/w protokołu, wskazującego na opuszczenie gospodarstwa, z osnową decyzji o przejęciu gospodarstwa, w której wskazano, iż poziom jego produkcji nie jest wyższy niż średnia w gminie na podobnych gruntach oraz z jej treścią, gdzie wskazano na niski poziom produkcji w gospodarstwie. Zatem, zdaniem skarżącego, niewyjaśniony został poziom produkcji w gospodarstwie i czy w ogóle gospodarka była prowadzona. Wobec tego zarzutu wskazać należy, że ustawa z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne nie definiowała określenia poziomu produkcji. Na podstawie tej ustawy nie wydano przepisów wykonawczych precyzujących to określenie, jak również kwalifikowania gospodarstw rolnych. Dodatkowo z całości materiału dokumentacyjnego sprawy wynika, że faktycznie przedmiotowe gospodarstwo było zaniedbane, a zatem Minister prawidłowo przyjął, iż decyzja Naczelnika, w świetle treści art. 6 ustawy z dnia 29 maja 1974 r., nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie powołanego art. 6 miałoby bowiem miejsce w sytuacji gdyby gospodarstwo to było w rzeczywistości prowadzone wzorowo. Tymczasem z protokołu sporządzonego przed wydaniem decyzji o przejęciu gospodarstwa wynika, że nie prowadzono żadnej gospodarki dającej produkcję. Schorowana 72 letnia K. R. nie była w stanie prowadzić gospodarstwa, a jej 53 letni syn M. S. posiadał inne źródło utrzymania. Przy czym ewentualne kwestionowanie wykładni przepisu art. 6 ustawy w zakresie dotyczącym niskiego poziomu produkcji lub nieistnienia jej wcale , nie może być rozpatrywane w kategoriach rażącego naruszenia prawa. W ocenie Sądu jako rażącego naruszenia prawa nie można bowiem zakwalifikować uchybień polegających na niedostatecznym zdaniem skarżącego wyjaśnieniu czy gospodarstwo było opuszczone czy też wykazywało niski lub nie wyższy niż średnia w gminie na podobnych gruntach poziom produkcji. Prowadzone postępowanie nadzwyczajne nie dotyczy bowiem ustalenia, czy gospodarstwo powinno zostać przejęte za rentę i w jak złym stanie się znajdowało, lecz czy podjęta decyzja Naczelnika nie jest dotknięta wadą nieważności wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednocześnie z akt sprawy wynika, iż gospodarstwo było zaniedbane i opuszczone. Ponadto wnioskodawczyni pobierała uzyskaną z tytułu przejęcia gospodarstwa rentę, a M. S. w decyzji o przejęciu gospodarstwa została przyznana wysokość spłat pieniężnych za udział w gospodarstwie zgodnie z art. 16 ust. 4 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne Reasumując, Sąd przychyla się do stanowiska Ministra, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki wynikające z powołanej ustawy z dnia 29 maja 1974 r., a więc nie wystąpiły przesłanki, pozwalające na uznanie, że decyzja Naczelnika Gminy w P. została wydana z naruszeniem prawa, które miałoby charakter rażący. Tylko natomiast stwierdzenie uchybień o charakterze rażącym mogłoby doprowadzić do zakwestionowania przez Sąd zaskarżonych decyzji. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji