I SA/Wa 2286/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz (spr.) Sędziowie WSA Bożena Marciniak WSA Elżbieta Lenart Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2015 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego B. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Burmistrza Gminy [...] decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r. zatwierdził projekt podziału nieruchomości [...] i [...] położonych w gminie [...] przy ul. [...] oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki ew. nr [...] i [...] z obrębu [...] na następujące działki: dz. ew. Nr [...] o pow. [...] m² dz. ew. nr [...] o pow. [...] m² na następujące działki [...] o pow. [...] m² i [...] o pow. [...] m² przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w strefie ochronnej - otulinie lasu oraz do scalenia w jedną nieruchomość (dz. ew. nr [...] o pow. [...] m²), sąsiadujące z działką nr [...] przewidzianą pod stację transformatorową dz. ew. nr [...] o pow. [...] m² dz. ew. nr [...] o pow. [...] m² przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w strefie ochronnej - otulinie lasu oraz do scalenia w jedną nieruchomość (dz. ew. nr [...] o pow. [...] m2), sąsiadujące z działką nr [...] przewidzianą pod stację transformatorową dz. ew. nr [...] o pow. [...] m² przeznaczoną pod stację transformatorową dz. ew. nr [...] o pow. [...] m² przeznaczoną pod projektowaną ulicę oraz do scalenia z działką [...] W decyzji wskazano, że podziału ww. nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału, zostaną ustanowione na działce ew. nr [...] odpowiednie służebności drogowe dla działek ew. nr [...] i [...]. W dniu 25 października 2012 r. R. K. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności ww decyzji w części rozstrzygającej, że podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału, zostaną ustanowione na działce ew. nr [...] odpowiednie służebności drogowe dla działek [...] i [...], położonych w obrębie [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. w związku z art. 158 § 1 k.p.a. odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji w części. Kolegium wskazało, że kwestionowana w niniejszym postępowaniu decyzja Gminy [...] zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości [...] i [...], została wydana na podstawie art. 96 i art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.). Wskazało, że zgodnie z art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami "Podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Przepisu nie stosuje się w odniesieniu do projektowanych do wydzielenia działek gruntu stanowiących części nieruchomości, o których mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6." Mając powyższe na uwadze organ wskazał, że analiza pierwszego zdania przytoczonego przepisu prowadzi do wniosku, że brak dostępu do drogi publicznej działek gruntu, projektowanych do wydzielenia, stanowi negatywną przesłanką podziału nieruchomości. Podział jest zatem możliwy jedynie wówczas, gdy działki, które mają zostać wydzielone, będą taki dostęp posiadać. Za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem odpowiednich służebności albo ustanowienie służebności drogowych, gdy nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej. Taki dostęp do drogi publicznej, gdy działka powstającą w wyniku podziału nie graniczy z drogą publiczną jest bowiem dostępem pośrednim. Ponadto Kolegium zwróciło uwagę, że przewidziany wprost w analizowanym przepisie pośredni dostęp do drogi publicznej opiera się na prawach rzeczowych, skutecznych " erga omnes ", co uwzględniając regulację wprowadzoną w zdaniu drugim art. 93 ust. 3 ww. ustawy, naprowadza na ciążenie ustawodawcy do zapewnienia działkom powstałym z podziału nieruchomości przy ich zbyciu niezależnej od praw innych podmiotów możliwości dostępu do drogi publicznej. Ten ostatni aspekt odzwierciedla też cel regulacji, która wprowadza ograniczenia w dopuszczalności podziału nieruchomości li tylko dla zapewnienia realnego, nieskrępowanego dostępu do drogi publicznej. W ocenie Kolegium z brzmienia art. 93 ust. 3 ww. ustawy wynika, iż warunkiem dokonania podziału nieruchomości, jest zapewnienie nowopowstałym działkom nie dostępu do drogi publicznej, przy czym za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu, lub też ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Dodatkowo Kolegium wskazało, że z art. 99 ww. ustawy wynika, że Jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Za spełnienie warunku uważa się także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Przepis ten stosuje się do podziału, w wyniku którego zapewnienie dostępu do drogi publicznej następuje poprzez ustanowienie służebności drogowych, przy czym decyzja o podziale nieruchomości ma charakter decyzji warunkowej, zaś warunek len wiąże się z obowiązkiem ustanowienia służebności w przypadku zbycia wydzielonych działek. Kolegium w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazało, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym został ugruntowany pogląd, iż ustanowienie służebności drogowej należy do kognicji sądów cywilnych, a zatem organ administracji nie ma prawnych możliwości wyznaczenia przebiegu drogi koniecznej, ale jest jedynie zobligowany do wydania decyzji pod warunkiem ich ustanowienia na nieruchomości objętej podziałem, w przypadku zbycia nowowydzielonych nieruchomości. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Kolegium zaznaczyło, że decyzją Burmistrza Gminy [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r. został zatwierdzony projekt podziału nieruchomości [...] i [...], zaś w decyzji zawarto warunek, że podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału, zostaną ustanowione na działce ew. nr [...] odpowiednie służebności drogowe dla działek [...] i [...], położonych w obrębie [...]. Zatem organ I instancji wydając kwestionowaną decyzją w oparciu o art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - prawidłowo orzekł co do warunku, zgodnie z którym, przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału nieruchomości zostaną ustanowione odpowiednie służebności drogowe, zapewniające nowopowstałym działkom dostęp do drogi publicznej, albowiem, nieruchomości wydzielone w wyniku podziału są pozbawione tego dostępu. Jednakże niezasadnie ustalił obowiązek ustanowienia tej służebności na działce ew. nr [...]. W ocenie Kolegium stwierdzenie zawarte w decyzji co do przebiegu służebności stanowi naruszenie art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jednakże nie ma ono charakteru rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem nie jest ono wiążące dla sądu cywilnego w zakresie określenia przebiegu służebności. Tym samy w ocenie organu, zapis ten aczkolwiek wadliwy nie wywołuje skutków prawnych w sferze prawa cywilnego. Kolegium odnosząc się do zarzutów podnoszonych przez wnioskodawcę, co do nieprawidłowego zastosowania w kwestionowanej decyzji art. 99 ww. ustawy bowiem, jak stwierdził, nowopowstałe działki posiadają dostęp do drogi publicznej Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 98 ust. 1 i ust. 3 ww. ustawy działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, za odszkodowaniem uzgodnionym między właścicielem a właściwym organem, a w razie braku uzgodnienia ustalonym według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Z brzmienia powołanego powyżej przepisu wynika, iż w przypadku podziału nieruchomości dokonywanego na wniosek właściciela nieruchomości, może nastąpić wydzielenie pod drogi publiczne (lub poszerzenie dróg) części gruntu, objętego podziałem. O tym, który z podmiotów wymienionych w art. 98 ust. 1 powołanej powyżej ustawy nabędzie z mocy tego przepisu prawo własności działek gruntu, decydują zapisy planu lub w przypadku jego braku - postanowienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co wynika z art. 93 ust. 1 i art. 94 ust. 1 powołanej powyżej ustawy. Kolegium wskazało, że Skutkiem praktycznym decyzji zatwierdzającej na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości podział nieruchomości obejmujący wydzielenie działek pod drogę publiczną lub pod poszerzenie takiej drogi jest to, że przejście działek pod drogi publiczne z mocy prawa na podstawie art. 98 powołanej powyżej ustawy. Tak więc zdaniem organu wydzielenie działki pod drogę publiczną (lub poszerzenie drogi), jak to miało miejsce w kwestionowanej decyzji ma skutek prawny w postaci przejścia prawa własności tego gruntu na rzecz właściwej jednostki samorządu terytorialnego, jednakże, w sferze faktycznej nie oznacza, iż nieruchomość ta, niezależnie od jej przeznaczenia staje się drogą publiczną. Tak więc działka [...], która decyzją Burmistrza Gminy [...] została wydzielona pod projektowaną ulicę z dniem uprawomocnienia się rozstrzygnięcia stała się własnością jednostki samorządu terytorialnego. Tym samym w ocenie Kolegium, działki nr [...],[...],[...],[...] przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową nie posiadają dostępu do drogi publicznej, co z kolei, uzasadnia konieczność wydania decyzji podziałowej, pod warunkiem określonym w art. 99 ww. ustawy. Na skutek wniosku R. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję Kolegium z dnia [...] grudnia 2013r.sygn. akt [...] i stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Gminy [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r., w części dot. wskazania na jakiej nieruchomości zostaną ustanowione odpowiednie służebności drogowe dla działek [...] i [...], przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi materialnoprawną podstawę dopuszczalności zatwierdzenia ewidencyjnego zatwierdzenia podziału nieruchomości w przypadku wydzielenia z niej działek gruntu, które nie mają zapewnionego bezpośredniego dostępu do drogi publicznej w chwili wydania decyzji podziałowej. Kolegium stanęło na stanowisko, że norma zawarta w powyższym artykule stanowi tym samym ustawowe zastrzeżenie uniemożliwiające zawarcie umowy zbycia działki gruntu bez zapewnienia jej dostępu do drogi publicznej. Jej naruszenie jest zagrożone surową sankcją - możliwością wzruszenia umowy przeniesienia własności wydzielonej działki. Kolegium przytoczyło stanowisko Sądu Najwyższego, który wyjaśnił, że jeżeli decyzja o podziale nieruchomości zawiera warunek, że przy zbywaniu wydzielonych działek zostaną ustanowione służebności drogowe zapewniające dostęp do drogi publicznej lub nastąpi sprzedaż udziałów w prawie do działki stanowiącej drogę wewnętrzną, umowa przeniesienia własności wydzielonej działki zawarta bez spełnienia tego warunku jest nieważna (uchwała z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn. akt III CZP 34/09, OSNC 2010 Nr 2, poz. 20). Rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 99 ustawy w ocenie Kolegium ma charakter bezwzględny, służący ochronie interesu prywatnoprawnego nabywcy wydzielonej nieruchomości. Dopuszczenie możliwości zbycia nieruchomości bez zapewnienia jej dostępu do drogi publicznej powodowałoby w istocie uniemożliwienie zrealizowania na niej jakiejkolwiek zabudowy, co jest nie do pogodzenia z zasadami wykładni funkcjonalnej ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz z celem postępowania podziałowego. W związku z tym Kolegium uznało, że decyzja stwierdzająca podział, stosownie do treści art. 99 ww. ustawy, winna zawierać zobowiązanie właściciela, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostanie dla nich ustanowiona służebności drogowa. Zapis ten ma jedynie charakter informacyjny dla potencjalnych nabywców wydzielonych działek oraz dla notariusza sporządzającego akt notarialny zbycia tych działek. W ocenie Kolegium decyzja organu I instancji w punkcie drugim takie zobowiązanie zawiera, jednakże organ ten, z przekroczeniem kompetencji organu administracji publicznej oraz z naruszeniem art. 99 powołanej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., orzekł w tym punkcie decyzji, że służebność drogowa dla wydzielonych działek o nr (...) zostanie ustanowiona na działkach sąsiednich o nr (...). Zdaniem organu odwoławczego organ administracji publicznej nie jest powołany do decydowania jakie nieruchomości ma obciążać służebność drogowa. Służebność drogi koniecznej może zostać ustanowiona wolą zainteresowanych stron w drodze czynności cywilnoprawnej jaką jest zawarcie umowy o stosownej treści bądź też na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego. Organ administracji publicznej uprawnień w tym zakresie nie posiada. Dlatego też w ocenie Kolegium niezgodne z prawem jest orzeczenie przez organ I instancji na jakich nieruchomościach zostanie ustanowiona służebność drogowa dla działek nr (...) przy ich zbywaniu. Warunek zawarty w pkt 2 decyzji organu I instancji winien więc ograniczyć się do stwierdzenia, że przy zbywaniu wydzielonych nieruchomości o nr (...) zostanie dla tych nieruchomości ustanowiona służebność drogowa. Reasumując organ wskazał, że zaskarżona decyzja, w części dot. wskazania na jakiej nieruchomości zostaną ustanowione odpowiednie służebności drogowe dla działek [...] i [...] przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału jest wydana bez podstawy prawnej, bowiem, jak wyżej wskazano, administracji nie był, uprawniony do orzekania, w tym zakresie. Kolegium Nie stwierdziło przy tym, aby w sprawie zaistniały nieodwracalne skutki prawne, w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., uniemożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji, w powyższej części. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył B. K. wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji Kolegium z dnia [...] grudnia 2013 r., lub o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji Kolegium z dnia [...] grudnia 2013 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił : a) rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości przy jednoczesnym orzeczeniu co do istoty jedynie w zakresie części sprawy rozstrzygniętej uchyloną decyzją; b) rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ograniczenie rozważań w kwestii oceny legalności przedmiotowej decyzji z dnia [...] lipca 2002 r. do kwestii wskazania, na których działkach powinna być ustanowiona służebność dla działek nr [...] i [...], z pominięciem istoty sprawy, która dotyczy dopuszczalności umieszczenia w decyzji podziałowej warunku na podstawie art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami; c) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 99 w zw. z art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że jest dopuszczalne wydanie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości pod warunkiem, że zostaną ustanowione służebności drogowe dla wydzielonych działek w sytuacji, gdy wydzielane działki mają dostęp do drogi publicznej przez działkę, wydzieloną w wyniku tego samego podziału z przeznaczeniem pod drogę publiczną (co jest równoznaczne z bezpośrednim dostępem do drogi publicznej); d) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 156 § 1pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa art. 99 wydanie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości pod warunkiem, że zostaną ustanowione służebności drogowe dla wydzielanych działek w sytuacji, gdy wydzielane działki mają dostęp do drogi publicznej przez działkę, wydzieloną w wyniku tego samego podziału z przeznaczeniem pod drogę publiczną. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego oraz argumenty mające na celu uwzględnienie skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] uchylająca decyzję tego samego organu z dnia [...] grudnia 2013 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] lipca 2002 r. r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości opisanej w [...], w części rozstrzygającej, że podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną ustanowione na działce ewidencyjnej [...] odpowiednie służebności drogowe dla działek ewidencyjnych [...] oraz [...] i stwierdzająca nieważność opisanej decyzji. W ocenie Sądu, w pierwszej kolejności wskazać należy że zaskarżona decyzja została wydana z uchybieniem art. 138 § 1pkt 2 k.p.a., który to przepis stanowił podstawę prawną jej rozstrzygnięcia Charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy w jej całokształcie. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, PiP 1989, z. 8, s. 147). Decyzja administracyjna pierwszej instancji nie obowiązuje ("upada") z chwilą kiedy zdecydowano się na powtórzenie postępowania w sprawie, które musi się zakończyć nową decyzją (J. Zimmermann: Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 186). W orzecznictwie podkreśla się, że rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji, a zatem organ II instancji powinien przystąpić do ponownego rozpatrzenia sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu I instancji (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 grudnia 2010 r., I SA/Wa 1232/10, LEX nr 821181). Organ odwoławczy jest obowiązany rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a., czyli dokonać merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji w jej całokształcie. W sprawie niniejszej, decyzja organu I instancji ponad wszelką wątpliwość odnosiła się do całości warunku opisanego w treści decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] lipca 2002 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości opisanej w [...] i [...], że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną ustanowione na działce ewidencyjnej [...] odpowiednie służebności drogowe dla działek ewidencyjnych [...] oraz [...]. Z uzasadnienia jej treści jednoznacznie wynika, że organ stanął na stanowisku, iż powstałe w wyniku wydania decyzji podziałowej nieruchomości nie miały dostępu do drogi publicznej, co uzasadniało jej wydanie na podstawie art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednocześnie Kolegium oceniło, że zawarcie w omawianej decyzji zapisu o konkretnym przebiegu służebności drogowej było nieuprawnione wobec kognicji sądu powszechnego w tym zakresie, co jednak nie zostało ocenione jako rażąco naruszające prawo. Organ II instancji pomimo, że uchylił decyzję organu I instancji w całości, jedynie częściowo rozpoznał jej istotę. Samorządowe Kolegium odwoławcze pominęło zarówno w swoich ustaleniach jak i rozważaniach zasadniczy zarzut zawarty we wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2002 r., że Burmistrz Gminy [...] nieprawidłowo oparł ją na treści art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż błędnie ustalił, że działki [...] i [...] nie mają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Organ odniósł się jedynie do części wskazanego warunku przesądzając, że zawarcie w kontrolowanej decyzji zapisu o przebiegu służebności, stanowi rażące naruszenie prawa. Kolegium przywołało w tej kwestii orzecznictwo sądów administracyjnych z którego wynika, że organy administracji publicznej nie są powołane do decydowania jakie nieruchomości ma obciążać służebność drogowa. Powyższe oznacza , że uchylając decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. w całości, przy jednoczesnym orzeczeniu co do istoty sprawy jedynie w zakresie jej części, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchybiło treści art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Niezależnie od powyższego podkreślić należy, że kontrolowana decyzja zapadła w wyniku przeprowadzenia przez organ postępowania nadzorczego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od generalnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., zgodnie z którym decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne, stwierdzenie ich nieważności może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w tym przepisie. Oznacza to, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a., a tym samym w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może czynić w postępowaniu zwykłym (odwoławczym). W doktrynie prawa i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa, to takie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Dotyczy ono przypadków ewidentnego bezprawia, którego nie można usprawiedliwiać ani tolerować. (wyrok NSA z 4.07.1996. IISA 1621/95, z dnia 31.01.1994r, IISA 771/93, z dnia 09.09.1989, IISA 1249/97). Rażące naruszenie prawa ma miejsce w przypadku naruszenia wyraźnej, nie budzącej wątpliwości normy prawa materialnego lub normy prawa procesowego, przy czym oczywistość naruszenia prawa polega na oczywistej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wykazanie jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to ocenił jako rażące (wyrok NSA z dnia 21.10.1992r. , V SA 86/92 i V SA 435-466/92) Z uwagi na szczególny charakter stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 par. 1 k.p.a. konieczne jest aby badana decyzja w sposób niewątpliwy i oczywisty była dotknięta przynajmniej jedną z wad wymienionych w tym przepisie, a wykładnia tych przesłanek powinna mieć charakter ścieśniający. Z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa . Naruszenie o charakterze rażącym ma miejsce gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji, a sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją jest oczywista. Szczególnie istotnym jest, że rażące naruszenie prawa dotyczyć może naruszenia tylko takiej normy prawnej, która nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych, warunkiem uznania wystąpienia rażącego naruszenia prawa jest stwierdzenie, że w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny, gdyż tylko w ten sposób można oddzielić przypadki naruszenia prawa spowodowanego błędną wykładnią przepisów lub ich nieodpowiednim zastosowaniem, od rażącego naruszenia prawa w przypadku gdy norma prawa wymaga wykładni, a wynik tej wykładni może być różny. (NSA z dnia 13.06.2007 I OSK/996). Tym samym zmiana wykładni normy prawnej, która była podstawą rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy decyzją administracyjną, nie może być podstawą do kwalifikacji rażącego naruszenia prawa , obwarowanego sankcją nieważności, a spór co do wykładni przepisów prawa materialnego nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności (wyrok NSA z dnia 02.02.2006, II OSK 489/05) W ocenie Sądu, organ odwoławczy, pomimo niemal identycznego zacytowania reguł postępowania nadzorczego, nie przeprowadził ich wystarczającej analizy. Jak wynika z akt sprawy, wydanie decyzji z dnia [...] lipca 2002 r. przez Burmistrza Gminy [...] nastąpiło w oparciu o treść art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w następstwie ustalenia przez ten organ, że działki ewidencyjne [...] i [...] nie mają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Organ nadzorczy II instancji stosownie do uwag poczynionych wyżej powinien zatem ustalić, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi, wydana w oparciu o wskazany przepis prawa, jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w tym przepisie. Jeżeli stwierdzi istnienie uchybień powinien ocenić czy wywołują one skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Wszystko to winien analizować zaś przy założeniu, że rażące naruszenie prawa ma miejsce w przypadku naruszenia wyraźnej, nie budzącej wątpliwości normy prawa materialnego lub normy prawa procesowego, a oczywistość naruszenia prawa polega na oczywistej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, co oznacza, że rażące naruszenie prawa dotyczyć może naruszenia tylko takiej normy prawnej, która nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Z uwagi na przedstawioną ocenę zarzuty skargi zawarte w jej pkt. 3 oraz w pkt. 4 uznać należało za przedwczesne. Ponownie rozpoznając sprawę, Kolegium uwzględni uwagi przedstawione wyżej i wyda decyzję z poszanowaniem obowiązujących przepisów prawa. Mając powyższe na względzie, Sąd, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit c, art. 152 oraz art.200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.