I SA/Wa 2279/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz, sędzia WSA Anna Falkiewicz - Kluj, , po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2021 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz M. K. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] lipca 2021 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z [...] maja 2021 r., nr [...], o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zaskarżona decyzja zapadła w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Wnioskiem z [...] listopada 2020 r. M. K. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad mężem G. K. Postanowieniem z [...] grudnia 2020 r., nr [...], Wójt Gminy [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad G. K. Postanowieniem z [...] lutego 2021 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło powyższe postanowienie organu pierwszej instancji i przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z [...] marca 2021 r., nr [...], Wójt Gminy [...] odmówił M. K. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na męża G. K. Decyzją z [...] lipca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] z [...] marca 2021 r. i przekazało organowi pierwszej instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia Decyzją z [...] maja 2021 r., nr [...], Wójt Gminy [...] odmówił M. K. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad G. K. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. K. Decyzją z [...] lipca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z [...] maja 2021 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że wobec treści art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie ma możliwości przyznania wnioskodawczyni żądanego świadczenia z uwagi na jej uprawnienie do zasiłku dla opiekuna przyznane do [...] lipca 2021 r. na mocy decyzji Wójta Gminy [...] z [...] września 2020 r., nr [...]. Kolegium wskazało, że akta sprawy nie potwierdzają, że organ pierwszej instancji pouczył skarżącą o możliwości wyboru świadczenia. Z kolei z ugruntowanej linii orzeczniczej sądów administracyjnych wynika, że w celu zagwarantowania stronie wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy nie można od strony wymagać rezygnacji z przyznanego wcześniej świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie świadczenie rzeczywiście zostanie przyznane. W ocenie organu odwoławczego, stanowisko organu pierwszej instancji czyni bezcelowym uchylenie tej decyzji przez organ drugiej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Decyzja organu odwoławczego oraz zawarte w niej poglądy nie są bowiem wiążące dla organu pierwszej instancji. Zagadnienie to może zatem rozstrzygnąć jedynie orzeczenie sądu administracyjnego wydane w niniejszej sprawie, które będzie wiążące dla organów (art. 153 p.p.s.a.). Kolegium podsumowało, że w aktualnym stanie sprawy, skoro decyzja przyznająca stronie prawo do zasiłku dla opiekuna na podstawie ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów nie została uchylona, to wobec brzmienia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych istnieje przeszkoda do przyznania żądanego świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. K. zarzucając jej naruszenie: 1) prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: a) błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegającą na pominięciu celów tej ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji błędne uznanie, że pobieranie przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego ma przesądzające znaczenie dla oceny wniosku skarżącej o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. b) naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez nieuwzględnienie normy zawartej w art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co w konsekwencji: - skutkowało nieprzyjęciem, że w sytuacji skarżącej wystąpił zbieg prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego implikujący prawo do dokonania wyboru jednego ze świadczeń i przesądziło o braku prawa skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego, - doprowadziło do błędnej konstatacji, że nie jest możliwe przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na wniosek złożony w trakcie pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego i ostatecznie skutkowało załatwieniem sprawy w sposób kolidujący ze słusznym interesem skarżącej, 2) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i przyjęcie, że fakt pobierania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Powołując się na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także na podstawie art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniosła o zobowiązanie organów obu instancji do przyjęcia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu sądu wydanym w niniejszej sprawie. W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w związku z art. 27 ust. 5 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), zwanej dalej "ustawą" lub "ustawą o świadczeniach rodzinnych". Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Rozważenia zatem wymaga czy w świetle powołanej normy skarżąca ma prawo do żądania przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wywołaną koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem, w sytuacji gdy pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy przyznany jej na męża G. K. decyzją Wójta Gminy [...] z [...] września 2020 r. na okres od [...] listopada 2020 r. do [...] lipca 2021 r. Z regulacji zawartej w art. 17 ustawy jednoznacznie wynika, że dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, poza wypełnieniem przesłanek podmiotowych, muszą zaistnieć łącznie dwie przesłanki natury przedmiotowej. Pierwsza z nich ma charakter pozytywny i polega, co do zasady, albo na niepodejmowaniu, albo na rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą uprawnioną, stosownie do art. 17 ust. 1 ustawy. Druga zaś ma charakter negatywny, a mianowicie świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a lub b ustawy. W niniejszej sprawie nie budzi sporu, że skarżąca pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy. Jednakże rozpoznając sprawę ponownie, po uchyleniu przez organ odwoławczy poprzedniej decyzji o odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia, Wójt Gminy [...] pominął treść wniosku skarżącej zawartego w piśmie z [...] listopada 2020 r. W ww. piśmie skarżąca wskazała bowiem, że chce dokonać wyboru świadczenia na podstawie art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych w celu spełnienia przesłanek do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, jednocześnie wskazując, że rezygnuje z ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego jedynie w przypadku ustalenia spełnienia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zauważyć w tym miejscu trzeba, że z treści art. 27 ust. 5 ustawy wynika, że skarżąca mogła dokonać wyboru przysługującego jej świadczenia. Powołany przepis nie stawia przy tym żadnej granicy czasowej do dokonania takiego wyboru. Regulacja ta dotyczy bowiem każdej sytuacji, w której istnieje zbieg uprawnień do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 ustawy. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych, zgodnie z którym art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych wyklucza możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, jednak nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją (por. wyrok NSA z 13 lipca 2018 r., sygn. I OSK 235/18, LEX nr 2531523, wyrok WSA w Szczecinie z 9 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 1151/19 oraz wyrok WSA w Gdańsku z 26 września 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 423/19). Zdaniem Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy wola skarżącej co do tego, jakie świadczenie chce pobierać, a więc które jest de facto dla niej bardziej korzystne, została przez nią jasno wyrażona. Nie do zaakceptowania jest więc stanowisko organów, że świadczenie pielęgnacyjne skarżącej nie przysługuje, ponieważ pobiera ona specjalny zasiłek opiekuńczy. To właśnie rolą organów było umożliwienie skarżącej ostatecznego "zrezygnowania" z pobierania tego zasiłku. Organy wydały jednak niekorzystne dla skarżącej decyzje, podczas gdy fakt uzyskiwania przez nią specjalnego zasiłku opiekuńczego nie może być w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przeszkodą do przyznania stronie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Wymaga to jednak w pierwszej kolejności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o przyznaniu skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego, a następnie rozpoznania wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca miała więc prawo oczekiwać od organów, że te podejmą działania zmierzające do rozważenia przyznania jej korzystniejszego świadczenia, zamiast przyjęcia, że dopóki w obrocie pozostaje decyzja przyznająca skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy, dopóty przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie będzie możliwe. Sąd w tym miejscu podkreśla, że organy nie mogą w żadnym wypadku pomijać zamieszczonych w Rozdziale 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256), dalej zwanej "k.p.a." ogólnych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego. Zgodnie z tymi zasadami organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Ponadto, bez uzasadnionej przyczyny organy nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, o czym stanowi art. 8 k.p.a. Z kolei, zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, organy czuwają nad tym, aby strony uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Wreszcie zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z analizy przedstawionych Sądowi akt administracyjnych wynika, że prowadząc przedmiotowe postępowanie organy opisane wyżej zasady naruszyły. W konsekwencji za zasadne Sąd uznał podniesione w skardze zarzuty i stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w związku z art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przy wydaniu zaskarżonych rozstrzygnięć organy naruszyły również art. 8, art. 9 i art. 12 § 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie organy uwzględnią przedstawioną wyżej wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b oraz art. 27 ust. 5 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Organ pierwszej instancji powinien podjąć również działania zmierzające do tego, aby dokonany przez skarżącą wybór świadczenia został urzeczywistniony i sam w sobie nie stanowił przesłanki uniemożliwiającej skorzystanie właśnie tego świadczenia, które skarżąca wybrała. Przede wszystkim organ weźmie pod uwagę fakt, że skarżąca otrzymywała świadczenie związane z opieką nad niepełnosprawnym mężem, tj. pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy i ustali, czy skarżąca spełnia warunki do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Następnie, jeśli okaże się, że jedyną przeszkodą w uzyskaniu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego było pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego, poinformuje o tym skarżącą, aby umożliwić jej rezygnację z tego zasiłku. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 powołanej ustawy. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w rybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 10 p.p.s.a.