I SA/Wa 2275/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędziowie: WSA Elżbieta Sobielarska WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2014 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej Budownictwa Jednorodzinnego "K." w likwidacji na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz strony skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej Budownictwa Jednorodzinnego "K." w likwidacji kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent W. ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] maja 1998 r. zatwierdził projekt podziału nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...] ul. C. stanowiącej działki ewidencyjne nr [...] i [...] z obrębu [...] m.in. na działki nr [...] o powierzchni [...] m2 oraz [...] o powierzchni [...] m2. Zgodnie z odpisem z księgi wieczystej z dnia 1 marca 2000 r., jako właściciel powyższych działek wpisana była Spółdzielnia Mieszkaniowa Budownictwa Jednorodzinnego "K." w likwidacji z siedzibą w W. (Skarżąca). Wnioskiem z [...] kwietnia 2006 r. Skarżąca reprezentowana przez likwidatora, Z. K., wystąpiła o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę stanowiącą działkę ewidencyjną [...] i [...]. Decyzją z [...] marca 2013 r. wydaną na podstawie art. 104 i 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013., poz.267, dalej k.p.a.) art. 4 pkt 9b1 i art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej u.g.n.), art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. nr 41 poz. 361 ze zm.) Prezydent W. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie prowadzone w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w W. w Dzielnicy B. w rejonie ul. C. stanowiącej działki ewidencyjne nr [...] i [...] z obrębu [...]. W uzasadnieniu organ wyjaśnił że stosownie do art. 98 ust. 3 u.g.n. za działki gruntu, wydzielone pod drogi publiczne, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Prezydent W. przywołał następnie pogląd wyrażony przez Sąd Apelacyjny w [...] w wyroku z dnia [...] maja 2006 r. [...] z którego wynika, że bez przeprowadzenia rokowań nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej. Organ pierwszej instancji następnie, że Delegatura Biura Gospodarki Nieruchomościami w Dzielnicy B. pismem z dnia 11 stycznia 2013 r. poinformowała, że zamierza przeprowadzić rokowania m.in. w sprawie wymienionych wyżej działek. Okoliczności powyższe uzasadniały w ocenie Prezydenta W. podjęcie opisanego wyżej rozstrzygnięcia. Skarżąca złożyła od powyższej decyzji odwołanie wskazując, że przywołany wyrok Sądu Apelacyjnego w [...] nie ma związku ze sprawą i nie może wiązać jako prejudykat. Podkreśliła, że kuriozalne jest stwierdzenie po 7 latach prowadzonego postępowania, że sprawa jest bezprzedmiotowa z powodu braku rokowań. Wskazała, że wielokrotnie podejmowała próby rokować, ale urząd odmawiał ich podjęcia i formalnego przeprowadzenia. Wobec powyższego, Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o istocie sprawy, czyli ustalenie należnego odszkodowania. Decyzją z [...] lipca 2013 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Wojewoda M. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zaskarżoną decyzję należało uchylić jednak z innych przyczyn niż zawarte w odwołaniu. Organ drugiej instancji wskazał, że Prezydent W. przed wszczęciem postępowania nie dokonał analizy legitymacji likwidatora spółdzielni do złożenia w imieniu spółdzielni wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Wojewoda M. przywołał następnie brzmienie art. 119 i 122 ustawy z dnia 16 września 1982 r. prawo spółdzielcze oraz wyjaśnił, że w jego ocenie z przywołanych przepisów wynika, że likwidator spółdzielni nie dysponuje uprawnieniami do wystąpienia w imieniu spółdzielni z wnioskiem o odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość. Z takim wnioskiem wystąpić mogą jedynie jej ustawowi lub statutowi przedstawiciele. W żadnym wypadku nie można uznać, że uprawnienie do występowania w imieniu spółdzielni posiada ustanowiony przez sąd likwidator spółdzielni, gdyż uprawnienie do reprezentowania spółdzielni należy do wyłącznej kompetencji zarządu Spółdzielni. Organ drugiej instancji wskazał następnie, że wnioskodawca nie przedstawił żadnych dowodów świadczących o tym, że po jego stronie istnieje konkretny, bezpośredni interes prawny oparty na normie prawa materialnego, kształtującej jego sytuację prawną, który mógłby stanowić podstawę do uznania go za podmiot legitymowany do wszczęcia postępowania. Wojewoda M. wyjaśnił, że w sensie ścisłym pojęcie reprezentacji dotyczy tylko oświadczeń woli w stosunkach cywilnoprawnych i w tym zakresie reprezentantami spółdzielni mogą być zarząd, pełnomocnicy, kuratorzy likwidatorzy. Inne osoby mogą reprezentować spółdzielnię w sytuacjach ściśle określonych w ustawie (np. art. 42 Prawa spółdzielczego) z tym że żadna z tych sytuacji nie dotyczy występowania w postępowaniu administracyjnym. Organ odwoławczy stwierdził, że w razie postawienia spółdzielni w stan likwidacji, wystąpienie przez likwidatora z wnioskiem o wszczęcie postępowania odszkodowawczego na podstawie art. 98 u.g.n. nie może być traktowanej jako jedna z czynności likwidacyjnych, zmierzających do likwidacji spółdzielni. Na mocy art. 119 § 1 Prawa spółdzielczego likwidator nie jest umocowany do składania tego typu wniosków. Oznaczałoby to bowiem przejęcie przez likwidatora statutowych funkcji zarządu spółdzielni, co należy uznać za niedopuszczalne. Gdyby bowiem przyjąć, że likwidator spółdzielni zastępuje zarząd, to ustanowienie likwidatora równałoby się powołaniu zarządu jednoosobowego w sposób nieprzewidziany przez ustawę prawo spółdzielcze. Na poparcie swojego stanowiska Wojewoda M. przywołał poglądy w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyroki NSA z 4 kwietnia 2012 r., I OSK 484/11 i 6 sierpnia 2010 r. I OSK 1376/09 oraz wyrok WSA w Warszawie z 14 grudnia c2012 r. I SA/Wa 1834/12). Skarżąca nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem wniosła skargę do tutejszego sądu wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jako rażąco naruszającej przepisy prawa materialnego i procedury poprzez rażące naruszenie art. 105 k.p.a. ewentualnie o uchylenie w całości skarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Skarżąca, Spółdzielnia K. w likwidacji ma interes prawny i obowiązek przeprowadzenia i zakończenia postpowania likwidacyjnego a jedynym uprawnionym do działania w jej imieniu jest likwidator (art. 119 i 121 prawa spółdzielczego). Likwidator działa jednoosobowo i zupełnie błędnie w uzasadnieniu skarżonej decyzji wojewoda przywołuje art. 48 par. 2 prawa spółdzielczego i uważa, że spółdzielnia w likwidacji reprezentuje jej zarząd. Od chwili otwarcia likwidacji, wyboru likwidatora tylko likwidator ustawowo reprezentuje taką spółdzielnię. Likwidator działa poprzez składanie oświadczeń woli i nie może być tego prawa pozbawiony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności wskazać należy, że sąd rozpoznający sprawę w pełni podziela stanowisko Wojewody M., zgodnie z który stroną postępowania administracyjnego z mocy z art. 28 k.p.a każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W realiach niniejszej sprawy, podmiotem, który żądał czynności organu, to jest ustalenia i wypłaty odszkodowania, była Skarżąca – Spółdzielnia Mieszkaniowa Budownictwa Jednorodzinnego K. w likwidacji. Podstawą prawną zgłoszonego przez Skarżącą żądania była treść art. 98 ust. 3 u.g.n. Nie można więc odmówić Skarżącej przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. Sąd wskazuje w tym miejscu, że wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania zgłoszony został przez Skarżącą, reprezentowaną przez likwidatora, Z. K.. Z uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji wynika, że w jego ocenie likwidator spółdzielni nie jest uprawniony do złożenia w imieniu reprezentowanego przez siebie podmiotu wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Pogląd powyższy uznać należy za nieprawidłowy. Art. 29 k.p.a. przewiduje, że stronami postępowania administracyjnego mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. W kwestii działania osób prawnych w toku postępowania administracyjnego, k.p.a. odwołuje się do przepisów prawa cywilnego, wskazując w art. 30 § 1, że zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej, zaś w art. 30 § 3, że strony niebędące osobami fizycznymi działają przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli. Oznacza to, że zdolność do składania przez osoby prawne (jakimi bez wątpienia są również spółdzielnie postawione w stan likwidacji) wniosków i szerzej do występowania w toku postępowania administracyjnego oceniana być powinna przez pryzmat przepisów prawa cywilnego. Brak jest więc podstaw do przyjęcia, jak to uczynił Wojewoda M. w zaskarżonej decyzji, że istnieje rozróżnienie na reprezentację sensu largo, obejmującą występowanie we wszelkie rodzaju stosunkach prawnych w tym cywilnych i administracyjnych i sensu stricto, obejmującą wyłącznie występowanie w stosunkach cywilnoprawnych. W konsekwencji, nie ma podstaw do przyjęcia założenia, że likwidator spółdzielni uprawniony jest jedynie do działania w imieniu spółdzielni w zakresie stosunków cywilnoprawnych, zaś w zakresie stosunków o charakterze administracyjnoprawnym spółdzielnia w likwidacji winna być reprezentowana przez inne podmioty (których zresztą organ w swojej decyzji nie wymienił). Stosownie do art. 38 k.c., osoba prawna działa swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i w opartym na niej statucie. Oznacza to, że dla określenia, kto uprawniony jest do złożenia w imieniu spółdzielni w likwidacji wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. konieczne jest sięgnięcie do treści przepisów prawa spółdzielczego. Stosownie do art. 119 § 1 Prawa spółdzielczego do likwidatora stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące zarządu spółdzielni i członków zarządu, jeżeli przepisy o likwidacji nie stanowią inaczej. Oznacza to w ocenie sądu, że co do zasady z chwilą postawienia spółdzielni w stan likwidacji i powołania likwidatora/likwidatorów, przejmują oni obowiązki zarządu spółdzielni, czyli stają się osobami uprawnionymi do jej reprezentowania. Rzeczywiście, zgodnie z art. 119 § 2 Prawa spółdzielczego, likwidator nie może zawierać nowych umów, chyba że jest to konieczne do przeprowadzenia likwidacji spółdzielni. Jak już wyżej wskazano z uwagi na treść art. 30 § 3 k.p.a., w związku z art. 38 k.c. uznać należy, że określony w art. 119 § 1 i § 2 Prawa spółdzielczego zakres uprawnień likwidatora interpretować należy nie tylko w kontekście uprawnień do działania w imieniu spółdzielni w zakresie stosunków cywilnoprawnych ale i do reprezentowania spółdzielni występującej w charakterze strony w toku postępowania administracyjnego. Powstaje więc pytanie, czy istotnie wystąpienie z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania nie mieści się w katalogu "czynności likwidacyjnych", do podejmowania których ogranicza się w ocenie organu umocowanie likwidatora. Sąd wskazuje w tym miejscu, że z art. 119 § 2 Prawa spółdzielczego a contrario wynika, że likwidator może zawierać nowe umowy, o ile jest to konieczne do przeprowadzenia likwidacji spółdzielni. Oznacza to w ocenie sądu, że likwidator spółdzielni uprawniony jest do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do przeprowadzenia likwidacji spółdzielni. Uwzględniając fakt, że likwidator zobowiązany jest m.in. do sporządzenia planu finansowego likwidacji spółdzielni i planu zaspokojenia jej zobowiązań (art. 122 pkt 5 Prawa spółdzielczego), uznać należy, że likwidator zobowiązany jest również do podejmowania wszystkich czynności mających na celu zakończenie bieżących interesów spółdzielni i ściągnięcie jej wierzytelności celem umożliwienia spłacenia wierzycieli. Wobec powyższego, w ocenie sądu, likwidator spółdzielni miał nie tylko prawo ale i obowiązek wystąpić w jej imieniu z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Sąd nie podziela również poglądu Wojewody M., że przyznanie likwidatorowi możliwości wystąpienia z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania równałoby się powołaniu jednoosobowego zarządu w sposób nieprzewidziany przepisami ustawy Prawo spółdzielcze. Wyrażając powyższy pogląd Wojewoda M. pominął treść art. 49 § 1 Prawa spółdzielczego, zgodnie z którym skład i liczbę członków zarządu określa statut. Również dalsze przepisy prawa spółdzielczego nie wyłączają możliwości powołania zarządu jednoosobowego. Istotnie art. 54 § 1 analizowanej ustawy wskazuje, że oświadczenia woli za spółdzielnię składają dwaj członkowie zarządu lub jeden członek zarządu i pełnomocnik. Jednak już w kolejnym zdaniu cytowanego paragrafu wskazano, że w spółdzielniach o zarządzie jednoosobowym oświadczenie woli mogą składać również dwaj pełnomocnicy. Jak już wyżej wskazano, stosownie do art. 119 § 1 Prawa spółdzielczego do likwidatora stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące zarządu spółdzielni i członków zarządu. Z mocy art. 48 § 1 § 2 ustawy wynika, że zarząd kieruje działalnością spółdzielni oraz reprezentuje ją na zewnątrz, przy czym podejmowanie decyzji niezastrzeżonych w ustawie lub statucie innym organom należy do zarządu. Żaden przepis ustawy prawo spółdzielcze nie przewiduje, by wystąpienie z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania w trybie przepisów o charakterze administracyjnym należało do innego organu spółdzielni. Jednocześnie, organ nie powołał się na żaden przepis statutu Skarżącej, który by takie ograniczenie przewidywał. W konsekwencji skoro : a. do likwidatora stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące zarządu spółdzielni, b. zarząd kieruje działalnością spółdzielni oraz reprezentuje ją na zewnątrz, c. żaden przepis prawa spółdzielczego nie przewiduje, by wystąpienie z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania w trybie przepisów o charakterze administracyjnym należało do innego organu spółdzielni uznać należy, że osobą uprawnioną do reprezentowania Skarżącej w toku postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. był likwidator Skarżącej Spółdzielni. W aktach administracyjnych przedstawionych sądowi znajduje się odpis z Rejestru Spółdzielni [...], z dna [...] listopada 2011 r. z którego wynika, że od dnia 4 września 2000 r. Z. E. K. wpisany jest jako jedyny likwidator Skarżącej Spółdzielni. Wobec powyższego, skoro wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania został podpisany w imieniu Skarżącej przez likwidatora w osobie pana Z. K., uznać należy że został on złożony przez osobę uprawnioną do reprezentacji Skarżącej. Wojewoda M. w zaskarżonej decyzji przywołał poglądy wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych. W ocenie sądu orzeczenia te wydane zostały w związku z innymi stanami faktycznymi. Dotyczyły bowiem kwestii legitymacji kuratora ustanowionego przez sąd do wystąpienia z określonym wnioskiem w postępowaniu administracyjnym jak również kwestii uprawnienia następców prawnych akcjonariuszy spółki akcyjnej do występowania z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w imieniu tejże spółki. Sąd rozpoznający sprawę wskazuje, że istotnie, ustanawiając kuratora dla osoby prawnej na podstawie art. 42 k.c. sąd w zaświadczeniu określa zakres jego uprawnień. W każdym więc przypadku ustanowienia kuratora dla osoby prawnej na podstawie art. 42 k.c. o zakresie jego uprawnień rozstrzyga wydane przez sąd zaświadczenie (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 8 marca 2012 r. III CZP 95/11). Jednak pozycja prawna likwidatora spółdzielni nie może być utożsamiona z pozycją prawną kuratora osoby prawnej wyznaczonego przez sąd na podstawie art. 42 k.c. Rozpoznając ponownie sprawę organ drugiej instancji zobowiązany będzie do uwzględnienia wykładni zaprezentowanej w niniejszym wyroku i rozpoznania wniesionego przez Skarżącą odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Z uwagi na powyższe, uznając że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania, to jest art. 29, art. 30 § 1 i § 3 k.p.a. w związku z art. 38 k.c., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku wydane zostało na podstawie art. 152 p.p.s.a. Podstawą orzeczenia o kosztach był art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.