I SA/Wa 2280/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Magdalena Durzyńska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Politechniki [...] na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2012 r., (znak sprawy: [...]), działając na podstawie art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. Nr 164, poz. 1365, dalej jako: "ustawa") oraz art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U z 2021 r. poz.735, dalej jako "kpa") Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 września 2005 r. przez P. [...] nieodpłatnie prawa własności gruntu Skarbu Państwa, pozostającego w użytkowaniu wieczystym uczelni, stanowiącego działkę ewid. nr [...], o pow. [...] ha, z obrębu [...], położoną w W. przy ul. [...], dla której Sąd Rejonowy dla W. – [...], Wydział [...] Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Pismem z [...] września 2013 r. M. K., jako były właściciel ww działki nr [...], wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z 2012r., zarzucając organowi brak uwzględnienia prawomocnego wyroku Sądu Apelacyjnego w W. z dnia [...] maja 2013 r., sygn. akt [...], którym ustalono, że P. [...] nie nabyła z dniem 27 listopada 1990 r., na podstawie art. 182 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65 poz. 385 ze zm., dalej: "ustawa z 1990 r. o szkolnictwie wyższym") prawa użytkowania wieczystego ww. gruntu. Po rozpoznaniu powyższego wniosku, decyzją z dnia [...] września 2014 r. (znak sprawy: [...]) Minister Infrastruktury i Rozwoju stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r., uznając, że decyzja ta rażąco naruszała art. 256 ustawy, gdyż nieruchomość w dniu 1 września 2005 r. nie pozostawała w użytkowaniu wieczystym P. [...]. Podał, że warunkiem przejścia konkretnej nieruchomości na własność uczelni na podstawie art. 256 ust. 1 ww. ustawy jest kumulatywne spełnienie dwóch przesłanek: przysługiwania Skarbowi Państwa prawa własności do gruntu w dniu 1 września 2005 r. oraz legitymowanie się przez uczelnię wyższą (w tym dniu) prawem użytkowania wieczystego do nieruchomości. Wskutek wniosku złożonego przez P. [...] o ponowne rozpoznanie sprawy, decyzją z dnia [...] marca 2017 r. (znak sprawy: [...]) Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej jako "minister/organ"), uchylił w całości decyzję z [...] września 2014 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] września 2012 r. W uzasadnieniu ww decyzji organ zauważył, że w dniu wydania przez Wojewodę [...] kontrolowanej nadzorczo decyzji tj. [...] września 2012 r. w dziale II księgi wieczystej nr [...] jako użytkownik wieczysty była wpisana P. [...], natomiast wyrok Sądu Okręgowego w W. z [...] czerwca 2012 r., sygn. akt [...] ustalający, iż P. [...] nie nabyła z dniem 27 września 1990 r. użytkowania wieczystego, uprawomocnił się dopiero w [...] maja 2013 r., tj. w dniu rozpoznania przez Sąd Apelacyjny w W. apelacji P. [...] (sygn. akt [...]). Zdaniem ministra, okoliczność uprawomocnienia się wskazanych wyżej wyroków sądów powszechnych dopiero po wydaniu przez Wojewodę [...] ostatecznej decyzji z dnia [...] września 2012 r. - świadczy o braku naruszenia art. 256 ustawy zaś wskazane wyżej okoliczności mogą stanowić podstawę do wznowienia postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa. W wyniku skargi M. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej jako: "WSA") wyrokiem z 10 października 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 791/17 uchylił decyzję ministra z [...] września 2014 r., a wyrokiem z 26 listopada 2019 r., sygn. akt OSK 864/18, Naczelny Sąd Administracyjny (dalej jako: "NSA"). oddalił złożone od niego skargi kasacyjne. W uzasadnieniu do tego rozstrzygnięcia NSA za WSA podkreślił kluczowe znaczenie, jakie miał dla niniejszej sprawy, wydany przez Sąd Okręgowy w W. wyrok sygn. akt [...], utrzymany w mocy przez Sąd Apelacyjny [...] maja 2013 r. sygn. akt [...]. Wynika z niego, że w dacie 1 września 2005 r. P. [...] nie przysługiwało prawo użytkowania wieczystego do działek oznaczonych nr [...] i [...], a tym samym decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r. rażąco naruszała prawo tj. art. 256 ustawy, który w sposób nie budzący wątpliwości odnosił się do gruntów Skarbu Państwa pozostających w użytkowaniu wieczystym uczelni publicznej. Wskazano tu na art. 365 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r.– Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz.U z 2020 r., poz. 1575, dalej jako: "kpc"), zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej. Tym samym, tak wg WSA jak i NSA, spełniona została przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji wojewody z 2012r. z uwagi na rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. NSA podał przy tym, że wpis do księgi wieczystej nabytego z mocy prawa użytkowania wieczystego miał wyłącznie charakter deklaratoryjny a także że rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych nie obejmuje zmian stanu prawnego i nie chroni nabycia od nieuprawnionego w wyniku innych zdarzeń, niż czynność prawna, zaś domniemanie prawdziwości wpisu w księdze wieczystej nie pociąga za sobą zmiany rzeczywistego stanu prawnego nieruchomości, jeśli w istocie jest on inny niż wynika z treści księgi wieczystej. NSA przyjął też, że wydanie wyroku przez sąd powszechny po dacie wydania decyzji przez Wojewodę [...], nie stanowi przesłanki do wznowienia postępowania na podstawie na podstawie art. 145 §1 pkt 5 kpa. Wyjaśnił, że "nowe okoliczności faktyczne", mogą mieć wpływ na zmianę treści decyzji wyłącznie wtedy, gdy istniały w czasie wydawania tego aktu. NSA podkreślił, że zdarzenia, na które powoływał się organ tj. prawomocny wyrok sądu powszechnego i wpis ostrzeżenia do księgi wieczystej miały miejsce po wydaniu zaskarżonej decyzji i jako takie nie stanowią przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa. NSA przywołał też pogląd zaprezentowany w wyroku NSA z 18 września 2013 r. sygn. akt I OSK 629/12 (CBOSA) wydanym w tożsamej sprawie, toczącej się w przedmiocie ze skargi P. [...] na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2011 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Jak wskazał NSA, w przywołanym wyroku przesądzono, że z uwagi na konstytucyjną ochronę praw właścicielskich prawo byłego właściciela nieruchomości [...] ma pierwszeństwo przed prawem uczelni do powstania użytkowania wieczystego. Sprawa ta pod względem prawnym, może zostać potraktowana jako tożsama ze sprawą stanowiącą przedmiot kontroli WSA. W konsekwencji wyroku NSA, decyzją z [...] lipca 2020 r. (znak sprawy: [...]) Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej jako minister/organ) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2014 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r. W dniu [...] września 2020 r. skargę na powyższą decyzję złożyła P. [...] (dalej jako: "skarżąca"), zarzucając organowi naruszenie przepisów prawa, tj.: - art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że z rażącym naruszeniem prawa doszło do wydania przez Wojewodę [...], decyzji nr [...] z dnia [...] września 2012 roku, stwierdzającej nabycie - z mocy prawa – przez P. [...] - z dniem 1 września 2005 roku - na podstawie art. 256 ustawy - prawa własności gruntu stanowiącego działkę oznaczoną ewidencyjnie nr [...], z obrębu [...], o powierzchni [...] ha, położoną w W., przy ul. [...], objętą - obecnie - księgą wieczystą KW Nr [...], - art. 138 § 1 kpa, poprzez nieprawidłowe zastosowanie powołanego przepisu, mającego zastosowanie w przypadku uchylenia, utrzymania w mocy bądź zmiany decyzji, jako podstawy wydania zaskarżonej decyzji, powołującej się – w uzasadnieniu - na przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności, objęte treścią art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co oznacza, że organ nieprawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne w zakresie weryfikacji decyzji administracyjnej, opierając wydane rozstrzygnięcie na przepisach dotyczących zarówno postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jak i przepisach dotyczących postępowania w sprawie uchylenia, utrzymania lub zmiany decyzji, w sytuacji, gdy każdy z wymienionych trybów o charakterze nadzwyczajnym, mający zastosowanie na zasadzie niekonkurencyjności, jako prowadzący do usunięcia tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji, nie może być stosowany łącznie, bądź zamiennie, - art. 145 § 1 pkt 5 kpa poprzez niezastosowanie tego przepisu, w sytuacji, gdy nowe okoliczności ujawnione po dacie wydania, przez Wojewodę [...], powołanej wyżej decyzji nr [...] z dnia [...] września 2012 roku, mogły stanowić wyłącznie podstawę do zastosowania trzeciego niekonkurencyjnego trybu nadzwyczajnego - postępowania w sprawie wznowienia postępowania, w imieniu skarżącej – P. [...]. W oparciu o podniesione wyżej zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył co następuje: Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja zapadła w oparciu o art. 256 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 1 września 2005 r., grunty Skarbu Państwa pozostające w użytkowaniu wieczystym uczelni publicznej stają się jej własnością. Nabycie prawa stwierdza w drodze decyzji wojewoda. Przesłanki z art. 256 ustawy muszą być spełnione łącznie, aby mogło dojść do nabycia własności z mocy prawa. Oznacza to, że w dniu 1 września 2005 r. wnioskodawca powinien być uczelnią publiczną, nieruchomość musiała stanowić własność Skarbu Państwa, a wnioskodawca musiał wykazać, że w dniu 1 września 2005 r. nieruchomość pozostawała w użytkowaniu wieczystym uczelni publicznej. Okoliczność przysługiwania prawa własności przedmiotowego gruntu Skarbowi Państwa nie budziła w sprawie wątpliwości. W pozostałej kwestii zarówno organ, jak i tut. Sąd, pozostają związani przywołanym w stanie faktycznym ustalającym wyrokiem sądu powszechnego i wytycznymi NSA zawartymi w wyroku I OSK 864/18. W ww wyroku NSA wskazano, że w przypadku, gdy decyzja, o której mowa w art. 256 ust. 2 ustawy została wydana mimo braku spełnienia się obligatoryjnej przesłanki wymaganej do nabycia prawa własności, jaką jest prawo do użytkowania wieczystego po stronie uczelni publicznej, to oznacza że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 kpa, i jest to wada niezależna od stanu wiedzy organu wydającego decyzję czy jego dobrej lub złej wiary. Stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako "ppsa" ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, przepis art. 153 ppsa ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania decyzji. W ponownym postępowaniu organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem sądu, lecz zobowiązany jest do podporządkowania mu się w pełnym zakresie, a uchybienie temu obowiązkowi stanowi naruszenie prawa, skutkujące koniecznością uchylenia aktu, wydanego w kolejnym postępowaniu administracyjnym. W tej sytuacji, przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ odwoławczy był związany stanowiskiem NSA, i zastosował się do wytycznych tam zawartych. Skoro Sąd Apelacyjny w W. w wyroku z dnia [...] maja 2013 r. sygn. akt [...] uznał swoją kognicję i ustalił, iż wbrew ostatecznej decyzji wojewody P. [...] nie nabyła prawa użytkowania wieczystego ww gruntu z dniem 27 listopada 1990 r. na podstawie art. 182 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym, a Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż organ jest związany ww wyrokiem, to konsekwentnie należało przyjąć, że również w dacie 1 września 2005 r. P. [...] nie przysługiwało prawo użytkowania wieczystego, a tym samym decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r. rażąco naruszała prawo tj. art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. o szkolnictwie wyższym. Rację miał organ również co do tego, że z akt przedmiotowej sprawy nie wynika, aby zaistniały okoliczności wymienione w art. 156 § 2 kpa, uniemożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] września 2012 r. Zresztą jednoznaczne stanowisko w tym zakresie zawarł także NSA w wyroku I OSK 864/18. Odpowiadając z kolei na zarzut skargi dotyczący niezastosowania art. 145 § 1 pkt 5 kpa, w sytuacji ujawnienia nowych okoliczności po dacie wydania przez Wojewodę [...] decyzji nr [...] z dnia [...] września 2012 roku, - to również należy przywołać stanowisko zajęte przez NSA w uzasadnieniu wyroku w sprawie I OSK 864/18 (negujące ww pogląd strony skarżącej). Będąc w pełni związanym stanowiskiem NSA, zasadnie zatem wywiódł Minister Rozwoju i Budownictwa, że nie zaistniały przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2014 r., stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] września 2012 r.. Organ odpowiednio zastosował się do wskazań zarówno Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawionych w powołanych wyżej wyrokach. W świetle powyższej argumentacji i zakresu sądowej kontroli w niniejszej sprawie, jako chybione należało ocenić więc zarzuty skargi. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842).