I SA/Wa 1190/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza O. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej A. K. kwotę 660 (sześćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza O. z dnia [...] stycznia 2013r. Nr [...], ustalającą opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie [...] w Gminie O., stanowiącej działkę nr [...] i zobowiązującej jej współwłaścicielkę A. K. do wniesienia ustalonej opłaty. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Działając na wniosek współwłaścicieli nieruchomości A. K. i B. S., Burmistrz O. decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. zatwierdził podział nieruchomości stanowiącej działkę Nr [...] w obrebie O. na działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2013r. Nr [...] Burmistrz O. ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości, zobowiązując jednocześnie A. K.do wniesienia opłaty w wysokości [...] zł według jej udziału [...], w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu organ wskazał, że wartość nieruchomości ustalono w oparciu o prawidłowo sporządzony operat szacunkowy. Od powyższej decyzji A. K. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzucając naruszenie art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że do określenia wartości nieruchomości powierzchnie nieruchomości pomniejsza się o część gruntu przeznaczoną pod służebność przejazdu i przechodu, naruszenie art. 153 ust. 1 w/w ustawy poprzez niewykazanie, że przy szacowaniu wartości rynkowej nieruchomości przyjęto ceny transakcyjne odnoszące się do nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, § 55 ust. 2 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez niezamieszczanie w operacie istotnych informacji niezbędnych przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, a w rezultacie umożliwiających jego weryfikację, błędną ocenę materiału dowodowego poprzez wadliwe przyjęcie, że operat szacunkowy jest pełny, rzetelny i wewnętrznie niesprzeczny, a także art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza O. z dnia [...] stycznia 2013r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela wzrośnie jej wartość burmistrz może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały. W przedmiotowej sprawie zgodnie z Uchwałą Rady Miejskiej w O. Nr [...] z dnia [...] listopada 2007r. w sprawie ustalenia stawek opłaty adiacenckiej stawka ta wynosi 30 % wzrostu wartości. Organ podkreślił, że na potrzeby postępowania sporządzony został operat szacunkowy z którego wynikało, że wartość nieruchomości przed wprowadzeniem "urządzenia infrastruktury technicznej wynosiła [...] zł., a po wprowadzeniu tego urządzenia wyniosła [...] zł". Stawka opłaty adiacenckiej wynosi 30% czyli [...] zł., co według udziału 53/100 we własności stanowi kwotę [...] zł. W ocenie Kolegium, ww. operat sporządzony został w oparciu o powołane przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 41 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W związku z zarzutami zawartymi w odwołaniu dotyczącymi operatu szacunkowego Kolegium wskazało, że rzeczoznawca majątkowy uwzględnił fakt braku dostępu działek do drogi publicznej bowiem przedmiotem wyceny jest część gruntu działki nr [...] o pow. [...] m2 podczas, gdy działka nr [...] przed podziałem miała powierzchnię [...] m2. Rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że ze względu na wydzieloną działkę zabudowaną ([...]), działki przeznaczone po poszerzenie drogi krajowej ([...] i [...]) oraz cześć gruntu na działkach nr [...],[...] i [...] przeznaczonego pod służebności przejazdu i przejścia, powierzchnia gruntu zmieniającego wartość wynosi [...] m2. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. K., reprezentowania przez radcę prawnego L. P, wnosząc o jej uchylenie. W ocenie strony skarżącej organ wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się naruszenia: - art. 7, 77, 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Kpa), poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i wydanie decyzji na podstawie niekompletnego i niewyjaśnionego stanu faktycznego oraz dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów; - art. 107 § 1 i 3 Kpa, poprzez wadliwe uzasadnienie decyzji i zaniechanie rozpatrzenia wszystkich zgłoszonych zarzutów; - art. 138 § 2 Kpa, poprzez jego niezastosowanie i nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji wobec wydania decyzji przez ten organ w oparciu o niekompletny i wadliwie sporządzony materiał dowodowy; - art. 98a ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez nieprawidłową ocenę zastosowania prawa materialnego w zakresie normy określonej w art. 98a ust. 3 tejże ustawy oraz jej błędną interpretację polegającą na wadliwym przyjęciu, iż do określenia wartości nieruchomości powierzchnię nieruchomości pomniejsza się o część gruntu przeznaczoną pod służebność przejazdu i przechodu. Zdaniem skarżącej organ w ogóle nie dokonał oceny sporządzonego operatu szacunkowego pod względem formalnym i prawnym. Uzasadnienie samej decyzji nie zawiera faktów i podstawy prawnej. Ponadto znajdują się w niej błędy merytoryczne m.in wskazanie, że do wzrostu wartości nieruchomości doszło w skutek wprowadzenia urządzeń infrastruktury technicznej, a nie podziału nieruchomości na wniosek jej właścicieli. Dodatkowo strona skarżąca podniosła, że w sprawie dotyczącej decyzji Burmistrza O. w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej dla drugiego współwłaściciela działki nr [...] B. S, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w innym składzie orzekającym, uchyliło decyzję Burmistrza w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – powoływana dalej jako "ppsa"). Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm. – dalej u.g.n), z którego wynika, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustała rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. W przedmiotowej sprawie obowiązywała uchwała Uchwałą Rady Miejskiej w O. Nr [...] z dnia [...] listopada 2007r. w sprawie ustalenia stawek opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 262 poz. 8633), która w § 1 określała stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału w wysokości 30 % różnicy między wartością nieruchomości przed podziałem, a wartością nieruchomości po podziale. Wskazać należy, że w myśl art. 146 ust. 1a ustawy u.g.n., ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego - art. 156 ust. 1 u.g.n. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód tego, jaką wartość nieruchomość miała przed oraz po podziale i w konsekwencji różnica tych wartości stanowi podstawę określenia opłaty adiacenckiej. Operat szacunkowy wpływa zatem bezpośrednio na treść decyzji kształtującej obowiązek finansowy strony postępowania, powinien więc spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109), jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Należy podkreślić, że organ rozpoznający sprawę zobligowany jest ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego, który jest podstawowym dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia wartości nieruchomości. Przy czym dotyczy to tak podejścia, jak i metody oraz techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Fakt bowiem, iż ich wybór należy do rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny, nieuzasadniając swojego wyboru. Dodać należy, że operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale obowiązek zbadać przedłożony operat pod względem zgodności ze stosownymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności winien żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny, a nawet zlecić wykonanie nowego operatu. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Powyższe stanowisko co do zakresu oceny dowodu jakim jest operat szacunkowy, prezentowane jest już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od szeregu lat (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 852/07; z dnia 22 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 373/09; z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 379/10; z dnia 7 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1650/10). Sąd administracyjny rozpoznając skargę na decyzję ustalającą wysokość odszkodowania opartą na operacie szacunkowym zobligowany jest zbadać, czy organ prawidłowo, zgodnie m.in. z przepisami postępowania, tj. art. 77 i 80 Kpa dokonał oceny tego dowodu. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie wskazane powyżej wymogi proceduralne nie zostały zachowane. Z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, w żaden sposób nie wynika w jakim zakresie dokonał on kontroli sporządzonego na potrzeby postępowania operatu szacunkowego. Ocena dowodowa Burmistrza ograniczyła się bowiem jedynie do stwierdzenia, że operat sporządzony zgodnie z warunkami przewidzianymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Z kolei Kolegium nie tylko nie dostrzegło błędów organu pierwszej instancji, ale je powieliło, skupiając się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji głównie na przytaczaniu fragmentów wyroków sądów administracyjnych, które jego zdaniem miały stać na stanowisku, że operat szacunkowy nie podlega jakiejkolwiek analizie, czy kontroli prowadzonego postępowania dowodowego z uwagi na brak wiadomości specjalnych, które posiada jedynie biegły. Ze stanowiskiem takim nie sposób się jednak zgodzić. Jak to wskazano powyżej opina rzeczoznawcy majątkowego podlega ocenie przez organy stosujące prawo podobnie jak i inne dowody przeprowadzone w sprawie administracyjnej. Nie istnieją bowiem żadne podstawy, by uznać, że w stosunku do operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego wyłączone jest zastosowanie przepisu art. 80 Kpa. Ponadto analiza przedłożonego operatu pod względem zgodności ze stosownymi przepisami, jak również zbadania, czy operat jest logiczny i spójny nie wymaga od organu jakiejkolwiek specjalistycznej wiedzy. Dodatkowo w zaskarżonej decyzji organ całkowicie pominął podnoszone przez stronę zarzuty dotyczące nieścisłości, błędów i niejasności w sporządzonym operacie, skupiając się jedynie do kwestii związanej z dostępnością do drogi publicznej. Takie działanie organu naruszyło art. 7 i art. 77 Kpa, gdyż wszystkie podnoszone przez stronę nieścisłości i wątpliwości co do ustaleń operatu szacunkowego podlegają obowiązkowemu wyjaśnieniu. Przyjąć należy zatem, że organy obu instancji w ogóle nie badając sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu, tym samym nie dowiodły, że doszło do wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości w wyniku jej podziału. Powyższe oznacza zdaniem Sądu, że zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja zostały w zakresie oceny operatu szacunkowego, wydane z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa), a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto zgodzić się należy ze stroną skarżącą, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest lakoniczne i nie zawiera uzasadnienia faktycznego, jak również uzasadnienia prawnego, tzn. brak jest w szczególności wskazania faktów, które SKO uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz brak jest wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji SKO zawiera ponadto błędy merytoryczne. Wskazany jako podstawa sporządzenia operatu szacunkowego § 41 rozporządzenia utracił moc z dniem 26 sierpnia 2011 r. W opisie stanu faktycznego SKO pisze o operacie dotyczącym wzrostu wartości wskutek wprowadzenia urządzenia infrastruktury technicznej - tj. kwestii regulowanej w przepisach rozdziału 7 Działu III u.g.n. Tymczasem przedmiotowa sprawa jest sprawą uregulowaną w przepisach Rozdziału 1 w/w ustawy. W sytuacji zatem gdy SKO nie sporządziło uzasadnienia faktycznego oraz uzasadnienia prawnego decyzji, poczyniło błędy merytoryczne w treści uzasadnienia, nie odniosło się do zarzutów odwołania oraz powołało orzecznictwo przeczące podjętej decyzji, możemy również mówić o oczywistym naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 1 i 3 Kpa Ponadto wskazać należy, że w wyniku jednolitego postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu spowodowanego podziałem wzrostu wartości nieruchomości będącej przedmiotem współwłasności, którego stronami są wszyscy współwłaściciele podzielonej nieruchomości powinna zostać wydana decyzja administracyjna ustalająca jedną opłatę adiacencką w wysokości uwzględniającej wzrost wartości całej nieruchomości oraz rozdzielająca zobowiązanie z tytułu tej opłaty na poszczególnych współwłaścicieli – stosownie do ich udziałów we współwłasności podzielonej nieruchomości. W przedmiotowej zaś sprawie postępowania te prowadzone były osobno, co skutkowało tym, że sprawa drugiego współwłaściciela działki nr [...] B. S., rozpoznana została SKO w [...] w innym składzie orzekającym, który uchylił decyzję Burmistrza w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Reasumując, wobec tego, iż wskazanymi we wcześniejszych wywodach uchybieniami została dotknięta zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji w ocenie Sądu zasadne było uchylenie obu tych decyzji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zobowiązane będą uwzględnić ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w uzasadnieniu. W szczególności z uwagi na treść art. 156 § 3 u.g.n winny zwrócić się do rzeczoznawcy majątkowego o ponowne wykonanie operatu szacunkowego, a następnie w sposób prawidłowy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, precyzyjnie odnosząc się do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, ustalanych z urzędu jak i wynikających ze stanowiska strony. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ppsa orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa, a o wykonalności orzeczenia na podstawie art. 152 ppsa.