I SA/Wa 2285/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Magdalena Durzyńska, , po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz W. C. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] lipca 2020 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu odwołania W. C., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] czerwca 2020 r. nr [...] ustalającą opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości położonej w W. przy ul. [...] nieruchomości oznaczonej jako działka ew. nr [...] z obrębu [...], na skutek jej podziału zatwierdzonego ostateczną decyzją Prezydenta [...] z [...] grudnia 2016 r. nr [...]. Zaskarżona decyzja wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Na wniosek W. C. i J. C. - współwłaścicieli nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha w obrębie [...], położonej przy ul. [...] - Prezydent [...] decyzją z [...] grudnia 2016 r. zatwierdził projekt podziału ww. nieruchomości na następujące działki: nr [...] (pow. [...]), [...] (pow. [...]), [...] (pow. [...] ha), [...] (pow. [...] ha), [...] (pow. [...] ha), [...] (pow. [...]ha), [...] (pow. [...] ha), [...] (pow. [...] ha), [...] (pow. [...] ha), [...] (pow. [...] ha), [...] (pow. [...] ha), [...] (pow. [...] ha), [...] (pow. [...] ha), [...] (pow. [...] ha), [...] (pow. [...] ha), [...] (pow. [...] ha), [...] (pow. [...] ha), [...] (pow. [...] ha) i [...] (pow. [...] ha) przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową oraz działkę nr ew. [...] (pow. [...] ha) przeznaczoną pod drogę wewnętrzną. Zawiadomieniem z [...] października 2019 r. Prezydent [...] poinformował W. C. i J. C. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości tej nieruchomości na skutek jej podziału. W efekcie przeprowadzonego postępowania, decyzją z [...] czerwca 2020 r. Prezydent [...] ustalił opłatę adiacencką od W. C. w wysokości [...] zł oraz od J. C. w wysokości [...] zł oraz zobowiązał ww. - w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna - do jej wniesienia na wskazane konto Urzędu Dzielnicy W. - [...]. Od decyzji tej odwołanie złożyła W. C., kwestionując poprawność sporządzonego na potrzeby postępowania operatu szacunkowego. Decyzją z [...] lipca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] czerwca 2020 r. W uzasadnieniu wskazało, że Rada [...] podjęła w dniu [...] stycznia 2008 r. uchwałę nr [...]w sprawie określenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dz.Urz. Woj. [...]. z 2008 r., nr [...], poz. [...]). Uchwała ta ustaliła stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 30% z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Stwierdziło, że w dniu, kiedy decyzja zatwierdzająca podział przedmiotowej nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała ww. uchwała. Wskazało, że wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej nastąpiło w dniu [...] października 2019 r., a zatem przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. W celu ustalenia wzrostu wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale sporządzony został, w dniu [...] grudnia 2019 r. przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, operat szacunkowy dotyczący przedmiotowej nieruchomości. Biegły określił wartość przedmiotowej nieruchomości przed podziałem na kwotę [...] zł oraz nowopowstałych działek na kwotę [...] zł. Wobec czego różnica w wycenie (wzrost wartości) wyniosła [...] zł. Zatem zasadnie Prezydent wyliczył, przyjmując 30% stawkę procentową, wysokość opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału na łączna kwotę [...] zł. Autor operatu prawidłowo wybrał nieruchomości porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny (ze względu na lokalizację, sąsiedztwo i otoczenie, powierzchnię i dojazd oraz inne cechy wpływające na jej wartość). Kolegium zaznaczyło przy tym, że w praktyce obrotu nieruchomościami rzadko dochodzi do transakcji obejmujących nieruchomości o takich samych parametrach (powierzchni, lokalizacji, inne cechy), stąd też dla ustawodawcy wystarczające jest, aby nieruchomości te były "porównywalne" i w niniejszej sprawie takie dla potrzeby wyceny zostały dobrane. Operat jest spójny i logiczny. Zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości (opis stanu prawnego, przedmiot wyceny, analizę rynku, nieruchomości przyjęte do porównań itp.), w tym wskazuje jej podstawy prawne (pkt 2.2 operatu), a także uwarunkowania dokonanych czynności, rozwiązania merytoryczne, przedstawia tok obliczeń (pkt 8 operatu) oraz wynik końcowy (pkt 9 operatu). Spełnia zatem wymogi rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła W. C. zarzucając: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 98a ust. 1 z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.) dalej: "ugn", poprzez zastosowanie przepisu w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania decyzji Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej (...Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna...), gdy tymczasem winien mieć zastosowanie przepis art. 98a ust 1 ugn w brzmieniu obowiązującym w dniu ostateczności decyzji o podziale (... Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna ...); 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez skierowanie skarżonej decyzji do osoby zmarłej w dniu wydawania skarżonej decyzji, tj. do J. C. zmarłej w dniu [...] czerwca 2020 r.; 3. naruszenie przepisów ugn, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niezastosowanie lub błędne zastosowanie: art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 i 17 ugn; art. 154 ust. 2; § 26 i § 55 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. oraz przepisów postępowania: art. 7,77 § 1, 8 i 80 k.p.a., poprzez brak analizy i oceny operatu szacunkowego stanowiącego podstawę orzekania co w konsekwencji doprowadziło do zaniechania wyczerpującego zebrania materiału dowodnego i wydania decyzji na podstawie niekompletnego i niewyjaśnionego stanu faktycznego oraz dowolną a nie swobodną ocenę dowodów. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie zwrotu kosztów według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podkreśliła, że w przypadku decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej nie można mówić o podzielności decyzji, gdyż nie pozwala na to charakter przedmiotu postępowania. Od wykazanego w operacie wzrostu wartości nieruchomości organ ustalił opłatę adiacencką w wysokości 30%. Tak ustaloną opłatę organ następnie rozdzielił pomiędzy każdego ze współwłaścicieli stosownie do posiadanych przez nich udziałów. Rozdzielenie opłaty adiacenckiej na poszczególnych współwłaścicieli nieruchomości nie spowodowało jednak, że ustalenie dla nich kwot należnych opłat adiacenckich, stanowi samodzielne z punktu widzenia materialnoprawnego, sprawy administracyjne. W sprawie występuje bowiem ten sam przedmiot (ustalenie opłaty), ten sam podmiot (współwłaściciele) i ta sama podstawa prawna. Nie zachodzi zatem możliwość wyodrębnienia, z niej części nadającej się do samodzielnego rozstrzygnięcia, co czyni niedopuszczalnym częściowego orzekania. Zdaniem skarżącej oczywiste jest, że decyzja Kolegium skierowana była do osoby nieżyjącej w dniu wydawania rozstrzygnięcia oraz, że rozstrzygnięcie w stosunku do tej osoby wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego. Podniosła, że uwzględniając wskazane wyżej argumenty oznacza to konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji SKO w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] i wydanie nowej decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na zasadność zarzutu skierowania kwestionowanej decyzji do osoby zmarłej. Jak wynika bowiem z akt sądowych, jedna z osób, których sytuacje prawną władczo kształtował organ (J. C. - współwłaściciel dzielonej nieruchomości) zmarła przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Zmarła ona bowiem [...] czerwca 2020 r. Spadek po niej nabyły zaś osoby, które w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lipca 2020 r. nie brały udziału (vide akt poświadczenia dziedziczenia z [...] września 2020 r. rep [...] nr [...], k-22 akt sądowych). Kodeks postępowania administracyjnego wprawdzie nie zawiera przepisów, które wprost regulowałaby kwestię skutków prawnych skierowania decyzji organu do osoby zmarłej. Jednak zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, podzielany w pełni przez skład orzekający w sprawie, zgodnie z którym prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie w takiej sytuacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie ma przy tym znaczenia, czy organ, który skierował decyzję do zmarłej strony prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też – jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie - takiej wiedzy nie posiadał (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1959/06 Lex nr 505429, z 22 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 708/12 Lex nr 1452172). Jest to uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Ażeby można było mówić o postępowaniu administracyjnym, musi bowiem istnieć nie tylko organ administracyjny mający zdolność prawną do jego prowadzenia, ale również strona (strony), o prawach której organ ów orzeka w danym postępowaniu. Zdolność bycia stroną postępowania administracyjnego wiązać zaś należy (poza posiadaniem przez jednostkę interesu prawnego w sprawie) z przynależną jej zdolnością prawną. Tą z kolei, w przypadku osób fizycznych, ma każdy od chwili urodzenia (art. 8 k.c.). Kończy się ona natomiast z chwilą śmierci. W konsekwencji także, przysługujący osobie fizycznej status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., z chwilą jej śmierci wygasa. Nie ulega zatem wątpliwości, że J. C., jako osoba nieżyjąca (a więc niemająca zdolności prawnej), nie mogła być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego, a skoro tak to w stosunku do niej nie można było także prowadzić postępowania, ani skierować wydanej w nim decyzji. Skoro zaś do takiej sytuacji doszło, to należy przyjąć, że podjęte w przedstawionych okolicznościach faktycznych rozstrzygnięcie organu odwoławczego obarczone jest od dnia wydania wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co skutkować musi stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej: "p.p.s.a.". Zgodzić się przy tym przyjdzie z skarżącą, że decyzja ustalająca opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek jej podziału, wydana na podstawie art. 98a ust. 1 ugn, kierowana jest do wszystkich współwłaścicieli podzielonej nieruchomości. Ustala się w niej jedną opłatę adiacencką w wysokości uwzględniającej wzrost wartości całej nieruchomości oraz rozdziela się zobowiązanie z tytułu tej opłaty na poszczególnych współwłaścicieli – stosownie do ich udziałów we współwłasności podzielonej nieruchomości (por. wyrok WSA w Warszawie z 1 kwietnia 2014 r., I SA/Wa 1190/13, Lex nr 1464945). Skoro zaś w wyniku jednolitego postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia tejże opłaty wydaje się jedną decyzję administracyjną skierowaną do wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, to w sytuacji, gdy jeden z tych współwłaścicieli w dacie jej podejmowania nie żyje, a mimo to decyzja zostaje do niego skierowana, koniecznym jest jej eliminacja w całości, a nie w części, w jakiej skonkretyzowano w niej obowiązek zmarłego. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 2 pkt 5 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 1 w związku z art. 120 powołanej ustawy. Mając na względzie, że zaskarżona decyzja podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, Sąd nie badał i nie odnosił się do pozostałych (merytorycznych) zarzutów skargi, gdyż przed rozstrzygnięciem sprawy w sposób nieobciążony wadą nieważności byłoby to przedwczesne.