I SA/Wa 2289/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jarosiewicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi P.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] listopada 2015 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] października 2015 r. nr [...] o umorzeniu wszczętego na wniosek P.S. postępowania w sprawie udzielenia wnioskodawcy pomocy społecznej. Powyższe rozstrzygnięcie oparto na następujących ustaleniach faktycznych i ocenie prawnej sprawy. Przesłanym za pośrednictwem platformy internetowej ePUAP, wnioskiem z [...] sierpnia 2015 r., powielonym w pismach z 1, 3, 4, 6 i 8 września 2015 r. P.S. wystąpił do Prezydenta [...] o przyznanie pomocy społecznej w formie zasiłku stałego, okresowego, celowego, celowego specjalnego, oraz w formie pomocy żywnościowej i materialnej z rządowego programu operacyjnego 2014-2020 "pomoc państwa w zakresie dożywiania", a także zasiłku i pożyczki na ekonomiczne usamodzielnienie się. W terminach zaproponowanych przez wnioskodawcę pracownicy socjalni podjęli próbę przeprowadzenia z nim rodzinnego wywiadu środowiskowego. Jednakże te próby okazały się bezskuteczne, z uwagi na nieobecność strony w miejscu zamieszkania. W tym stanie rzeczy Prezydent [...] decyzją z [...] października 2015 r. utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] z [...] listopada 2015 r., działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie udzielenia P.S. wnioskowanej pomocy w formach przez niego wskazywanych. W uzasadnieniu tych decyzji organy podnosiły, iż stosownie do art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. - o pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r. , poz. 163 ze zm.) wydanie decyzji o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem świadczeń wymienionych w przepisie, poprzedzone musi być przeprowadzeniem rodzinnego wywiadu środowiskowego. Wywiad ten zaś, w myśl art. 107 ust. 1 powołanej ustawy służy ustaleniu przez pracownika socjalnego sytuacji osobistej, rodzinnej i dochodowej osoby ubiegającej się o świadczenie. Niemożność zaś jego przeprowadzenie uniemożliwia organowi pomocowemu oceny sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej osoby ubiegającej się o świadczenia. W okolicznościach zaś rozpoznawanej sprawy niemożność przeprowadzenia tego wywiadu wynikała z przyczyn leżących po stronie wnioskującego o pomoc. W związku z tym wywodziły, iż z uwagi na brak możliwości zrealizowania koniecznego elementu postępowania prowadzącego do wydania merytorycznej decyzji w sprawie świadczeń z pomocy społecznej, zaistniała przesłanka bezprzedmiotowości tego postępowania, prowadząca do jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego P.S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego zarzucając jej, że podjęta została z naruszeniem przepisów kodeksu postepowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Podnosił, że przed podjęciem decyzji Kolegium nie podjęło postanowienia w przedmiocie zgłoszonego przez niego żądania wyłącznie pracowników tego organu od udziału w sprawie. To zaś żądanie obejmowało m.in. członków składu orzekającego w sprawie. Tym samym decyzja Kolegium jest niezgodna z art. 24 w zw. z art. 27 k.p.a. Zauważał jednocześnie, że jego wniosek o wyłączenie pracowników nie został prawidłowo podpisany, zatem organ winien wezwać go o uzupełnienie w tym zakresie braków formalnych podania. Zarzucał nadto organowi, że nie ustosunkował się do wszystkich jego wniosków i zarzutów podnoszonych w odwołaniu. W związku z czym wnosił o uchylenie obydwu wydanych w sprawie decyzji i rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. Żądał także wymierzenia Kolegium grzywny za nierozpoznanie odwołania w terminie 30 dni. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. W przedmiocie zaś zgłoszonego przez skarżącego żądani rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym, nie wniosło sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest zasadne, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesione. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] października 2015 r. nr [...] umarzającą jako bezprzedmiotowe, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., postępowanie wszczęte wnioskiem P.S. w sprawie przyznania ww. pomocy społecznej w określonych przez niego formach. Rozstrzygnięcia te zostały oparte na konstatacji, że z uwagi na postawę skarżącego nie było możliwości przeprowadzenia z nim rodzinnego wywiadu środowiskowego, podczas gdy realizacja tego elementu postępowania dowodowego, w myśl art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2015r., poz. 163 ze zm.) przywoływanej dalej jako: "u.p.s.", warunkuje wydanie decyzji o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców, o których mowa w art. 5a tej ustawy. W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy niesporne jest, że rodzinny wywiad środowiskowy, mimo kilkakrotnie podejmowanych prób jego przeprowadzenia przez pracowników socjalnych w miejscu zamieszkania skarżącego nie został zrealizowany i to mimo, że próby te podejmowane były w czasie i miejscu zaproponowanym przez wnioskującego o pomoc. Okoliczności te znajdują również oparcie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym, w tym notatkach służbowych pracowników socjalnych z [...] września oraz [...] października 2015 r. i nie budzą wątpliwości Sądu. Powyższe jednak, wbrew temu co stwierdziły organy, nie przesądza o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Z taką mamy bowiem do czynienia wówczas gdy brak jest któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, który by podlegał konkretyzacji, wobec czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez jej rozstrzygnięcie co do istoty. Może ona wynikać z okoliczności dotyczących podmiotów tego stosunku prawnego lub jego przedmiotu. Innymi słowy istota bezprzedmiotowości postępowania polega na tym, że nastąpiło takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 10 maja 2012 r., II GSK 467/11, Lex nr 1219036). Żadna z tych okoliczności w realiach rozpoznawanej sprawy nie zachodzi. Wprawdzie rację ma organ, że literalne brzmienie art. 106 ust. 4 u.p.s. wskazuje, iż niemożność przeprowadzenia wywiadu środowiskowego stanowi przeszkodę do wydania decyzji zarówno pozytywnej, jak i negatywnej, to jednak nie oznacza to, że w sytuacji braku możliwości przeprowadzenia owego dowodu z przyczyn leżących po stronie wnioskującego o pomoc, samo postępowanie w sprawie jej przyznania stało się bezprzedmiotowe. Taki stan faktyczny powoduje jedynie, że nie jest możliwe ustalenie i ocenienie kwestii spełnienia (lub nie) materialonoprawnych przesłanek przyznania przewidzianego ustawą konkretnego świadczenia, odnoszących się do sytuacji rodzinnej, osobistej i majątkowej strony tej pomocy oczekującej. W tym wszak celu po myśli art. 107 ust. 1 u.p.s. ów wywiad jest prowadzony. To z kolei prowadzić winno do odmowy przyznania świadczenia, a nie umorzenia prowadzonego w tym przedmiocie postępowania. Powyższe znajduje potwierdzenie w treści unormowania zawartego w art. 107 ust. 4a powołanej ustawy, który wprost stanowi, że "niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia". Rozwiązanie to jest przy tym konsekwencją ustanowionego w art. 4 u.p.s. obowiązku współdziałania osoby korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej w rozwiązywaniu jej trudnej sytuacji życiowej, z którym to obowiązkiem skorelowane są opisane w art. 11 ust. 2 u.p.s. konsekwencje, jakie dla wnioskującego o pomoc wywołuje brak współdziałania z pracownikiem socjalnym. Przepis ten stanowi bowiem, że brak owego współdziałania może m.in. stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Godzi się jednocześnie zwrócić uwagę, że obowiązek współdziałania osoby ubiegającej się o pomoc z organem pomocy społecznej dotyczy także przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i powinien on – jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych - polegać na umożliwieniu pracownikowi socjalnemu przeprowadzenia wywiadu w wyznaczonym terminie oraz udzieleniu mu wszystkich niezbędnych informacji (por. wyrok NSA z 6 września 2011 r. I OSK 571/11, Lex nr 965925). Uzasadnieniem zaś dla wyprowadzenia oceny, iż w określonej sytuacji zachodzi przesłanka braku współdziałania może być permanentna nieobecność strony w miejscu zamieszkania, mimo - jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie - deklarowania w tym czasie przez stronę możliwości przeprowadzenie z nią powyższej czynności procesowej. Mając zatem na względzie, że w sprawie wywołanej wnioskiem skarżącego o przyznanie pomocy społecznej nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, podjęcie przez Prezydenta [...] decyzji o jego umorzeniu, jak też utrzymanie tej decyzji w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] narusza w sposób istotny art. 105 § 1 k.p.a., co prowadzić musi do uchylenia obydwu ww. decyzji. Bez wpływu natomiast na ocenę legalności zaskarżonej decyzji pozostaje kwestia braku podjęcia przez Kolegium postanowienia wpadkowego w przedmiocie zgłoszonego przez skarżącego w odwołaniu żądania wyłączenie kilkudziesięciu członków Kolegium od rozpoznawania jego sprawy. Nie zachodziły bowiem w niej opisane w art. 24 § 1 k.p.a. sytuacje obligatoryjnego ich wyłączenia. Nie jest nią zwłaszcza podnoszony w żądaniu fakt udziału członków Kolegium przy wydawaniu decyzji administracyjnych w odrębnych postępowaniach inicjowanych przez skarżącego. Uprawniona jest przy tym ocena, że w okolicznościach niniejszej sprawy żądanie wyłączenia członków organu kolegialnego było li tylko ukierunkowane na doprowadzenie do paraliżu decyzyjnego organu, a nie ochronę praw jednostki przed ryzykiem stronniczości przy rozpoznawaniu i rozstrzyganiu sprawy. Tego zaś rodzaju działania strony, stanowiące swoiste nadużycie praw, nie mogą zyskać aprobaty Sądu. Z kolei podnoszona w skardze ewentualna przewlekłość rozpoznawania odwołania i związane z tym żądanie wymierzenia Kolegium grzywny wykracza poza granice rozpoznawanej sprawy wyznaczonej zaskarżonym aktem i nie może być przedmiotem rozważań w niniejszym postępowaniu. Zwalczanie stanu bezczynności, czy też przewlekłości prowadzonego postępowania służy bowiem odrębna skarga, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło natomiast na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 powołanej ustawy, który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu na żądanie strony, jeżeli żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Taka zaś sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z oceny prawnej sformułowanej w niniejszym wyroku, a sprowadzają się one do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie zgłoszonych przez skarżącego żądań przy uwzględnieniu okoliczności objętych hipotezą normy prawnej zawartej w art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.