I SA/Wa 2297/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2011 r. sprawy ze skargi K. D. i G. D. jako następców prawnych zmarłego B. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] marca 1990 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżących K. D. i G. D. kwotę 474 (czterysta siedemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Stan faktyczny 1. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] po rozpoznaniu odwołania B. D. od decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu W. z dnia [...] marca 1990 r. nr [...] odmawiającej przyznania prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ul. [...] i zwrotu budynku znajdującego się na tym gruncie - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. 2. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podało, że decyzją z dnia [...] marca 1990 r. odmówiono H. D., J. D. oraz B. D. - przyznania prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ul. [...] i zwrotu budynku znajdującego się na tym gruncie, wskazując w uzasadnieniu, iż aktem notarialnym z dnia [...] listopada 1970 r. nieruchomość ta została oddana w użytkowanie wieczyste P. na 40 lat, tj. do roku 2010. Z uwagi na fakt, iż nieruchomość ta została rozdysponowana, zgodnie z art. 89 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nie może być zwrócona następcom prawnym byłych właścicieli. O decyzji tej, pismem z dnia 16 marca 1990 r. odwołał się B. D., wskazując, że powierzchnia przedmiotowej nieruchomości wynosi [...] wraz budynkiem przekazana została P. w użytkowanie wieczyste, pozostała zaś część o pow. [...] przekazana została w użytkowanie Wydziałowi Inżynierii i Urządzeń Komunalnych decyzją lokalizacyjną nr [...], i jego zdaniem, powołany jako postawa prawna skarżonej decyzji art. 89 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie przekreśla możliwości zwrotu przedmiotowej nieruchomości właścicielom bądź ich następcom prawym. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 1992 r. Prezydent W. zawiesił postępowanie odwoławcze w przedmiotowej sprawie do czasu zakończenia postępowania spadkowego po zmarłej H. D., a postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r., postępowanie zostało podjęte. 3. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że podstawą prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest art. 89 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania skarżonej decyzji, organ przytoczył również treść ust. 2 tego artykułu. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., z przepisów tych w sposób jednoznaczny wynika, że nawet w przypadku spełnienia przez wnioskodawcę pozytywnych przesłanek określonych w art. 89 ust. 2 ustawy, stwierdzenie przesłanki negatywnej określonej w ust. 5 tegoż artykułu obliguje organ administracji publicznej do wydania decyzji odmownej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło również, że w obowiązującym obecnie stanie prawym regulacja ta zawarta jest w art. 214 ust. 1, 2 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podało, że aktem notarialnym z dnia [...] listopada 1970 r. przedmiotowa nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste P. na 40 lat, tj. do 12 listopada 2010 r., a tym samym nie może budzić wątpliwości, iż w rozpoznawanej sprawie, odnośnie części gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste na podstawie tego aktu notarialnego, w świetle art. 89 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a obecnie art. 214 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaistniała przesłanka negatywna do oddania gruntu w użytkowanie wieczyste, i stwierdziło, że organ pierwszej instancji zobligowany był odmówić przyznania tegoż prawa wnioskodawcom. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zauważyło, że nie została spełniona przesłanka pozytywna określona w art. 89 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a obecnie art. 214 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem z wnioskiem o przyznanie prawa użytkowania wieczystego występować mogły osoby, którym z dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wygasały prawa do odszkodowania, natomiast, jak wynika z akt sprawy, wnioskodawczyni H. D. cofnęła wniosek z dnia 23 marca 1948 r. o przyznanie własności czasowej przedmiotowej nieruchomości, a zatem wygaśnięcie prawa do odszkodowania nastąpiło z chwilą skutecznego cofnięcia tegoż wniosku, i, zdaniem organu, w konsekwencji rezygnacji z roszczenia o odszkodowanie, co zostało stwierdzone wyrokiem NSA z dnia 13 listopada 1997 r. IV SA 1185/96, oraz wyrokiem NSA z dnia 8 lutego 2008 r. I OSK 64/07. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podniosło również, że organ pierwszej instancji ograniczył się do rozstrzygnięcia wniosku w części dotyczącej gruntu o pow. [...] oddanego w użytkowanie wieczyste na podstawie aktu notarialnego P., we wnioskach zaś z dnia [...] listopada 1987 r. i [...] listopada 1988 r. posłużono się oznaczeniem nr hip. [...] przedmiotowej nieruchomości, a zatem dotyczyły one gruntu o pow. [...]. W pozostałej zatem części dotyczącej gruntu o pow. [...] przedmiotowy wniosek nie został załatwiony. Ograniczenie się, zdaniem organu, jedynie do załatwienia wniosku w tym zakresie nie daje jednakże podstawy, ze względu na zgodność przyjętego rozstrzygnięcia z powyższymi przepisami, do zakwestionowania zaskarżonej decyzji. II. Zarzuty zawarte w skardze i stanowisko organu 1. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył B. D.; zarzucając naruszenie: (1) przepisów prawa materialnego: art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 z późn. zm.) oraz art. 214 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741) - wobec przyjęcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że skarżącemu nie służyło prawo złożenia wniosku określonego w tych przepisach, ponieważ prawo do odszkodowania za przejętą przez Państwo przedmiotową nieruchomość wygasło z chwilą cofnięcia wniosku o przyznanie własności czasowej przez H. D., a nie z chwilą wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - mimo że art. 7 ust. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. przyjął, że prawo do odszkodowania ma charakter powszechny i służy za sam fakt utraty prawa własności; (2) rażące naruszenie art. 7, 8, 77 § 1 i 107 § 3 kpa, mające zasadniczy wpływ na treść wydanej decyzji, w związku z dokonaniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze dowolnego ustalenia - że H. D., cofając wniosek z dnia [...] marca 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej przedmiotowej nieruchomości - zrezygnowała z roszczenia odszkodowawczego; (3) naruszenie art. 82 prawa rzeczowego z 1946 r. oraz art.58 § 1 prawa rodzinnego z 1950 r. - wobec uznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że oświadczenie H. D. cofające wniosek o przyznanie prawa własności czasowej, interpretowane przez organ orzekający jako rezygnacja z prawa do odszkodowania wywierało skutek prawny również w stosunku do służącego skarżącemu, tj. małoletniemu spadkobiercy - prawa do odszkodowania - - domagał się uchylenia zarówno zaskarżonej jak również poprzedzającej decyzji. W miejsce skarżącego B. D., który zmarł po wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wstąpili jego spadkobiercy: żona K. D. oraz syn G. D., stosownie do aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] stycznia 2011 r., i podtrzymali zarzuty skargi. Skarga została uzupełniona pismem skarżącego G. D. z dnia [...] maja 2011 r., oraz pismem z dnia 21 lipca 2011. 2. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę uczestnik postępowania P. wniósł o oddalenie skargi pismem z dnia 7 marca 2011 r. uzupełnionym pismem z dnia 28 czerwca 2011 r. III. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przez prawo należy rozumieć prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że sądowa kontrola zgodności decyzji z prawem nie jest przeprowadzana dowolnie, lecz musi przebiegać w określonej kolejności. W pierwszej kolejności powinna zostać przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji z punktu widzenia ewentualnego istnienia wad powodujących nieważność decyzji, ponieważ ustalenie wady decyzji powodującej stwierdzenie jej nieważności czyni dalszą kontrolę nie tylko zbędną, ale wręcz niedopuszczalną. W następnej natomiast kolejności sąd obowiązany jest przeprowadzić kontrolę przestrzegania przepisów o postępowaniu administracyjnym, a dopiero w ostatniej kolejności kontrolę przestrzegania przez organy administracyjne przepisów prawa materialnego (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz. T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 460-461). 2. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu W. z dnia [...] marca 1990 r. odmawiającą przyznania prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. i zwrotu budynku znajdującego się na tym gruncie. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja naruszają przepisy prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie podziela stanowiska organu przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 3. Zdaniem Sądu należy podkreślić, że podstawa prawna decyzji organu odwoławczego - w niniejszej sprawie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. - nie może być ograniczona tylko do przepisów kpa - art. 127 § 2 kpa oraz przepisów kompetencyjnych, jak miało to miejsce w zaskarżonej decyzji, lecz musi zawierać przepisy prawa materialnego, dotyczące rozstrzyganej sprawy, ponieważ organ drugiej instancji nie tylko kontroluje decyzję organu pierwszej instancji, ale ma obowiązek merytorycznego rozpatrzenia sprawy na skutek wniesionego odwołania (zob. B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 10. wydanie, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2009, s. 414 i nast.). Nie wskazując jako podstawy prawnej również odpowiednich przepisów prawa administracyjnego materialnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. naruszyło tym samym art. 107 § 1 i 3 kpa. 4. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] września 2010 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 1990 r., który, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, "rozstrzygnął wniosek jedynie w części", nie wskazując jednakże, że jest to decyzja częściowa i nie wyjaśnił przyczyn takiego rozstrzygnięcia. Decyzja organu pierwszej instancji, na podstawie art. 89 ust. 5 ustawy, odmawia przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu, z uwagi na to, że nieruchomość została już rozdysponowana - i nie może już być zwrócona następcom prawnym byłego właściciela, natomiast decyzja drugoinstancyjna wyjaśnia, iż organ pierwszej instancji orzekł jedynie o części żądania, jednakże z żadnej z tych decyzji nie wynika, co stało się z resztą wniosku. Równocześnie w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji jest mowa o wnioskach z dnia [...]., jednakże organ nie wskazał, czy to był wniosek i czego dotyczył. Art. 104 § 2 kpa stanowi, że decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę, w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powinien wskazać, czyj wniosek czy wnioski rozpoznaje, z jakiej daty, czego wniosek czy wnioski dotyczą - a następnie rozstrzygając sprawę merytorycznie - powinien odnieść się do całości żądania, i uczynić to w terminach określonych w przepisach kpa. 5. Zgodnie z zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu, wyrażoną w art. 10 kpa, organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania. Oznacza to, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania w sprawie, a wcześniej, organ obowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w sprawie interes prawny lub obowiązek, a następnie zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie osoby będące, zgodnie z art. 28 kpa, stronami w sprawie (Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz. B. Adamiak, J. Borkowski, 10. wydanie. Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2009, s. 285). Jak wynika z akt sprawy, decyzja pierwszoinstancyjna z dnia [...] marca 1990 r. skierowana została do [...], natomiast decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2010 r. - skierowana została do [...]. W decyzji tej organ wskazał, że H. D. zmarła, i po przeprowadzeniu postępowania spadkowego zawieszone postępowanie zostało podjęte. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z dnia [...] września 2010 r. wniósł B. D., jednakże z zaskarżonej decyzji nie wynika, dlaczego strona postępowania pierwszoinstancyjnego – J. D., nie był stroną postępowania drugoinstancyjnego oraz dlaczego P., który nie był stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] marca 1990 r., stał się stroną w postępowaniu drugoinstancyjnym. Te okoliczności są w sprawie nadzwyczaj istotne, i powinny zostać przez organ drugoinstancyjny wzięte pod uwagę i stosownie wyjaśnione. Podkreślić w tym miejscu należy, iż sąd administracyjny kontrolujący zaskarżoną decyzję organu administracji publicznej nie może zastępować organu, i czynić za niego stosownych ustaleń, czy też domniemywać zaistnienia okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. 6. Nie budzi wątpliwości, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, i kontroluje zaskarżoną decyzję na czas jej wydania, stosownie do art. 133 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.). Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 maja 2007 r. I OSK 1080/06 stwierdził, że z obowiązującej konstytucyjnej zasady praworządności wynika, że w postępowaniu administracyjnym organy administracji publicznej obowiązane są stosować przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji do stanu faktycznego obowiązującego w dniu wydania decyzji. Od tej reguły mogą zostać wprowadzone odstępstwa przepisami przejściowymi (LEX nr 342503 ). I niniejszy skład orzekający pogląd ten podziela w zupełności. Jednakże, zdaniem Sądu, sąd nie może abstrahować od stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania, zwłaszcza, gdy ma to znaczenie z punktu widzenia ochrony konstytucyjnych wartości takich jak własność - a okoliczności, które zaszły po wydaniu zaskarżonej decyzji, tj. wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego - co było podstawą nie uwzględnienia wniosku następców prawnych dawnych właścicieli - uległy zmianie, co obecnie może również mieć wpływ na wynik sprawy. 7. Stwierdzić ponadto należy, iż niezależnie od tego, czy postępowanie administracyjne toczy się w postępowaniu zwykłym czy nadzorczym, obowiązkiem organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie jest przestrzeganie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, wyrażonych m. in. w art. 7 i 12 kpa. Zgodnie z art. 7 kpa, obowiązkiem organu administracji publicznej jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, natomiast stosownie do art. 12 ust. 1 kpa, organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko. Organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, stosownie do art. 77 § 1 kpa, a następnie, zgodnie z art. 80 kpa, ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, a swoje stanowisko winien uzasadnić w sposób określony w art. 107 § 3 kpa. Zdaniem Sądu, zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ art. 7, 8, 77 i 107 § 3 kpa są zasadne. Obowiązkiem organu administracji publicznej jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy, i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana nieruchomość została udowodniona. Tak więc obowiązkiem organu rozpatrującego sprawę obecnie będzie, mając na uwadze zasady ogólne prawa administracyjnego, prawidłowe ustalenie stanu faktycznego a następnie ocena, czy dana okoliczność została udowodniona. Jeśli stan faktyczny nie zostanie ustalony prawidłowo, również rozstrzygnięcie organu nie może być właściwe. 8. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne nie zostało przeprowadzone wnikliwie, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie został oceniony właściwie. Zdaniem Sądu, są to takie uchybienia, które spowodowały konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, ponieważ w tej sytuacji, jak wcześniej wskazano, badanie zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego byłoby przedwczesne. 9. Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie miał na uwadze powyższe. 10. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.