I SA/Wa 2269/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] stwierdzającą nieważność pkt 7 decyzji Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] oraz odmawiającą stwierdzenia nieważności uzasadnienia decyzji. Zaskarżone orzeczenie wydano w oparciu o następujący stan faktyczny sprawy. Prezydent W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] - po rozpoznaniu wniosków J. G. z dnia [...] lipca 1947 r. i z dnia [...] stycznia 1948 r. - ustanowił na rzecz T. P. (następcy prawnego dawnego właściciela hipotecznego) prawo użytkowania wieczystego w udziale [...] do gruntu o pow. [...] m2, położonego w W. przy ul. [...], odmawiając jednocześnie ustanowienia w udziale [...] prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu. W pkt 7 przedmiotowej decyzji organ pierwszej instancji stwierdził: "Decyzja niniejsza z chwilą, gdy stanie się ostateczna, będzie stanowiła podstawę do zawarcia w formie aktu notarialnego umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu opisanego w punkcie 1. Oddanie w użytkowanie wieczyste gruntu nastąpi z równoczesną sprzedażą położonego na niej budynku. Warunki sprzedaży budynku, w tym wysokość ceny należnej W., zostaną określone w protokole z rokowań. Podstawą ustalenia ceny będzie wartość budynku określona w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego na zlecenie W. Cena budynku podlega zapłacie najpóźniej w przeddzień podpisania umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, przy czym za dzień zapłaty przyjmuje się uznanie odpowiedniej kwoty na wskazanym w protokole z rokowań rachunku W. Termin zawarcia umowy notarialnej ustanowienia prawa użytkowania wieczystego zostanie wyznaczony po podpisaniu przez strony powołanego protokołu z rokowań." W uzasadnieniu powołanego orzeczenia organ stwierdził, że budynek mieszkalny znajdujący się na przedmiotowym gruncie został wybudowany po 1945 r., wobec czego nie spełnia warunków określonych w art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). W dniu 16 listopada 2009 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wpłynął wniosek T. P. o stwierdzenie nieważności pkt 7 decyzji Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2008 r. oraz uzasadnienia tej decyzji w części określającej, iż budynek znajdujący się na przedmiotowym gruncie został wybudowany po 1945 r. i nie spełnia warunków określonych w art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Zdaniem wnioskodawcy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 5 cyt. dekretu, albowiem w chwili wejścia w życie dekretu na nieruchomości przy ul. [...] istniał budynek, co wynika z orzeczenia z dnia 8 listopada 1949 r., odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu i stwierdzającego jednocześnie, że wszystkie budynki znajdujące się na powyższym gruncie przeszły na własność Gminy W. Wprawdzie budynek został częściowo zniszczony w czasie działań wojennych, jednakże zostały zachowane gotyckie piwnice nadające się do adaptacji oraz fragmenty ścian parteru. Zdaniem wnioskodawcy gmina nie mogła stać się właścicielem budynku z tego powodu, że budynek został odbudowany na jej koszt czy też koszt Skarbu Państwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] w pkt 1 stwierdziło nieważność pkt 7 decyzji Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] - na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz w pkt 2 odmówiło stwierdzenia nieważności uzasadnienia decyzji, w którym mowa, że: "Budynek mieszkalny znajdujący się na przedmiotowym gruncie został wybudowany po 1945 r. i nie spełnia warunków art. 5 wymienionego dekretu, co potwierdza pismo Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Gminy W. z dnia 7 października 1999 r. znak: [...]" - na podstawie art. 158 § 1 kpa. W uzasadnieniu orzeczenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że przy rozpoznawaniu wniosków J. G. z roku 1947 i 1948 organ pierwszej instancji winien brać pod uwagę przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), który w art. 7 ust. 1 i 2 wymieniał przesłanki ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz dotychczasowego właściciela, tj. posiadanie gruntu w dacie złożenia wniosku w przepisanym prawem terminie i korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dające się pogodzić z przeznaczeniem tego gruntu według planu zabudowania (zagospodarowania przestrzennego). Organ podniósł, że jeżeli zostały spełnione powyższe przesłanki, to wówczas gmina obowiązana była uwzględnić wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego. Prezydent W., wydając decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r. uznał, że nieruchomość położona w W. przy ul. [...] spełnia warunki określone w art. 7 ust. 2 cyt. dekretu i ustanowił na rzecz T. P. prawo użytkowania wieczystego w udziale [...] do gruntu o pow. [...] m2 położonego w W. przy ul. [...], odmawiając jednocześnie ustanowienia w udziale [...] prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu. Jednakże w pkt 7 decyzji zostały zawarte stwierdzenia, które nie tylko nie mają oparcia w przepisach dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, a wręcz pozostają w sprzeczności z nimi. Przepisy dekretu w swej treści w ogóle nie uzależniały przyznania prawa użytkowania wieczystego od sprzedaży położonego na gruncie budynku oraz warunków, pod jakimi ma być zawarta umowa notarialna o oddaniu przedmiotowego gruntu w użytkowanie wieczyste. Wyznacznikiem uwzględnienia lub nie wniosku było i jest tylko spełnienie powołanych wyżej przesłanek z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu. Natomiast w przypadku oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej zabudowanej powstaje konieczność przeniesienia własności budynku w drodze stosownej umowy (sprzedaży bądź za zwrotem nakładów), zawartej pomiędzy gminą, a użytkownikiem wieczystym. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA 1482/00, który zapadł w sprawie dotyczącej przedmiotowej nieruchomości, uznał za niecelowe powołanie się przez organ administracji na art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), lecz mimo takiego stanowiska Sądu organ orzekający w sprawie po raz kolejny w rozstrzygnięciu wskazał między innymi ww. art. Kolegium podniosło, że skoro rozstrzygnięcie wydane w trybie art. 7 dekretu nie obejmuje swoim przedmiotem budynku istniejącego na nieruchomości, tym samym nie można uznać fragmentu uzasadnienia decyzji Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2008 r. (w zakresie budynku istniejącego na gruncie) jako części rozstrzygnięcia sprawy. Dlatego określona w art. 5 dekretu zasada odnosząca się do własności budynku jako nie podlegająca rozstrzygnięciu decyzją administracyjną, nie może stanowić przedmiotu decyzji. Zatem również sformułowanie odnoszące się do tej kwestii zawarte w uzasadnieniu - nie może być przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności uzasadnienia w tej części, a co za tym idzie stwierdzenia nieważności uzasadnienia decyzji w określonym fragmencie. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła T. P., zarzucając rozstrzygnięciu Kolegium brak konsekwencji - bowiem z jednej strony Kolegium przychyla się do wniosku i stwierdza nieważność pkt 7 decyzji Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2008 r., natomiast odmawia stwierdzenia nieważności fragmentu uzasadnienia decyzji, którego art. 7 dekretu nie przewiduje do umieszczenia w decyzji. Dodała, iż w uzasadnieniu decyzji znalazły się stwierdzenia niezgodne ze stanem faktycznym. Skoro przedmiotowy budynek istniał na gruncie w latach 1945-1949 i wyeliminowano z obrotu prawnego orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 8 listopada 1949 r. - to z mocy art. 1 dekretu grunt stał się własnością W., zaś budynek z mocy art. 5 dekretu pozostał własnością byłych właścicieli. Decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], W uzasadnieniu orzeczenia Kolegium podniosło, że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności fragmentu uzasadnienia decyzji. Rozstrzygnięcie i uzasadnienie decyzji tworzą integralną całość, z których żadna nie może istnieć samodzielnie w obrocie prawnym. Uzasadnienie jest więc logicznym wywodem, który ma za zadanie wyjaśnić adresatowi decyzji motywy, jakimi kierował się organ administracji wydając konkretne rozstrzygnięcie. Jednakże konkretyzacja prawa nie dokonuje się w uzasadnieniu, a w rozstrzygnięciu decyzji, uzasadnienie ma objaśnić tok myślenia prowadzący do zastosowania przepisu prawnego w sprawie, taka jest jego rola wynikająca z art. 107 § 3 kpa. Objaśnienie to może być trafne lub błędne i dlatego powinno podlegać kontroli w drodze administracyjnej i sądowej, ale nie będzie ono, ani oceną faktyczną, ani tym bardziej prawną, która miałaby mieć moc wiążącą jako swoista ,,prawda sądowa" (tak w: Barbara Adamiak, Janusz Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. 9 wydanie zaktualizowane i rozszerzone. Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2008, str. 530). Dodało, że w wyroku z dnia 5 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 580/06 (LEX nr 337477), Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, począwszy od uchwały z dnia 11 grudnia 1995 r., sygn. akt VI SA 9/95, ONSA 1996, nr 1, poz. 7, a następnie uchwały z dnia 23 października 2000 r., sygn. akt OPK 11/00, ONSA 2001, nr 2, poz. 60, przyjmuje się, iż rozstrzyganie wniosków złożonych w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. następuje w drodze decyzji administracyjnej. Konstrukcja przepisów dekretu, uwzględniającego odrębną własność budynków przewidzianą w art. 5, nie przewidywała możliwości orzekania o własności budynku (vide: wyrok NSA z 18 czerwca 2002 r., sygn. akt SA 2718, niepubl.). Dlatego też w decyzji ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego nie można przenosić własności budynku, gdyż brak jest ku temu podstawy prawnej, zaś decyzja, stanowiąca o tym, dotknięta jest wadą nieważności. Właściwą drogą przeniesienia własności budynku, gdy pozytywnie rozpatrzono wniosek o przyznanie prawa wieczystego użytkowania gruntu, na którym znajduje się budynek, jest droga cywilnoprawna. Nie można także w trybie administracyjnoprawnym regulować kwestii zwrotu nakładów, jak również przesądzać, na czyją rzecz zwrot ten ma nastąpić.(...). Organ skonstatował, że w sytuacji, gdy kwestia własności budynku nie może być przedmiotem rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej, słusznie Kolegium przyjęło w decyzji z dnia [...] maja 2010 r., iż sformułowanie odnoszące się do tej kwestii nie może być przedmiotem stwierdzenia nieważności uzasadnienia w tej części, a w konsekwencji stwierdzenia nieważności uzasadnienia decyzji w określonym fragmencie. Kolegium podniosło, że nie kwestionuje, iż - jak wskazano we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - ocalały fragmenty ścian budynku położonego przy ul. [...]. Należy jednakże wskazać, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa (Dz. U. Nr 52, poz. 270 ze zm.), naprawę budowli, położonych na [...], zniszczonych więcej niż w 33%, a na pozostałym obszarze kraju więcej niż w 66%, uważa się za budowę nową. W sytuacji zatem, gdy budynek położony przy ul. [...] uległ zniszczeniom w przybliżeniu w 95%, należy przyjąć, iż faktycznie nie istniał on na gruncie w dacie wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r., a tym samym zarzuty zawarte we wniosku pełnomocnika strony nie mają oparcia w stanie faktycznym sprawy. Skargę na powyższą decyzję złożyła T. P., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2010 r., nr [...] i pkt. 2 poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2010 r., nr [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: art. 156 § 1 pkt 2 kpa, przez bezzasadne przyjęcie, że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności fragmentu uzasadnienia decyzji; art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przez bezzasadane stwierdzenie, iż budynek znajdujący się na przedmiotowej nieruchomości nie spełnia warunków powołanego przepisu; art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 kpa - poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i naruszenie słusznego interesu strony. W uzasadnieniu podniosła, że bezspornym jest, że w dniu wejścia w życie dekretu na nieruchomości przy ul. [...] istniał budynek, co wynika z orzeczenia Prezydenta Rady Narodowej W. z dnia [...] listopada 1949 r., l.dz. [...], odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu i stwierdzającego jednocześnie, iż wszystkie budynki znajdujące się na powyższym gruncie przeszły na własność Gminy W. Nie ulega także wątpliwości, iż - jak wynika z odwołania J. G. od orzeczenia odmawiającego przyznania prawa własności czasowej - zachowały się gotyckie piwnice nadające się do adaptacji, a także fragmenty ścian parteru budynku [...]. Skoro budynek istniał na gruncie w latach 1945 - 1949 i wyeliminowano z obrotu decyzję odmawiającą przyznania byłej właścicielce nieruchomości prawa własności czasowej, to z mocy art. 1 dekretu z 25 października 1945 r. grunt stanowi własność mW>, zaś budynek z mocy art. 5 dekretu stanowi własność następców prawnych byłych właścicieli. Gmina nie mogła stać się właścicielem budynku z tego powodu, że budynek został odbudowany na jej koszt czy też koszt Skarbu Państwa. Skarżąca podniosła, że dekret z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny (Dz. U. Nr 50 z 1945 r., poz. 281 ze zm.), nie przewidywał przejmowania nieruchomości na własność, a jedynie zgodnie z art. 8 ust. 1 prawo jego użytkowania przez odpowiedni okres czasu, przez podmiot, który dokonał naprawy (art. 8 ust. 5 ww. dekretu). Jej zdaniem słusznie Kolegium uważa - w odniesieniu do pkt 7 decyzji Prezydenta W. - za niezgodne z prawem zawarte w decyzji administracyjnej twierdzenia nie mające oparcia w przepisach prawa stanowiących podstawę decyzji, jednak niezrozumiałe jest, dlaczego w analogicznym przypadku w odniesieniu do zakwestionowanej przez wnioskodawczynię części uzasadnienia decyzji dopuszcza, jako zgodne z prawem, fragmenty decyzji Prezydenta W., których art. 7 dekretu nie przewiduje do umieszczania w decyzji wydanej na jego podstawie. Należy przy tym zauważyć, że z formalnoprawnego punktu widzenia nie ma znaczenia, czy niezgodne z prawem twierdzenia zawarte są w rozstrzygnięciu decyzji, czy też w jej uzasadnieniu. W art. 107 § 1 kpa ustawodawca zadecydował, że wszystkie wymienione w nim elementy decyzji, jako niezbędne składniki każdej decyzji administracyjnej, mają jednakową wagę. Orzecznictwo sądów administracyjnych również podkreśla, że rozstrzygniecie i uzasadnienie decyzji tworzą integralną całość. "Decyzja administracyjna jest aktem, który składa się z dwu istotnych elementów: osnowy (rozstrzygnięcia) i uzasadnienia. Obie te części stanowią jedność w znaczeniu materialnym i formalnym i żadna z nich nie może istnieć oddzielnie w obrocie prawnym." (wyrok WSA w Warszawie z dnia15 stycznia 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1732/07 (LEX nr 508443). Ponadto skarżąca podniosła, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 czerwca 1983 r., sygn. akt I SA 178/83, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż: ,,Decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji z powodu braku podstawy prawnej do jej wydania nie może zawierać w uzasadnieniu treści wskazującej, jakie powinno być przyszłe załatwienie sprawy przez organ niższego stopnia. Ze wzglądu na to, że rozstrzygnięcie sprawy przez organ administracji powinno zapaść po przeprowadzeniu postępowania dowodowego i ocenie zebranych dowodów, uzasadnienie decyzji organu nadzoru, przesądzające o treści przyszłego załatwienia sprawy przez organ niższego stopnia, może być przedmiotem skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego." (ONSA z 1983 r., nr 1, poz. 51). Zarówno poglądy doktryny jak i orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszczają zaskarżanie samego uzasadnienia decyzji administracyjnej tak w trybie administracyjnym, jak i w drodze skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2000, s. 493 i 547; teza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 1982 r., I SA 47/82, PiP 1985 r., Nr 1, s. 147; teza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 1983 r., sygn. akt I SA 178/83, ONSA z 1983 r., nr 1, poz. 51). Ocena z godności z art. 107 § 3 kpa uzasadnienia faktycznego polega na zbadaniu, czy przedstawiony w nim stan faktyczny odpowiada rzeczywistości. Tymczasem w uzasadnieniu faktycznym decyzji Prezydenta W. znalazły się stwierdzenia niezgodne z istniejącym stanem rzeczy. Prezydent W. przy wydawaniu objętej wnioskiem decyzji dysponował dokumentami, z których wynikało niezbicie, że w dniu wejścia w życie dekretu na nieruchomości przy ul. [...] w W. istniał budynek. Ponadto, uznanie, czy budynek spełnia lub nie spełnia warunki art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r., ma zasadnicze znaczenie, bowiem w sytuacji, gdy budynek spełnia warunki art. 5 dekretu, ale został zniszczony w czasie działań wojennych, to obecnemu właścicielowi gruntu przysługuje prawo dochodzenia (w drodze postępowania cywilnoprawnego) zwrotu nakładów poniesionych na jego odbudowę. Zatem stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu decyzji powinny być zgodne z rzeczywistym stanem faktycznym i prawnym nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi, uznało podniesione w skardze zarzuty za bezzasadne i podtrzymało stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. W dniu 10 czerwca 2011 r. (data prezentaty Sądu) strona skarżąca wniosła załącznik do protokołu rozprawy, podtrzymując wszystkie zarzuty zawarte w skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. i dodała, że sąd powszechny rozpoznający sprawę dochodzenia nakładów poczynionych na przedmiotową nieruchomość będzie związany decyzją Prezydenta W. W orzecznictwie sądowym niekwestionowany jest pogląd dotyczący braku możliwości kwestionowania przed sądem powszechnym rozstrzygnięć organów administracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo – administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżone orzeczenie nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego orzeczenia, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżony akt także z powodów, które w skardze nie zostały podniesione, a stanowią o wydaniu aktu z naruszeniem prawa. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2010 r., stwierdzającą nieważności pkt 7 decyzji Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2008 r. oraz odmawiającą stwierdzenia nieważności uzasadnienia decyzji. W swojej skardze strona skarżąca kwestionuje prawidłowość ww. rozstrzygnięcia w części odmawiającej stwierdzenia nieważności uzasadnienia decyzji Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2008 r. stwierdzającej, iż budynek znajdujący się na przedmiotowym gruncie został wybudowany po 1945 r. i nie spełnia warunków określonych w art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Zaskarżona decyzja została wydana w trybie nadzorczym. Postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia jest nadzwyczajnym trybem postępowania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym organ administracji - w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej - wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W swej decyzji orzeka wyłącznie, co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (vide wyrok NSA z dnia 6 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 1030/97). Tak wyznaczony zakres rozstrzygania, w sprawie dotyczącej wyłącznie samego stwierdzenia nieważności, wpływa na zakres działania organu odwoławczego, który też tylko w takim zakresie powinien sprawować kontrolę w toku instancji. Ponadto mimo, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem szczególnym, to mają w nim zastosowanie przepisy ogólnego postępowania administracyjnego, z wyjątkiem różnic określonych w rozdziale 13 kpa - w tym także przepisy dotyczące konstrukcji decyzji. Przenosząc zatem powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że zgodnie z art. 107 § 1 i 3 decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Przy czym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Jednocześnie w § 4 i 5 ww. art. określono sytuacje w których można odstąpić od uzasadnienia decyzji, tj. gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony; nie dotyczy to jednak decyzji rozstrzygających sporne interesy stron, decyzji wydanych na skutek odwołania, oraz w przypadkach, w których z dotychczasowych przepisów ustawowych wynikała możliwość zaniechania lub ograniczenia uzasadnienia ze względu na interes bezpieczeństwa Państwa lub porządek publiczny. Z powyższych regulacji można zatem wywieść, że uzasadnienie faktyczne i prawne stanowi element decyzji - jednakże istnieją sytuacje, w których nie jest on obligatoryjny. Oznacza to zatem, iż uzasadnienie faktyczne jest elementem zależnym od rozstrzygnięcia (osnowy decyzji), a jego rola polega na "przedstawieniu" stanowiska organu. Uzasadnienie stanowi wiec swoistego rodzaju "rozwinięcie" osnowy decyzji. Nie może bowiem istnieć decyzja zawierająca wyłącznie uzasadnienie - bez rozstrzygnięcia, natomiast jest prawnie możliwe wydanie orzeczenia zawierającego jedynie osnowę. W orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszczono możliwość zaskarżenia do Sądu tylko uzasadnienia decyzji, niemniej jednak z racji brzmienia art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - to Sąd decyduje o zakresie rozstrzygnięcia. Zgodne zaś z art. 145 ww. ustawy Sąd posiada jedynie uprawnienia kasacyjne - może zatem uchylić lub stwierdzić nieważność (stwierdzić wydanie z naruszeniem prawa) zaskarżonego aktu w całości lub w części. Skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela też pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że: "Sąd nie jest władny zmienić uzasadnienia zaskarżonej decyzji ani uchylić jej fragmentu, chyba że pozostała część uzasadnienia zawiera wystarczającą i adekwatną dla rozstrzygnięcia sprawy argumentację." (por. wyrok z dnia 10 grudnia 2004 r., sygn. akt SK 775/04 LEX nr 177365). W niniejszej sprawie została stwierdzona nieważność pkt 7 decyzji Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2008 r. - w której organ stwierdził: "Decyzja niniejsza z chwilą, gdy stanie się ostateczna, będzie stanowiła podstawę do zawarcia w formie aktu notarialnego umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu opisanego w punkcie 1. Oddanie w użytkowanie wieczyste gruntu nastąpi z równoczesną sprzedażą położonego na niej budynku. Warunki sprzedaży budynku, w tym wysokość ceny należnej m.st. Warszawie, zostaną określone w protokole z rokowań. Podstawą ustalenia ceny będzie wartość budynku określona w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego na zlecenie W. Cena budynku podlega zapłacie najpóźniej w przeddzień podpisania umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, przy czym za dzień zapłaty przyjmuje się uznanie odpowiedniej kwoty na wskazanym w protokole z rokowań rachunku W. Termin zawarcia umowy notarialnej ustanowienia prawa użytkowania wieczystego zostanie wyznaczony po podpisaniu przez strony powołanego protokołu z rokowań." W związku z tym również ta część uzasadnienia decyzji, która odnosi się do ww. punktu jest nieważna. Jak bowiem wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych: "Decyzja administracyjna jest aktem, który składa się z dwu istotnych elementów: osnowy (rozstrzygnięcia) i uzasadnienia. Obie te części stanowią jedność w znaczeniu materialnym i formalnym i żadna z nich nie może istnieć oddzielnie w obrocie prawnym." - vide wyrok WSA w Warszawie z dnia15 stycznia 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1732/07 (LEX nr 508443). Sąd nie może określić dokładnie, które zdania uzasadnienia decyzji odnoszą się do pkt 7 - gdyż nie było to przedmiotem rozważań Sądu - dlatego też uznał, że żądanie stwierdzenia nieważności jednego zdania wyodrębnionego z całości rozważań organu nie jest możliwe. Poza tym Sąd nie może modyfikować uzasadnienia decyzji w sposób, który mógłby w efekcie naruszyć jej wewnętrzną spójność. Sąd może tylko ogólnie stwierdzić, że skoro została stwierdzona nieważność pkt 7 decyzji Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2008 r., to również rozważania zawarte w uzasadnieniu decyzji dotyczące tego punktu – z związku z zasadą jedności rozstrzygnięcia i uzasadnienia - są nieważne. Na poparcie tego poglądu można przytoczyć przykład wyroków sądów administracyjnych stwierdzających nieważność decyzji, które nie zawierają odrębnego punktu stwierdzającego nieważność uzasadnienia. Podsumowując Sąd uznał, że organy obu instancji wnikliwie, rzetelnie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy oraz wyczerpująco i szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu sprawy - uzasadniając przekonująco swoje decyzje zgodnie z art. 107 § 3 kpa i zyskując całkowitą aprobatę sądu. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.