I SA/Wa 2292/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), Sędziowie sędzia WSA Łukasz Trochym, asesor WSA Nina Beczek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 września 2023 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z 25 września 2023 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - po rozpatrzeniu odwołania J. S. (dalej: "skarżący") od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] (dalej: "organ I instancji") z 27 marca 2023 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Decyzja Kolegium została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Decyzją z 28 lipca 2015 r., nr [...] Prezydent [...] - w trybie art. 7 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na terenie m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) - ustanowił na rzecz J. S., na lat 99, prawo użytkowania wieczystego gruntu niezabudowanego o pow. 577 m2, położonego w [...] przy ul. [...], oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], uregulowanego w księdze wieczystej nr [...]. W wykonaniu powyższej decyzji, aktem notarialnym z 9 października 2015 r. Rep. [...], Miasto [...] oddało skarżącemu wyżej opisany grunt w użytkowanie wieczyste na okres lat 99 za czynszem symbolicznym. W dniu 30 marca 2016 r. do Urzędu Dzielnicy [...] wpłynął wniosek J. S. o nieodpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 577 m2, z obrębu [...], księga wieczysta jak wyżej. Przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte i było prowadzone w trybie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. z 2012 r., poz. 83 z późn. zm.), która weszła w życie 13 października 2005 r. Postanowieniem z 25 listopada 2019 r., nr [...] Zarząd Dzielnicy [...] zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości do czasu zakończenia czynności prowadzonych przez Komisję do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich sygn. akt [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie - po rozpoznaniu zażalenia J. S. - postanowieniem z 21 stycznia 2020 r., nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Zarządu Dzielnicy [...] z 25 listopada 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 września 2020 r., sygn. akt I SA/WA 572/20 - w wyniku skargi J. S. - uchylił ww. postanowienia organów. Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich - decyzją z 23 lutego 2022 r., nr [...] - uchyliła w całości decyzję Prezydenta [...] z 28 lipca 2015 r., nr [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia. J. S. (pismem z 6 kwietnia 2022 r.) oraz Miasto [...] (pismem z 13 kwietnia 2022 r.) wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Komisji z 23 lutego 2022 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie ustanowienia prawa użytkowania. Sprawa jest w toku. Powołaną na wstępie decyzją z 27 marca 2023 r., nr [...] Zarząd Dzielnicy [...] - na podstawie 105 § 1 k.p.a. - umorzył postępowanie administracyjne (z wniosku skarżącego) w sprawie przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w [...], w Dzielnicy [...], przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji wskazał, że w wyniku uchylenia przez Komisję do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (powołaną wyżej decyzją) decyzji Prezydenta [...] z 28 lipca 2015 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania wykreślono z księgi wieczystej nr [...] J. S. jako użytkownika wieczystego. Wykreślenie nastąpiło w dniu 22 lutego 2023 r. a podstawę wykreślenia stanowi decyzja Komisji nr [...]. Aktualnie w księdze wieczystej jako właściciel ww. nieruchomości wpisane jest Miasto [...] i brak jest wpisu co do użytkownika wieczystego. Wobec powyższego, w ocenie organu I instancji, postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć. Skarżący, w ustawowym terminie, wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji. Przede wszystkim podniósł, że umowa z 9 października 2015 r. (akt notarialny nr Rep. [...]), na mocy której nabył prawo użytkowania spornej nieruchomości obowiązuje cały czas i nie została unieważniona. Jednocześnie, decyzja Komisji z 23 lutego 2022 r., nr [...] została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 25 września 2023 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w okolicznościach niniejszej sprawy przyczyną umorzenia postępowania jest odpadnięcie jej przedmiotu. Przedmiotem niniejszej sprawy było przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, a prawo użytkowania w toku postępowania zostało wykreślone z księgi wieczystej nieruchomości wraz z decyzją, którą ustanowiono przedmiotowe prawo. Dalej organ odwoławczy przywołał art. 40 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2021 r. poz.795) i wskazał, że wydanie przez Komisję decyzji o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2, 3 lub 3a oraz ust. 3 ustawy z 9 marca 2017 r. odnosi swoje skutki również wobec aktów notarialnych, na których podstawie dokonano wpisów prawa użytkowania wieczystego. Ponadto, zgodnie z orzecznictwem sądowym podstawę wykreślenia wpisu w księdze stanowi już decyzja ostateczna nie zaś prawomocna (postanowienie Sądu Najwyższego z 24 lutego 2023 r., sygn. akt II CSKP 1239/22). Oznacza to, że ewentualny wyrok sądu administracyjnego nie stanowi zagadnienia wstępnego dla niniejszego postępowania. Wobec powyższego Kolegium stwierdziło, że skoro wnioskodawcy nie przysługuje prawo użytkowania wieczystego, co jest elementem konstytutywnym sprawy o przekształcenie tego prawa w prawo własności, to zasadnym było umorzenie tego postępowania. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Kolegium z 25 września 2023 r., nr [...], zarzucając: 1) rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, to jest art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do uznania, iż postępowanie administracyjne zainicjowane przez skarżącego złożeniem wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności jest bezprzedmiotowe; 2) rażące naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy wykreślenie wpisu dotyczącego prawa użytkowania wieczystego nie jest prawomocne, a wzmianka o zaskarżeniu wykreślenia została ujawniona w księdze wieczystej. Zdaniem skarżącego, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, nie zachodziły żadne przyczyny, które czyniłyby postępowanie bezprzedmiotowym. Istniał bowiem przedmiot tego postępowania, tj. sprawa administracyjna, która mogła zostać załatwiona orzeczeniem oraz istniała strona postępowania. Wobec tego organy administracji zobowiązane były do rozpoznania sprawy co do jej istoty. Skarżący stwierdził, że organ powinien był zbadać merytorycznie, czy prawo użytkowania skarżącemu przysługuje czy też nie. Dopiero po zbadaniu tej okoliczności organ powinien był rozpoznać złożony wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, co nie nastąpiło. Dalej skarżący podniósł, że przepis art. 6262 § 5 k.p.c. w sposób wyczerpujący określa krąg podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku o dokonanie wpisu/wykreślenia wpisu w księdze wieczystej. Wśród tych podmiotów brak jest Komisji reprywatyzacyjnej co wskazuje, że Komisja nie jest podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o wykreślenie prawa użytkowania wieczystego z księgi wieczystej. Zdaniem skarżącego uprawnienie Komisji nie wynika również z przepisów ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa, gdyż przepisy tej ustawy (art. 23 i 24a) enumeratywnie wskazują rodzaj wniosków, do złożenia których uprawniona jest Komisja. Wśród tych wniosków ustawodawca nie wymienił wniosku o wykreślenie z księgi wieczystej prawa użytkowania wieczystego. Dodatkowo podniósł, że przepis art. 40 pkt 1 tejże ustawy określa jedynie podstawy do wykreślenia wpisu nie nadając jednocześnie Komisji uprawnienia do złożenia takiego wniosku. Skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentów tej sprawy i zażądanie akt postępowania dotyczącego postanowienia referendarza sądowego w Sądzie Rejonowym dla [...] w [...] z 4 września 2023 r. o oddaleniu wniosku Komisji reprywatyzacyjnej o wpis prawa własności nieruchomości na rzecz Miasta [...] sygn. akt [...] wraz z uzasadnieniem. Skarżący wniósł także o przeprowadzenie dowodu z dokumentów sprawy sygn. akt [...] i zażądanie akt z Sądu Okręgowego [...] Wydział Cywilny w [...] stwierdzając, że w orzeczeniu tym Sąd podkreślił brak uprawnień Komisji reprywatyzacyjnej do złożenia wniosku o wykreślenie użytkowania wieczystego z księgi wieczystej. Następnie skarżący stwierdził, że nawet gdyby przyjąć, iż brak jest w niniejszej sprawie ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne, to okoliczność ta nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowił oddalić wniosek dowodowy zawarty w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, zdaniem Sądu, skarga jest niezasadna. W przedmiotowej sprawie skarżący wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 25 września 2023 r. utrzymującą w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z 27 marca 2023 r., umarzającą postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]. Organy przyjęły, że skoro użytkownik wieczysty J. S. został wykreślony z księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla wyżej opisanej nieruchomości, to brak jest podstaw prawnych do prowadzenia (z jego wniosku) postępowania w sprawie przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i tym samym zasadne jest umorzenie tego postępowania. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowi art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu wskazanego przepisu oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, skutkującego tym, że nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (por. J. Borkowski, B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 613-614). Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczego - w formie decyzji administracyjnej działania organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne, pozytywne czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. wyrok NSA z 21 lutego 2006 r. I OSK 967/05, LEX 201507). Bezprzedmiotowym może być postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (tak: w wyroku NSA z 23 stycznia 2006 r. II SA 42801, LEX 137801). W konsekwencji postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Jeżeli zatem żądanie strony nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji, postępowanie administracyjne wszczęte takim żądaniem, jako bezprzedmiotowe, powinno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., bez względu na przyczyny, z powodu których strona wystąpiła z wnioskiem (por. wyrok NSA z 25 stycznia 1990 r. II SA 1240/89 ONSA 1990, nr 1 poz. 16). Tak więc, kluczowe znaczenie w tego typu sprawach ma określenie przedmiotu konkretnego postępowania i przesądzenie istnienia przesłanek pozwalających w sposób merytoryczny załatwić konkretną sprawę administracyjną. Powyższa konkretność powinna być odnoszona do sytuacji indywidualnego podmiotu, którego uprawnienia lub obowiązki na podstawie określonej regulacji administracyjnego prawa materialnego mają być zgodnie z jej dyspozycją skonkretyzowane przez organ administracji publicznej albo też istnieje przeszkoda do orzeczenia o tychże uprawnieniach lub obowiązkach, ponieważ organ nie jest władny do podjęcia w sprawie decyzji załatwiającej ją co do istoty. Niniejsze postępowanie zostało wszczęte w trybie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w celu wydania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, przewidzianej w ww. ustawie jest prawo użytkowania wieczystego. Prawo to jest przedmiotem władczych działań organu administracji publicznej podejmowanych w formie decyzji administracyjnych. Decyzja administracyjna przekształca (zmienia) to prawo na prawo własności. Zgodnie z art. 1 ust. 1 zd. pierwsze ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, osoby fizyczne (także następcy prawni tych osób - ust. 3 ustawy), będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Zgodnie z art. 3 ust. 2 prawo użytkowania wieczystego przekształca się w prawo własności nieruchomości z dniem, w którym decyzja o przekształceniu stała się ostateczna. Decyzja ta stanowi podstawę wpisu do księgi wieczystej. Z przepisu art. 1 i 3 ust. 2 ww. ustawy wynikają przesłanki warunkujące możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w celu wydania decyzji o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania w prawo własności nieruchomości jest więc prawo użytkowania wieczystego określonych przez ustawodawcę kategorii nieruchomości. Jeżeli zatem nie ma prawa użytkowania wieczystego, o którym w drodze decyzji można orzec, to nie ma przedmiotu postępowania administracyjnego, czyli postępowanie to jest bezprzedmiotowe. Dopiero decyzja administracyjna przekształca prawo użytkowania wieczystego w prawo własności. Do przekształcenia takiego nie dochodzi zatem z mocy prawa (ex lege), gdyż jego źródłem jest decyzja organu administracji publicznej. Decyzja ta ma charakter konstytutywny, co oznacza, że dopiero w momencie, gdy stanie się ona ostateczna następuje przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności. Skoro zatem przedmiot postępowania administracyjnego w niniejszym postępowaniu stanowiło przekształcenie prawa wieczystego użytkowania to prawo to musiało istnieć nie tylko w dacie złożenia wniosku o jego przekształcenie w prawo własności, lecz także w momencie wydawania decyzji o przekształceniu tego prawa. Jeśli bowiem prawo użytkowania wieczystego wygasło lub doszło do rozwiązania umowy użytkowania wieczystego to brak jest jednej z podstawowych przesłanek umożliwiających procedowanie organom, a to z uwagi na brak przedmiotu postępowania administracyjnego (nieistnienie prawa użytkowania wieczystego), co skutkuje bezprzedmiotowością prowadzonego postępowania. W przedmiotowej sprawie Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich - decyzją z 23 lutego 2022 r., nr [...] - uchyliła w całości decyzję Prezydenta [...] z 28 lipca 2015 r., nr [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia. Na skutek ww. decyzji w księdze wieczystej nr [...] wykreślono J. S. jako użytkownika wieczystego. Wykreślenie nastąpiło w dniu 22 lutego 2023 r. Zatem skoro przedmiot, w odniesieniu do którego postępowanie zostało wszczęte nie istnieje na dzień rozstrzygania przez organy administracji, to jedynym dopuszczalnym rozstrzygnięciem było, jak to uczyniono w niniejszej sprawie, umorzenie postępowania. W ocenie Sądu, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, organy zasadnie uznały, że toczące się postępowanie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności może być kontynuowane jedynie wówczas, gdy przysługuje prawo, które ma być przedmiotem przekształcenia. W konsekwencji Sad uznał, że zarzuty skargi – w okolicznościach faktycznych i prawnych tej sprawy – nie mogły przynieść oczekiwanego skutku. Zdaniem Sądu, Kolegium właściwie uzasadniło wydane przez siebie rozstrzygnięcie (art. 107 § 3 k.p.a.), wskazując skarżącemu w dostateczny sposób przyczyny, z powodu których uznało, że wszczęte przez organ I instancji postępowanie nie może zostać merytorycznie zakończone i podlega umorzeniu. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.