I SA/Wa 2268/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Iwona Owsińska-Gwiazda Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2014 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. I SA/Wa 2268/13 U Z A S A D N I E N I E I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Wojewoda [...] (dalej "Wojewoda"), po rozpatrzeniu odwołania Z. K. (dalej "skarżącego") decyzji Prezydenta W. (dalej "Prezydenta") z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], orzekającej o umorzeniu postępowania, w sprawie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomość nabytą w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. 2003, Nr 80, poz. 721, z późn, zm.), utrzymał decyzję Prezydenta w mocy. II. Zaskarżona decyzja Wojewody zapadła w następującym stanie sprawy: 1. Decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. (dalej "decyzją lokalizacyjną") Prezydent ustalił lokalizację drogi dla inwestycji, polegającej na budowie ulicy [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...], na terenie [...], [...] i [...]. Decyzja ta została utrzymana decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] września 2009 r. Lokalizacją inwestycji objęta została m. in. działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] m. kw. z obrębu [...] (dalej "przedmiotowa nieruchomość"). 2. Zawiadomieniem z dnia 15 października 2009 r. zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za przejęcie przedmiotowej nieruchomości z mocy prawa na rzecz W. w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej "ustawy z 2003 r.). 3. Pismem z dnia 27 października 2009 r. Delegatura Biura Gospodarki Nieruchomościami w [...] poinformowała Biuro Gospodarki Nieruchomościami Urzędu W., że przedmiotowa nieruchomość na dzień 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod ul. [...], w związku z powyższym wystąpiono do Wojewody [...] z wnioskiem, w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. 1998, Nr 133, poz. 872 ze zm.), o stwierdzenie nabycia przez W. prawa własności przedmiotowej nieruchomości z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. 4. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. Prezydent zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa na rzecz W. w trybie przepisów ustawy z 2003 r. do czasu rozpoznania przez Wojewodę [...] wniosku w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. 5. Decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Wojewoda stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat [...] (obecnie Miasto W.) prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Decyzja to wobec jej niezaskarżenia stała się ostateczna 31 sierpnia 2012 r. 6. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. Prezydent podjął zawieszone postępowanie w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa na rzecz W. w trybie przepisów ustawy z 2003 r. 7. Zawiadomieniem z dnia 16 listopada 2012 r. Prezydent poinformował strony, w trybie art. 10 k.p.a. o zebraniu całego materiału dowodowego w sprawie oraz o możliwości zapoznania się z nim i możliwości składania wyjaśnień i wniosków w terminie siedmiu dni od daty otrzymania pisma. 8. Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Prezydent umorzył postępowanie w sprawie odszkodowania z tytułu przejęcia nieruchomości w trybie przepisów ustawy z 2003 r. z uwagi na jego bezprzedmiotowość. 9. Skarżący wniósł do Wojewody odwołanie od decyzji Prezydenta z dnia [...] grudnia 2012 r. III. Rozpatrzywszy zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. odwołanie skarżącego od decyzji Prezydenta z dnia [...] grudnia 2012 r., Wojewoda utrzymał decyzję Prezydenta w mocy. Uzasadniając zaskarżoną decyzję, Wojewoda wskazał w szczególności, co następuje: 1. Stosownie do treści art.12 ustawy z 2003 r. nieruchomości objęte decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Odszkodowanie zaś przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. 2. Ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika, że decyzją lokalizacyjną Prezydenta z dnia [...] czerwca 2009 r. objęta została m. in. przedmiotowa nieruchomość. Jednocześnie bezspornie ustalono, że nieruchomość ta została przejęta z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat [...] (obecnie Miasto W.), co potwierdziła decyzja Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. 3. Powyższe oznacza to, że w dacie wydania decyzji lokalizacyjnej właścicielem przedmiotowej nieruchomości było Miasto W. Okoliczność ta skutkuje koniecznością umorzenia postępowania odszkodowawczego, prowadzonego z urzędu, w trybie ustawy z 2003 r. Obowiązek odszkodowawczy łączy się bowiem z faktem przejścia prawa własności przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, a nie z działaniem przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. 4. Art. 105 § 1 k.p.a. stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość oznacza, iż brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, który skutkuje niemożnością wydania decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Decyzja o umorzeniu postępowania zapada więc w sytuacji gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ administracji stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2003 r. sygn. akt III SA 2225/01). Owa bezprzedmiotowość zachodzi więc wtedy gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania albo utraciła taki charakter w jego toku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 789/09 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1393/09). Przesłanka umorzenia postępowania może nastąpić zarówno w postępowaniu trybu zwykłego w I lub w II instancji, jak i w postępowaniach prowadzonych w trybach nadzwyczajnych, bez względu na to, czy zostały wszczęte z urzędu czy na wniosek (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 769/09). 5. Stosownie do przepisu art. 19 k.p.a. organy administracji państwowej są obowiązane z urzędu badać swoją właściwość rzeczową, miejscową i instancyjną. Zaniechanie tego obowiązku oraz wynikłe stąd naruszenie przepisów o właściwości pociąga za sobą nieważność wydanych w takim postępowaniu rozstrzygnięć (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). 6. Skoro już po wszczęciu postępowania odszkodowawczego w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych organ I instancji ustalił, że nieruchomość objęta postępowaniem stanowi własność Miasta W., wówczas należało umorzyć prowadzone już postępowanie odszkodowawcze w tym trybie jako bezprzedmiotowe. 7. Podstawowym zadaniem organu prowadzącego postępowanie odszkodowawcze w jest przede wszystkim zbadanie, czy w określonej sytuacji prawnej zachodzą przesłanki do ustalenia odszkodowania w tym trybie. Gdyby bowiem nastąpiło ustalenie odszkodowania bez spełnienia przesłanek odszkodowawczych, wówczas taka decyzja obarczona byłaby wadą nieważności z rażącym naruszeniem prawa. IV. Skarżący wniósł do Sądu skargę na decyzję Wojewody, nie zgadzając się z oceną prawną sprawy, sformułowaną przez organ. Uzasadniając motywy skargi skarżący wskazał w szczególności, co następuje: 1. Decyzje orzekających w sprawie organów pozbawiły skarżącego należnego mu odszkodowania za przejęcie nieruchomości o powierzchni [...] metry kwadratowe. 2. W dniu 30 grudnia 2003 r., a zatem w terminie wymaganym właściwymi przepisami skarżący wniósł do Marszałka Województwa [...] wniosek o wypłatę stosownego odszkodowania. 3. W świetle oczywistej zasadności żądania skarżącego o wypłatę odszkodowania za przejętą na cele publiczne nieruchomość, umorzenie postępowania administracyjnego w tym przedmiocie jest całkowicie niezrozumiałe. V. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Wojewody [...] z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tj. Dz.U. Nr 270 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z przepisem art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja Rady nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a. W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził. VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Wojewody prowadzi do następujących wniosków: Przedmiotem postępowania administracyjnego, zakończonego zaskarżoną obecnie decyzją Wojewody było ustalenie na rzecz skarżącego odszkodowania z tytułu przejęcia przez W. własności nieruchomości skarżącego, które to przejęcie miało nastąpić na podstawie decyzji lokalizacyjnej, wydanej w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Co do zasady kwestia ta ma bez wątpienia charakter sprawy administracyjnej, rozstrzyganej decyzją administracyjną przez właściwy organ, co wynika z art.12 ust.4a i nast. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Stosownie zatem do przepisów przywołanej ustawy decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art.12 ust.4a ustawy). Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (art.12 ust.4 b ustawy). Odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe (art.12 ust.12 ust.4f ustawy). Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust.4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art.18 (art.12 ust.5 ustawy). Stosownie do art.105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Jak podnosi się w piśmiennictwie (por. Andrzej Wróbel "Komentarz aktualizowany do art.105 Kodeksu postępowania administracyjnego" Stan prawny: 2014.05.11 LEX) instytucję umorzenia postępowania wiąże się w piśmiennictwie z powstaniem trwałej i nieusuwalnej przeszkody w kontynuacji postępowania (A. Wiktorowska, Postępowanie administracyjne, 1996, s. 160), zastojem trwałym i ostatecznym postępowania (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 459), co różni tę instytucję od zawieszenia postępowania, w której przeszkoda w prawidłowym prowadzeniu postępowania ma charakter przeszkody przemijającej i usuwalnej (zob. komentarz do art. 97). Przepis art.105 k.p.a. kładzie jednak akcent nie na przeszkodę w prowadzeniu postępowania, lecz na bezprzedmiotowość, czyli brak przedmiotu postępowania administracyjnego. Poglądy na istotę umorzenia postępowania administracyjnego są zatem uwarunkowane przez stanowisko wobec samego przedmiotu postępowania administracyjnego. W piśmiennictwie na ogół przyjmuje się, że przedmiotem ogólnego postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 (zob. komentarz do art. 1). Prowadzi to do wniosku, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji, albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. W pierwszym wypadku postępowanie stało się bezprzedmiotowe, bowiem przyczyna bezprzedmiotowości została wykryta w toku postępowania, w drugim natomiast dlatego, że przyczyna bezprzedmiotowości pojawiła się po wszczęciu postępowania, a przed jego zakończeniem. Odnosząc powyższe uwarunkowania prawne do niniejszej sprawy, za trafne uznać należy stanowisko organów obu instancji, że w toku prowadzonego postępowania stało się ono bezprzedmiotowe, co obligowało organy do umorzenia tego postępowania na podstawie art.105 § 1 k.p.a. W toku kontrolowanego obecnie postępowania o ustalenie na rzecz skarżącego odszkodowania z tytułu przejęcia na własność W., na podstawie decyzji lokalizacyjnej, należącej do skarżącego nieruchomości, ujawniła się okoliczność, że wspomniana nieruchomość przeszła na własność W. jeszcze przed objęciem jej decyzją lokalizacyjną, na innej podstawie prawnej. Do nabycia prawa własności nieruchomości przez W. doszło bowiem już z dniem 1 stycznia 1999 r., na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, a skutek ten potwierdza stosowne, ostateczne orzeczenie komunalizacyjne Wojewody z dnia [...] sierpnia 2012 r., wydane po wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie, w odrębnym postępowaniu administracyjnym (ściślej rzecz ujmując, z dniem 1 stycznia 1999 r. nieruchomość ta została nabyta przez powiat [...], którego mienie stało się na podstawie art.20 ust.1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy – Dz.U. z 2002 r. nr 41, poz.361 z późn.zm., mieniem W. w konsekwencji zlikwidowania powiatu [...]). W świetle wskazanych wyżej okoliczności, ujawnionych w toku postępowania o ustalenie odszkodowania z tytułu przejęcia nieruchomości na podstawie decyzji lokalizacyjnej, tj. w konsekwencji ujawnienia faktu przejęcia przez W. własności przedmiotowej nieruchomości na innej podstawie prawnej, z datą wcześniejszą aniżeli data wydania decyzji lokalizacyjnej, stwierdzić należy, że objęcie nieruchomości tą decyzją (tj. decyzją lokalizacyjną) w oczywisty sposób nie pociągnęło za sobą skutku wywłaszczeniowego, tj. nie spowodowało pozbawienia skarżącego własności nieruchomości. W ocenie Sądu stan taki upoważniał organy orzekające w sprawie do przyjęcia, że dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania z tytułu przejęcia nieruchomości na podstawie decyzji lokalizacyjnej stało się bezprzedmiotowe. Powyższe obligowało organy do umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie na podstawie art.105 § 1 k.p.a. Wyraźnego podkreślenia wymaga okoliczność, że stwierdzona przez organy bezprzedmiotowość postępowania odnosi się wyłącznie do postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu przejęcia nieruchomości na ściśle określonej podstawie prawnej, tj. z tytułu przejęcia tej nieruchomości w związku z objęciem jej decyzją lokalizacyjną, wydaną na podstawie ustawy z 2003 r. Umorzenia takiego nie można zatem postrzegać jako odnoszącego się w sposób generalny do wszystkich ewentualnych żądań skarżącego o wypłatę odszkodowania z tytułu przejęcia przez W. prawa własności przedmiotowej nieruchomości, podnoszonych przed organami administracji na innych podstawach prawnych. W szczególności zatem podkreślenia wymaga, że stwierdzona w niniejszej sprawie bezprzedmiotowość (a w konsekwencji umorzenie) postępowania odszkodowawczego nie wpływa w żaden sposób na bieg postępowania (czy też merytoryczną ocenę w tym postępowaniu zasadności żądań skarżącego) w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu przejęcia nieruchomości na podstawie art. 73 ust.1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Z wyjaśnień skarżącego wynika bowiem, że miał on świadomość możliwości objęcia jego nieruchomości działaniem art.73 ust.1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., w wyniku czego podjął kroki prawne, zmierzające do uzyskania odszkodowania z tytułu utraty własności nieruchomości na tej właśnie (a zatem właściwej) podstawie prawnej, składając w tym przedmiocie stosowny wniosek do Marszałka Województwa [...] w dniu 30 grudnia 2003 r. Zaznaczyć wyraźnie należy, że ocena skuteczności złożenia tego wniosku przez skarżącego pozostaje poza zakresem kontroli Sądu w niniejszej sprawie, stąd żadnych ocen w tej kwestii Sąd formułować nie może. W związku z podniesieniem jednakże przez skarżącego, że przedmiotowy wniosek nie został dotąd rozpoznany, wskazać należy (nie przesądzając jednakże w żadnym zakresie o wyniku ewentualnych działań skarżącego), że skarżący może rozważyć skorzystanie z instrumentów procesowych, uregulowanych w art.3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (skarga do Sądu na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego), po uprzednim spełnieniu warunku formalnego, o którym mowa w art.37 k.p.a. (wniesienie do organu wyższego stopnia zażalenia na bezczynność lub przewlekłość organu). Z tych względów i na podstawie art.151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.